關(guān)于基層法律服務(wù)所的發(fā)展與規(guī)范問題
個人日記 2009-09-07 17:03
【摘要】基層法律服務(wù)所被當前網(wǎng)絡(luò)及媒體熱議到存廢之爭的境地，是存？是廢？是自生自滅？相關(guān)管理部門至今沒有給以明確的說法。當然，作為全國十幾萬人組成的基層法律服務(wù)行業(yè)，不可能說廢就廢了，只是應(yīng)當如何規(guī)范與發(fā)展的問題。本文對該問題作了簡要的闡述，提出了基層法律服務(wù)所作為基層法律服務(wù)機構(gòu)的社會地位和價值，著重提出了基層
法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)隊伍發(fā)展現(xiàn)狀以及應(yīng)當如何科學(xué)、有序的規(guī)范。
基層法律服務(wù)所是我國在改革開放及社會主義民主與法制建設(shè)進程中新生的、適應(yīng)我國國情的、具有中國特色的基層法律服務(wù)機構(gòu)，他的產(chǎn)生適應(yīng)我國的改革開放和社會主義民主與法制建設(shè)，在短短的二十年中已經(jīng)發(fā)展成為我國法律服務(wù)體系中的一支重要力量。伴隨其發(fā)展，近些年來從其發(fā)展模式、管理模式以及與其他法律服務(wù)機構(gòu)之間的相互關(guān)系中逐漸暴露出一些問題，其設(shè)置門檻較低、管理混亂，業(yè)務(wù)范圍與律師業(yè)高度一致，以致社會上發(fā)生這樣或那樣的爭論，甚至有人通過媒體提出了要求取締基層法律服務(wù)所的大膽設(shè)想。基層法律服務(wù)所是否應(yīng)當取締？應(yīng)當如何發(fā)展與規(guī)范？這些問題成為法律服務(wù)領(lǐng)域及相關(guān)業(yè)務(wù)部
門日益關(guān)注的問題，同時也是基層法律服務(wù)行業(yè)亟待解決、完善的問題。
一、基層法律服務(wù)所的發(fā)展現(xiàn)狀
基層法律服務(wù)所是結(jié)合當前社會特別是廣大農(nóng)村地區(qū)日益增長的法律服務(wù)需求，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市街道設(shè)立的面向基層社會提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)機構(gòu)，其執(zhí)業(yè)人員稱為基層法律服務(wù)工作者。因其設(shè)置在特定的區(qū)域，服務(wù)對象、業(yè)務(wù)形式等諸多方面有別于其他法律服務(wù)組織，擁有自己的特色和優(yōu)勢。他產(chǎn)生于我國改革開放初期，廣大農(nóng)村進行的經(jīng)濟體制改革使經(jīng)濟得到了迅速的發(fā)展，伴隨經(jīng)濟發(fā)展的同時來自基層的大量的經(jīng)濟、民事糾紛急需法律的調(diào)整，群眾迫切接受法律服務(wù)的需求與日俱增。對當時剛剛恢復(fù)不久，正處于起步階段的律師和公證制度尚難以滿足群眾的需求，在這樣的狀況下基層法律服務(wù)所產(chǎn)生了?；鶎臃煞?wù)所首創(chuàng)于廣東沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因方便快捷、收費低廉的服務(wù)方式很快受到群眾的認可，后被司法部推廣陸續(xù)向其他地區(qū)發(fā)展，八十年代末進入城市，短短的實踐表明，基層法律服務(wù)所在促進經(jīng)濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定方面起到了積極的作用。1984年司法部對這一新生事物予以肯定，并相繼出臺了一系列的規(guī)章加以引導(dǎo)、規(guī)范、協(xié)調(diào)其健康發(fā)展。