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在中國(guó)的基層國(guó)家建設(shè)和行政體制改革中，縣級(jí)及其以下的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置模式一直都是研究的熱點(diǎn)問(wèn)題，由此往往可以折射出國(guó)家建設(shè)和行政改革在基層落實(shí)的政治邏輯。在單一制的中國(guó)行政體系下，以往的研究大都認(rèn)為基層行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要因素是上級(jí)政府部門的決策方案和壓力，或受到其他同級(jí)政府部門政策示范的誘導(dǎo)，而基層政府對(duì)自身的利益考量并非最為重要的因素，其一般只有被動(dòng)落實(shí)的可能。同時(shí)，這些研究幾乎都有一個(gè)共同的背景假設(shè)，即中央或其他上級(jí)政府對(duì)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的方案選擇已經(jīng)十分明確。然而，從現(xiàn)有的政治制度分析，地方政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)屬于本級(jí)政府的事權(quán)，理論上是無(wú)需參照上級(jí)政府意見(jiàn)而自行決定的。在歷次機(jī)構(gòu)改革的探索期，均為地方政府的創(chuàng)新探索留有余地。那么，如果上級(jí)政府并未對(duì)基層行政機(jī)構(gòu)設(shè)置方案做出統(tǒng)一規(guī)定的明確指示，甚至不同的上級(jí)政府部門在方案選擇上出現(xiàn)一定的沖突或矛盾，基層政府會(huì)如何做出選擇呢？什么因素能夠解釋基層政府的選擇邏輯呢？

中國(guó)自2013年至2018年持續(xù)進(jìn)行的地方食品藥品監(jiān)管體系改革，給回答以上的理論問(wèn)題提供了很好的研究素材。建立一個(gè)統(tǒng)一、權(quán)威、高效的基層食品藥品安全監(jiān)管體系，既是做好食品藥品安全監(jiān)管工作的重要基礎(chǔ)，也是自1998年以來(lái)中國(guó)監(jiān)管型國(guó)家建設(shè)一直努力的戰(zhàn)略方向。自21世紀(jì)初，中國(guó)政府一直有向美國(guó)式的食品藥品監(jiān)管體制學(xué)習(xí)打造中國(guó)的FDA改革設(shè)想，但這個(gè)過(guò)程顯得比較步履蹣跚。每當(dāng)發(fā)生比較重大的食品藥品安全事件之后，多頭分散的監(jiān)管體制總是被媒體和社會(huì)公眾所詬病。2013年3月，國(guó)務(wù)院合并組建了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，將原來(lái)分散在工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的食品藥品監(jiān)管職能及相應(yīng)的監(jiān)管隊(duì)伍和檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到了食品藥品監(jiān)督管理部門。隨后又發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)省各級(jí)食品藥品監(jiān)管體制改革提出了具體目標(biāo)與時(shí)間要求，建立單列的食藥局成為主要的政策導(dǎo)向。這對(duì)于建立集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系具有重大意義。在中央政策的影響下，2014年底，全國(guó)范圍內(nèi)，95%的地級(jí)市、80%左右的縣設(shè)置了獨(dú)立的食品藥品監(jiān)管局。

然而，在經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)一年的等待和觀望之后，一些省份從2014年下半年開(kāi)始放棄此前新采用的食藥局模式，這些省份調(diào)整或者重新改變了市縣層面食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式，決定采用合并工商、質(zhì)監(jiān)等部門組建大市場(chǎng)監(jiān)管局的市場(chǎng)局模式。其中主要的影響因素在于2014年11月，黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)中提出要“深化行政執(zhí)法體制改革”、推進(jìn)綜合執(zhí)法。一些省在編制控制、基層延伸和監(jiān)管壓力的綜合作用下，最終在縣乃至市一級(jí)選擇了綜合監(jiān)管的市場(chǎng)局模式。到2016年5月，全國(guó)設(shè)置獨(dú)立的食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)的縣市已經(jīng)減少到40%。而到2017年底，全國(guó)70%左右的縣（市、區(qū)）和20%左右的地市都推行了市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法改革。

因此，本文需要回答以下問(wèn)題：2013年以來(lái)，我國(guó)基層食藥監(jiān)管體制經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展和流變過(guò)程？這種發(fā)展和流變過(guò)程背后的原因和邏輯是什么？在面臨食品藥品監(jiān)管統(tǒng)一專業(yè)要求和綜合行政執(zhí)法體制改革兩種具有一定沖突的改革要求時(shí)，基層政府在設(shè)計(jì)自身監(jiān)管體制時(shí)是如何考慮的？如何平衡食藥安全監(jiān)管工作的專業(yè)性與基層綜合執(zhí)法體制改革之間的關(guān)系？

二、文獻(xiàn)綜述

（一）信息模糊（信息不對(duì)稱）下的政府行為

正如上文所指出的那樣，以往對(duì)于政府機(jī)構(gòu)改革的研究均建立在一個(gè)前提假設(shè)基礎(chǔ)之上，即中央或其他上級(jí)政府對(duì)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的方案選擇已經(jīng)十分明確。然而，實(shí)際上，中國(guó)中央政府對(duì)于下級(jí)的政令并非總是清晰明確的。在實(shí)際的行政結(jié)構(gòu)中，中國(guó)有五級(jí)政府，每一級(jí)政府均是下一級(jí)政府的委托主體，也同樣是上一級(jí)政府的代理人。這樣長(zhǎng)而密集的委托—代理鏈條必然會(huì)帶來(lái)信息不對(duì)稱的問(wèn)題。與此同時(shí)，中國(guó)的政策具有很大的不確定性，即在政策制定的過(guò)程中，決策者優(yōu)先考慮的是政策的靈活性，這來(lái)自政治上的變幻莫測(cè)所帶來(lái)的不可預(yù)測(cè)性。實(shí)際上，中國(guó)政府的政策充斥著多重的解讀，因此中國(guó)的政治行動(dòng)者往往必須掌握解讀上級(jí)不完整不清晰信息的技巧。越基層的政府面臨著越嚴(yán)重的信息模糊問(wèn)題。

實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，基層官員確實(shí)面對(duì)著大量模糊和寬泛的指導(dǎo)方針，以及來(lái)自不同層級(jí)部門相互沖突的指令。而有研究則認(rèn)為，這種模糊的語(yǔ)句所造成的自上而下的信息不對(duì)稱是政府有意為之，其目的在于確保公共政策的靈活實(shí)施，鼓勵(lì)地方開(kāi)展政策創(chuàng)新，允許地方在多任務(wù)目標(biāo)中進(jìn)行工作選擇，使得上級(jí)政府（特別是中央政府）避免承擔(dān)政策失誤的責(zé)任，這樣有助于增強(qiáng)中國(guó)政治制度的適應(yīng)性和彈性（Resilience），適合中國(guó)的國(guó)家治理。

此外，不明確的政策吸引了不同立場(chǎng)的支持者，并增加了其參與政策執(zhí)行的機(jī)會(huì)。面對(duì)著中國(guó)這一超大型國(guó)家所帶來(lái)的跨地區(qū)多樣性，以及在單一制政體下的多層級(jí)政府需要允許對(duì)政策命令的多樣化解釋，因此，基層政府在施策中必須要應(yīng)對(duì)政策一致性和實(shí)施靈活性之間的矛盾。在中央政府的政策偏好相對(duì)模糊的條件下，地方政府在進(jìn)行政策創(chuàng)新和不同機(jī)構(gòu)改革方案選擇時(shí)究竟會(huì)遵循什么樣的行動(dòng)邏輯？已有研究尚未對(duì)此做出很好的回答。

（二）基層政府機(jī)構(gòu)改革模式選擇的行政邏輯

如前文所述，在本文所研究的新一輪機(jī)構(gòu)改革前地方食品藥品監(jiān)管體系改革的浪潮中，各基層政府所選取的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式不盡相同，形成了單列的食品藥品監(jiān)督管理局和綜合的市場(chǎng)監(jiān)督管理局在全國(guó)范圍內(nèi)并存的局面。那么，是何因素影響了各基層政府的改革選擇？不同的行政決策背后所遵循的邏輯有何差別？