截止到2000年全國已建立基層法律服務(wù)所28647家，基層法律服務(wù)工作者107845人，年擔任法律顧問50萬家，協(xié)辦公證200萬件，提供法律咨詢300萬件，年業(yè)務(wù)收費6億元，法律顧問業(yè)務(wù)特別是非訴訟法律業(yè)務(wù)遠遠超過同年律師業(yè)的業(yè)務(wù)量，避免和挽回當事人經(jīng)濟損失100億元取得了卓越的功績。自2000年司法部《基層法律服務(wù)所管理辦法》、《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》的出臺，國家對基層法律服務(wù)所作了進一步的規(guī)范，特別是基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格實行一年一次的全國統(tǒng)考制度，然而該考試僅僅實施了一年便停考至今，致使基層法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)工作者的數(shù)量逐年遞減，于是基層法律服務(wù)行業(yè)將被取締的呼聲愈來愈高。隨著《行政許可法》的出臺，該法規(guī)定：國家統(tǒng)一確定的公民、法人或其他組織資格或資質(zhì)的行政許可由法律或行政法規(guī)確定。由于設(shè)定基層法律服務(wù)所的規(guī)章無權(quán)設(shè)定公民資質(zhì)資格行政許可的權(quán)限，
亂收費甚至違法執(zhí)業(yè)的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，嚴重影響了基層法律服務(wù)行業(yè)的形象。
二、基層法律服務(wù)所在發(fā)展歷程中亟待解決的問題
從基層法律服務(wù)所的發(fā)展歷程上看，他的產(chǎn)生是在律師、公證隊伍力量不足，法律服務(wù)供求緊張的情勢下產(chǎn)生的。但經(jīng)過長期的發(fā)展、探索而形成了雖受其他法律服務(wù)機構(gòu)影響而產(chǎn)生，又逐步形成了有別于其他法律服務(wù)機構(gòu)的特色和優(yōu)勢。由于貼近群眾，服務(wù)便捷且收費低廉，在便利城鄉(xiāng)低收入階層和弱勢群體上起到了特殊的作用，并成為彌補我國法律援助制度不發(fā)達的重要舉措。近年來隨著《律師法》修改和《行政許可法》的出臺，基層法律服務(wù)行業(yè)相關(guān)立法滯后的原因成為基層法律服務(wù)所發(fā)展亟待解決的問題，首先應(yīng)當由有權(quán)機關(guān)對《律師法》第十三條“除法律另有規(guī)定外，不得從事訴訟代理或辯護業(yè)務(wù)”的“法律”，作出解釋，是廣義的法律還是狹義的法律。另外，至少應(yīng)當出臺行政法規(guī)對基層法律服務(wù)行業(yè)的下列方面予以規(guī)范： （一）基層法律服務(wù)所業(yè)務(wù)范圍方面 根據(jù)司法部現(xiàn)行規(guī)章的規(guī)定，基層法律服務(wù)所的業(yè)務(wù)范圍有如下幾種：（1）、擔任國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體、自然人法律顧問；（2）、代理民事、經(jīng)濟、行政訴訟；（3）、代理非訴訟法律事務(wù)；（4）、主持調(diào)解糾紛；（5）、解答法律咨詢；（6）、代寫法律事務(wù)文書；（7）、協(xié)助辦理公證事項；（8）、協(xié)助司法助理員開展司法行政工作。 鑒于上述業(yè)務(wù)范圍，具有立足基層服務(wù)基層的法律服務(wù)所對于群眾中經(jīng)常發(fā)生的輕微刑事案件無法涉及，面對當事人的求助，基層法律服務(wù)工作者無法代理，消弱了基層法律服務(wù)所立足基層，提供便捷法律幫助的職能，后果只能使得當事人因法律關(guān)系很簡單的案件，既浪費精力有浪費財力到離農(nóng)村相對較遠的城市找律師，帶來不必要的麻煩。如基層法律服務(wù)所的法律服務(wù)工作者接受上述案件當事人的委托，又成了超越業(yè)務(wù)范圍辦案，落個非法執(zhí)業(yè)的罪名，而輕微刑事案件往往事實清楚、法律關(guān)系并不復(fù)雜，該類案件的辯護和代理并非基層法律服務(wù)工作者無力勝任的工作。