已有研究認(rèn)為，作為典型的單一制國(guó)家，我國(guó)的中央—地方關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，地方政府的權(quán)力主要來(lái)自中央授予，上級(jí)政府會(huì)在某種程度上形成“單邊壟斷”，地位較高的政府會(huì)要求地位較低的政府遵循其改革選擇。因此，就我國(guó)單一制的政治體制而言，影響地方政府政策選擇的一個(gè)最重要因素便是來(lái)自上級(jí)政府的行政壓力。雖然自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)中央政府對(duì)于地方政府的經(jīng)濟(jì)控制有所下降，但這并沒(méi)有改變我國(guó)單一制的國(guó)家性質(zhì)，中央政府在政治層面上依舊掌握著主動(dòng)權(quán)。因此，已有研究認(rèn)為我國(guó)目前的央地關(guān)系呈現(xiàn)的是“財(cái)政分權(quán)、政治集權(quán)”的特征，上級(jí)政府對(duì)于下級(jí)政府的實(shí)際控制通過(guò)財(cái)政撥款和人事任免等方式逐步加強(qiáng)，輔以“壓力型體制”層層加壓，下層政府對(duì)于上級(jí)政府的政策選擇只有被動(dòng)落實(shí)的可能。因此，影響地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的一個(gè)最重要因素便是來(lái)自上級(jí)政府的行政壓力。

除了需考慮對(duì)于上級(jí)政府的行政服從外，同級(jí)政府的示范誘導(dǎo)也是地方政府行政決策或機(jī)構(gòu)改革之時(shí)不容忽視的影響因素。在現(xiàn)行的行政體制中，多個(gè)同級(jí)的下級(jí)政府同時(shí)接受上級(jí)政府的考核，由此導(dǎo)致同級(jí)政府間出現(xiàn)激烈的競(jìng)爭(zhēng)，下級(jí)層面的地方政府領(lǐng)導(dǎo)會(huì)有較大的動(dòng)力以更好的表現(xiàn)來(lái)爭(zhēng)奪任期、晉升機(jī)會(huì)等獎(jiǎng)勵(lì)。已有關(guān)于組織行為的研究發(fā)現(xiàn)，處于不確定環(huán)境中時(shí)，組織會(huì)有很大動(dòng)機(jī)去模仿其認(rèn)為成功的類似組織的實(shí)踐，以幫助其降低風(fēng)險(xiǎn)和成本，提升其競(jìng)爭(zhēng)力。相鄰的各地方政府有大致相同的政治文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征，面臨大體相同的政策問(wèn)題，被互相視為“政策學(xué)習(xí)的良好對(duì)象”，地方政府會(huì)“不斷觀察”周邊政府的政策實(shí)踐，以此作為本級(jí)政府決策的參考，以簡(jiǎn)化決策制定過(guò)程。也有研究通過(guò)實(shí)證分析指出，同級(jí)間的競(jìng)爭(zhēng)壓力也會(huì)加劇基層政府的政策模仿，在高度競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，地方政府對(duì)于同級(jí)政府的行為會(huì)非常敏感；周邊政府改革實(shí)踐越成功，基層政府則會(huì)越不甘落后，積極模仿周邊政策實(shí)踐。本文所研究的基層政府的食品藥品監(jiān)管體制改革即處于相當(dāng)大的不確定性條件下，上級(jí)政府對(duì)于政策創(chuàng)新的要求存在一定的模糊性，因此同級(jí)政府間的模仿、學(xué)習(xí)和競(jìng)爭(zhēng)或許可以很好地解釋本研究中基層政府的選擇邏輯。為便于比較，本文將同一層級(jí)政府間的模仿、競(jìng)爭(zhēng)和學(xué)習(xí)統(tǒng)一概括為同級(jí)壓力。

在央地關(guān)系視閾下，以上研究認(rèn)為，在我國(guó)單一制的政治體制下，面對(duì)上級(jí)政府的財(cái)政及人事控制，基層政府的政策選擇很大程度上是對(duì)上級(jí)政策的被動(dòng)落實(shí)執(zhí)行，同時(shí)還會(huì)受到同級(jí)政府壓力的一定影響。在這種對(duì)上負(fù)責(zé)且高度競(jìng)爭(zhēng)的體制中，地方政府自身的很多利益訴求往往很容易被忽視。雖有部分研究指出基層政府出于自身利益的考量會(huì)對(duì)上級(jí)政府的決策持曖昧態(tài)度，但也表示這并不是決定基層政府政策選擇的最重要因素。但是現(xiàn)實(shí)卻并非如此。我們會(huì)發(fā)現(xiàn)在上級(jí)壓力和同級(jí)誘導(dǎo)等因素基本相同的同一省區(qū)內(nèi)，不同基層政府的機(jī)構(gòu)改革模式卻并不同；同一基層政府在不同時(shí)期，機(jī)構(gòu)設(shè)置也存在差別，影響基層政府決策的因素并非單一的。那么導(dǎo)致這些差別的具體因素是什么，基層政府行政決策究竟遵循怎樣的行政邏輯，是當(dāng)前研究亟待解決的問(wèn)題?；诖?，本文將選取已有研究中所關(guān)注的上級(jí)行政服從壓力、同級(jí)政府誘導(dǎo)壓力及基層政府自身理性等三方面因素，探討基層政府機(jī)構(gòu)改革選擇背后所遵循的行政邏輯。