增加該項業(yè)務(wù)的確可以使當事人方便訴訟，減輕當事人的維權(quán)成本。 隨著國家法律制度的不斷完善，普法力度的提高，基層群眾法律意識的不斷增強，以訴訟手段處理基層矛盾的方式被群眾普遍采用，而承擔訴訟代理職能的基層法律服務(wù)所代理訴訟業(yè)務(wù)被限制為“當事人一方位于本轄區(qū)”。且“轄區(qū)”沒有明確具體的解釋，是應(yīng)當理解為當事人住所地還是經(jīng)常居住地或糾紛發(fā)生地在實踐中無法操作；且對于市場中介組織屬性的基層法律服務(wù)所轄區(qū)根本無法界定，司法行政機關(guān)也沒有在設(shè)立基層法律服務(wù)所時為其設(shè)定轄區(qū)。從而為基層法律服務(wù)所的訴訟代理業(yè)務(wù)因轄區(qū)問題而設(shè)置障礙，造成代理業(yè)務(wù)的混亂，限制基層法律服務(wù)所的發(fā)展。另外，基層法律服務(wù)所的代理訴訟業(yè)務(wù)除刑事辯護和代理外與律師的業(yè)務(wù)范圍高度一致，沒有突出基層的特點，在取消轄區(qū)拓寬訴訟案件受理區(qū)域的同時應(yīng)當限制受理訴訟案件的審級，以避免與律師的業(yè)務(wù)沖突，更加突出其立足基層、服務(wù)基礎(chǔ)的特點。 司法部規(guī)定的基層法律服務(wù)所的業(yè)務(wù)范圍第八項是“協(xié)助司法助理員開展司法行政工作”。這項業(yè)務(wù)的產(chǎn)生有基層法律服務(wù)所發(fā)展的歷史原因，由于基層法律服務(wù)所的創(chuàng)設(shè)之初由基層司法所管理，甚至基層司法所和基層法律服務(wù)所“兩塊牌子，一套人馬”，司法助理員兼任基層法律服務(wù)工作者，實踐中逐漸形成了由其所管理的基層法律服務(wù)所協(xié)助開展司法行政開展工作的局面。于是將“協(xié)助司法助理員開展司法行政工作”納入了基層法律服務(wù)所的業(yè)務(wù)范圍，結(jié)合現(xiàn)在基層法律服務(wù)所市場中介組織的定位，協(xié)助司法助理員開展司法行政工作容易使當事人對基層法律服務(wù)所產(chǎn)生認識上的錯誤，誤認為其是政府的職能部門或工作人員，而對其身份產(chǎn)生質(zhì)疑，不利于業(yè)務(wù)的開展。另外，基層法律服務(wù)所協(xié)助司法助理員開展司法行政工作因帶有某種“行政色彩”而與“社會所”形成不正當競爭，使“社會所”在某些業(yè)務(wù)領(lǐng)域的競爭處于地位上的弱勢，從而制約和擾亂法律服務(wù)市場的有序發(fā)展。 在基層法律服務(wù)所擔任法律顧問業(yè)務(wù)上，除擔任公民個人的法律顧問外，對顧問單位的級別進行限制，以突出基層法律服務(wù)所貼近基層的特色，同時盡可能的避免與律師業(yè)務(wù)的沖突。 （二）基層法律服務(wù)所執(zhí)業(yè)人員方面 基層法律服務(wù)所產(chǎn)生初期，因其設(shè)立在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，故基層法律服務(wù)所最初叫作鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所，其執(zhí)業(yè)人員稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作者?；鶎臃煞?wù)所進入城市后，城市街道法律服務(wù)所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所被統(tǒng)稱為基層法律服務(wù)所，其執(zhí)業(yè)人員被統(tǒng)稱為基層法律工作者，2000年司法部以規(guī)章的形式將基層法律工作者為統(tǒng)一為基層法律服務(wù)工作者?；鶎臃煞?wù)所的執(zhí)業(yè)人員的稱謂雖經(jīng)幾次變更，至今仍未有統(tǒng)一的使用。