三、2013年以來(lái)基層食品藥品監(jiān)管體制改革的源流與分析

2013年來(lái)，我國(guó)食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域一直存在著“食品藥品統(tǒng)一權(quán)威監(jiān)管”與“市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法”兩種源自中央政府，卻又差異巨大的改革頂層設(shè)計(jì)，在監(jiān)管思路上表現(xiàn)出綜合監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管并存的特點(diǎn)。而同一時(shí)段，部分省級(jí)政府對(duì)于基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置也缺乏相對(duì)明確的指引，基層政府所面臨的信息條件較為模糊，各地所選取的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式各具特色、五花八門。在本輪機(jī)構(gòu)改革以前，單就食品藥品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)名稱而言，各地就存在“食品藥品監(jiān)督管理局”“市場(chǎng)監(jiān)督管理局”“食品與市場(chǎng)監(jiān)督管理局”等不同稱謂；同一省內(nèi)甚至同一地級(jí)市內(nèi)，各縣區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置也不盡相同。

此前全國(guó)各省的食品藥品監(jiān)管模式雖然五花八門、各具特色，但總體上來(lái)說(shuō)，都是由兩大模式衍生出來(lái)的，即單列模式和綜合模式。所謂單列模式，就是指從省到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每一級(jí)政府都設(shè)立獨(dú)立的食品藥品監(jiān)管部門，專門負(fù)責(zé)食品藥品監(jiān)管事宜的監(jiān)管模式；所謂綜合模式，就是從省到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中間某幾級(jí)政府不設(shè)獨(dú)立的食品藥品監(jiān)管部門，而是將其監(jiān)管職能與其他相關(guān)部門進(jìn)行部分合并，由新合并的綜合部門來(lái)負(fù)責(zé)食品藥品監(jiān)管事宜的監(jiān)管模式。前述的“食品藥品監(jiān)督管理局”即為單列模式，該時(shí)段較多采用單列模式的省區(qū)主要包括北京、山東、河南、湖北、廣西、甘肅等；前述的“市場(chǎng)監(jiān)督管理局”“食品與市場(chǎng)監(jiān)督管理局”等均為綜合模式，主要出現(xiàn)在浙江、江蘇、遼寧、安徽、貴州、寧夏、天津等省市。而梳理我國(guó)食品藥品監(jiān)管體制變革源流可以發(fā)現(xiàn)，以上的單列模式和綜合模式，分別源自2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和2014年后的綜合行政執(zhí)法體制改革。

具體而言，傾向于專業(yè)監(jiān)管的單列模式源自2013年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。2013年3月，為克服原有分段監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體制所存在的重復(fù)監(jiān)管與監(jiān)管盲點(diǎn)并存的缺陷，第十二屆全國(guó)人大審議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，決定組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，對(duì)食品藥品實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。隨后，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》﹝國(guó)發(fā)（2013）18號(hào)文﹞，對(duì)省、市、縣三級(jí)食品藥品監(jiān)管職能和機(jī)構(gòu)整合提出了目標(biāo)與具體要求。在中央政策的影響下，到2013年9月底，先后有17個(gè)省出臺(tái)了省級(jí)食品藥品機(jī)構(gòu)的三定方案，而其他的省份仍然持觀望態(tài)度。但是，隨著督導(dǎo)力度的增加，至2014年5月，全國(guó)省級(jí)層面的機(jī)構(gòu)改革基本完成；到2014年底，全國(guó)已有95%的地級(jí)市、80%左右的縣選取了單列模式設(shè)置了獨(dú)立的食品藥品監(jiān)督管理局。在改革初期，單列模式為我國(guó)基層食品藥品監(jiān)管體制改革的主導(dǎo)模式。

然而，在單列模式的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)的過(guò)程中，另一種傾向于綜合監(jiān)管的“市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法”模式也同步發(fā)展起來(lái)。2013年12月，浙江省在監(jiān)管職能和機(jī)構(gòu)整合方面更進(jìn)一步，出臺(tái)《關(guān)于改革完善市縣食品藥品監(jiān)管體制的意見(jiàn)》，提出在縣級(jí)整合原食藥監(jiān)與工商部門職責(zé)，組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局，并劃入原質(zhì)監(jiān)部門的食藥監(jiān)管職責(zé)。自2014年下半年起，安徽、福建等多個(gè)省份在市縣層面啟動(dòng)了類似的食品藥品監(jiān)管體制改革。

以上“市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法”模式的重要源流是2014年來(lái)中央所推動(dòng)的綜合行政執(zhí)法改革。2014年6月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕20號(hào)）出臺(tái)，要求在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域整合執(zhí)法資源，探索跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)制，探索跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，同時(shí)提出“加快縣級(jí)政府市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，探索綜合設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。而到2014年11月，十八屆四中全會(huì)公報(bào)繼續(xù)肯定了綜合行政執(zhí)法體制改革的大方向，并將綜合執(zhí)法范疇由城管、文化等擴(kuò)展到食藥監(jiān)管、工商質(zhì)監(jiān)等更為廣泛的監(jiān)管領(lǐng)域。在中央一系列文件的要求和指導(dǎo)下，單列模式的食品藥品監(jiān)督管理局大面積減少，綜合模式的市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法在全國(guó)大范圍鋪開(kāi)。到2016年5月，全國(guó)獨(dú)立設(shè)置食品藥品監(jiān)管的縣市已經(jīng)銳減到40%；而到2017年底，全國(guó)有70%左右的縣（市、區(qū)）和20%左右的地市都推行了市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法改革。

在2018年3月的最新一版黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案公布后，這種市場(chǎng)監(jiān)管綜合設(shè)置的模式最終在中央層面也開(kāi)花結(jié)果，即將原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)，原國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的職責(zé)，以及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)，商務(wù)部的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法以及國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室等的職責(zé)整合，成立集中統(tǒng)一的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。到2018年11月底，全國(guó)31個(gè)省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局（廳）已全部掛牌成立。兩年來(lái)，機(jī)構(gòu)改革已由中央、省級(jí)層面向市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層全面延伸。雖然這一爭(zhēng)論的最終結(jié)果是歸為一統(tǒng)，但中間這一存在多種機(jī)構(gòu)組合形式的過(guò)渡階段卻仍然值得研究，特別是為研究央地關(guān)系下的政府機(jī)構(gòu)改革提供了一個(gè)十分難得的案例。

在2013年至2018年6年間的食品藥品監(jiān)管體制改革中，中央層面先后提出了“加強(qiáng)食品藥品統(tǒng)一權(quán)威監(jiān)管”與“加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法”兩種一定程度上相互沖突的改革要求。而彼時(shí)，中央和各省級(jí)政府并未對(duì)這兩種改革方向做出相對(duì)明確的取舍指引，為基層監(jiān)管體制改革提供了一定的制度空間，但這也導(dǎo)致了基層政府所面臨的信息條件相對(duì)模糊。在此條件下，我國(guó)不同省區(qū)的基層政府各自選擇了不同的改革方案，甚至同一省區(qū)內(nèi)各基層政府的選擇也存在差別。在彼時(shí)基層食品藥品監(jiān)管體制改革的浪潮中，究竟是何因素決定了各基層政府不同的行政抉擇？在上述信息模糊條件下，基層政府的改革選擇究竟遵循著什么樣的政治邏輯？本文接下來(lái)將通過(guò)深入的案例分析對(duì)此進(jìn)行探討。

四、服從、跟風(fēng)還是自定：基于兩個(gè)典型案例的比較研究

經(jīng)過(guò)研究設(shè)計(jì)的思考，考慮到東部發(fā)達(dá)地區(qū)和西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)都不夠具有代表性，我們決定選擇中部地區(qū)省份作為調(diào)研地點(diǎn)，并決定就兩種不同監(jiān)管模式各選擇一個(gè)縣開(kāi)展深入調(diào)研。經(jīng)過(guò)對(duì)中部各縣市食品藥品監(jiān)管體制的梳理，本文最終確定J省的Z縣（綜合模式）和H縣（單列模式）作為深度調(diào)研的案例，兩個(gè)縣均屬于中等經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域，在該省和全國(guó)都屬于比較典型的縣。兩縣來(lái)自同一省區(qū)，所面臨的政策環(huán)境大體相同，更加利于我們做出深入的分析，也利于我們排除其他相關(guān)因素的干擾，得出具有普遍代表性的研究結(jié)論。