實踐中多數(shù)法院在司法文書中將其表述為法律工作者，而大部分法官在與基層法律服務(wù)工作者交流中將其稱作律師，也有很多基層法律服務(wù)工作者公然以律師名義執(zhí)業(yè)。多數(shù)當事人分不清基層法律服務(wù)工作者和律師的區(qū)別，更有的當事人明知基層法律服務(wù)工作者與律師有別，卻處于尊重不知如何稱呼，或因基層法律服務(wù)工作者名稱太長而直接根據(jù)其工作性質(zhì)稱作律師。《現(xiàn)代漢語詞典》對律師的定義為：接受當事人委托或法院指定協(xié)助當事人進行訴訟，出庭辯護以及處理法律事務(wù)的專業(yè)人員。長期以來在中國百姓的心目中，特別是在廣大農(nóng)村，代理打官司的人就是律師，這樣的觀念已深入人心，司法部的領(lǐng)導(dǎo)在調(diào)研基層法律服務(wù)業(yè)應(yīng)如何立法規(guī)范時，也提到基層法律服務(wù)工作者的名稱是否需要變動大量，基層法律服務(wù)工作者的稱號事實上成為其執(zhí)業(yè)推廣的障礙。 目前，就基層法律服務(wù)工作者的職業(yè)資格而言，有必要通過立法讓其以相對較低的分數(shù)線參加司法考試，通過后以民事律師或基層律師在基層法律服務(wù)所執(zhí)業(yè)，以規(guī)范法律職業(yè)統(tǒng)一。 （三）、基層法律服務(wù)所的管理方面 現(xiàn)行基層法律服務(wù)所的組建和設(shè)立方式錯綜復(fù)雜，有司法行政機關(guān)組建、城市街道辦事處組建、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組建、個人自愿組合組建形式多種多樣，形成各種直管所、社會所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所、社團所等等。名稱上有“法律服務(wù)所”、法律服務(wù)中心、法律服務(wù)站，法律事務(wù)所等，以至于現(xiàn)實中很不規(guī)范又不利管理。針對上述情況雖然司法部以規(guī)章形式予以規(guī)范，各級各地司法行政機關(guān)也進行了相應(yīng)整頓，但終因整頓不力，相關(guān)部門疏于管理，上述情況仍然存在，名稱不規(guī)范、一所多管、多所一管、多所不管現(xiàn)象普遍發(fā)生。致使基層法律服務(wù)所在人員、業(yè)務(wù)、收費等方面產(chǎn)生諸多的不良因素，影響到基層法律服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。以致這些問
題成為基層法律服務(wù)行業(yè)亟待解決的問題。
三、基層法律服務(wù)所的規(guī)范
（一）基層法律服務(wù)所設(shè)立、管理、監(jiān)督的規(guī)范。一是對基層法律服務(wù)所的設(shè)立要堅持從實際需要，穩(wěn)步發(fā)展，根據(jù)區(qū)域的法律服務(wù)需求，即設(shè)立則規(guī)范設(shè)立，設(shè)立一個鞏固一個，應(yīng)當杜絕不符合設(shè)立條件盲目設(shè)立，堅持維護法律服務(wù)體系的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。在命名上以縣、區(qū)行政區(qū)劃名稱＋字號（字號可以自擬）＋法律服務(wù)所字樣組成，避免使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名稱，使當事人誤認為基層法律服務(wù)所是行政機關(guān)的職能部門或分支機構(gòu)。禁止使用法律服務(wù)中心，法律事務(wù)所、法律服務(wù)站等有別于法律服務(wù)所的稱謂。在組建形式上堅持以司法行政機關(guān)組建，并逐步減少和控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組建法律服務(wù)所。二是基層法律服務(wù)所的外部管理堅持以司法行政機關(guān)統(tǒng)一管理，避免多重管轄。要嚴格基層法律服務(wù)所設(shè)立、變更、注銷的法定條件和程序，實施執(zhí)業(yè)人員聘任制度，完善執(zhí)業(yè)人員的社會保險和福利制度，完善檔案制度和業(yè)務(wù)制度。三是基層法律服務(wù)所的監(jiān)督體制以司法行政機關(guān)監(jiān)督為主，成立基層法律服務(wù)行業(yè)協(xié)會，以行業(yè)協(xié)會監(jiān)督為輔，規(guī)范年度考核、獎勵、處罰制度。特別要制定和執(zhí)行嚴格
的行業(yè)協(xié)會自律制度。
（二）基層法律服務(wù)所業(yè)務(wù)的規(guī)范
在基層法律服務(wù)所現(xiàn)有業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，為了更充分的體現(xiàn)基層法律服務(wù)所立足基層、服務(wù)基層，更加快捷方便的為基層群眾或組織提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)，對基層法律服務(wù)所的業(yè)務(wù)
范圍進行如下限制和擴展：
第一、增加刑事自訴案件的辯護與代理，將刑事自訴案件的辯護與代理列入基層法律服務(wù)所
的業(yè)務(wù)范圍。
第二、在擔任法律顧問業(yè)務(wù)上，將擔任企業(yè)事業(yè)單位、社會團體或其他組織的限制在縣級或縣級職能部門以下登記或注冊的組織。
第三、在代理訴訟業(yè)務(wù)上，將訴訟案件一審為基層法院管轄的案件列為基層法律服務(wù)所的受案范圍。同時取消關(guān)于基層法律服務(wù)所轄區(qū)的規(guī)定。
第四、放寬辦理見證業(yè)務(wù)的條件，加大見證標的的數(shù)額，延長見證合同的履行期限。
第五、取消協(xié)助司法助理員開展司法行政工作業(yè)務(wù)。
（三）基層法律服務(wù)所執(zhí)業(yè)人員的規(guī)范
為了提高基層法律服務(wù)工作者的業(yè)務(wù)水平和綜合辦案能力，適應(yīng)社會多樣的法律服務(wù)需求，對其進行嚴格的執(zhí)業(yè)資格考試，實行執(zhí)業(yè)準入制度。將執(zhí)業(yè)資格考試報名學(xué)歷條件提升為法律專業(yè)?？茖W(xué)歷，在考試形式上可以將基層法律服務(wù)工作者資格考試納入司法考試，同時適當降低通過標準。通過考試的人員可以在基層法律服務(wù)所執(zhí)業(yè)。加強執(zhí)業(yè)人員考核的嚴密性和規(guī)范性，以彌補現(xiàn)有執(zhí)業(yè)人員執(zhí)業(yè)水平偏低的現(xiàn)象。特別是在政審制度上堅決杜絕道德敗壞的人員進入基層法律服務(wù)行業(yè)。在提高職業(yè)人員素質(zhì)的同時還應(yīng)借鑒西方發(fā)達國家的律師制度，將我國的律師制度實施兩元制，在現(xiàn)有律師制度基礎(chǔ)上，將基層法律服務(wù)工作者變更為“基層律師”或“民事律師”，“基層律師”或“民事律師”只能在基層法律服務(wù)所執(zhí)業(yè)，
只能在基層法律服務(wù)所的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)執(zhí)業(yè)。即統(tǒng)一于現(xiàn)行的律師制度又與其有所區(qū)別。 本文簡要闡述了基層法律服務(wù)所的現(xiàn)狀及其發(fā)展與規(guī)范的問題，據(jù)相關(guān)媒體公布，中國有206個縣至今沒有律師，在急需法律服務(wù)需求廣大農(nóng)村律師尚無法完全涉及，基層法律服務(wù)制度作為彌補律師制度的不足，有其存在和法展的空間，法律服務(wù)所規(guī)范有序的發(fā)展是現(xiàn)階段滿足廣大農(nóng)村法律服務(wù)需求的根本保證。只有立法機關(guān)完善制度，相關(guān)管理部門依法規(guī)范管理，才是基層法律服務(wù)所健康有序發(fā)展的前提條件。存在就是合理，相信在社會各界的關(guān)注和積極努力下，基層法律服務(wù)所會走出一條健康有序的道路，并進入科學(xué)規(guī)范管理的軌道。