（一）案例陳述：兩縣食品藥品監(jiān)管體制改革的基本情況

Z縣是中部J省S市下轄的一個(gè)普通縣，該縣2015年的經(jīng)濟(jì)總量在J省109個(gè)縣級(jí)單位中排名第38名，屬于中等偏上的縣。該縣自2015年8月開(kāi)始市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法改革，整合原食安辦、工商局、食藥監(jiān)局職能和人員，成立了Z縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局，也就是慣常意義上所說(shuō)的“二合一”（工商 食藥監(jiān)）綜合監(jiān)管模式，內(nèi)設(shè)14個(gè)機(jī)構(gòu)，同時(shí)下轄1個(gè)直屬機(jī)構(gòu)——反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)分局，5個(gè)派出機(jī)構(gòu)——城區(qū)分局、B分局、C分局、D分局、E分局，6個(gè)所屬事業(yè)單位——Z縣市場(chǎng)監(jiān)督綜合執(zhí)法大隊(duì)、食品藥品檢驗(yàn)檢測(cè)中心（掛藥品不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)中心牌子）、個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì)、私營(yíng)企業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、維修行業(yè)管理辦公室。

另一案例為J省的H縣，該縣是J省C市下轄的一個(gè)普通縣級(jí)市（為便于比較，文中用H縣指代），該縣2015年的經(jīng)濟(jì)總量在J省排名第28位，與Z縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本相同。改革之前，H縣已于2009年建立了獨(dú)立的食品藥品監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)藥品、醫(yī)療器械安全監(jiān)管及消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管。而至2015年4月，在其所屬的C市首次提出開(kāi)展食品藥品監(jiān)管體制改革之后，該縣就整合原工商局、質(zhì)檢局和商務(wù)局的食品藥品監(jiān)管職能，在C市率先成立了新的食品藥品監(jiān)管局。新組建的H縣食品藥品監(jiān)督管理局內(nèi)設(shè)9個(gè)科室，下轄2個(gè)直屬機(jī)構(gòu)——酒類監(jiān)管站和食品安全監(jiān)察隊(duì)，9個(gè)派出機(jī)構(gòu)，包括副科級(jí)分局1個(gè)，股級(jí)所8個(gè)。

由以上案例陳述可知，Z縣和H縣來(lái)自同一個(gè)省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也大致相同，食品藥品監(jiān)管體制改革的時(shí)間也基本相同（均為2015年），但兩地在基層食品藥品監(jiān)管體制改革中卻選擇了兩條明顯不同的改革路徑。Z縣選擇了市場(chǎng)監(jiān)管局這一綜合模式，在縣級(jí)以下設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)管所；H縣則選擇了食品藥品監(jiān)管局的單列模式，在縣級(jí)以下設(shè)置食品藥品監(jiān)管所。就兩地改革時(shí)所面臨的形勢(shì)而言，兩地所面臨的來(lái)自上級(jí)政府的信息條件應(yīng)當(dāng)是基本相似的，那么究竟是何因素導(dǎo)致了兩縣走向了不同的改革方向？結(jié)合上文的文獻(xiàn)分析，本文選取影響基層政府改革選擇的“行政服從”“同級(jí)誘導(dǎo)”“自身理性”等三方面因素，對(duì)兩縣的食品藥品監(jiān)管體制改革進(jìn)行進(jìn)一步的動(dòng)力學(xué)分析。

（二）Z縣食品藥品監(jiān)管體制改革的動(dòng)力學(xué)分析

Z縣和H縣在食品藥品監(jiān)管體制改革之時(shí)受到多重因素的綜合影響。本部分和接下來(lái)一部分將結(jié)合調(diào)研資料還原Z縣和H縣機(jī)構(gòu)改革時(shí)的各方面情況，探討兩縣不同模式選擇背后的行政邏輯。具體而言，Z縣之所以最終選擇市場(chǎng)監(jiān)管局這一綜合模式主要是受以下幾方面因素影響。

一是行政服從。根據(jù)已有研究，基層政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的一個(gè)重要影響因素是上級(jí)政府部門的決策方案和壓力。而考察Z縣上級(jí)政府的政策文件可見(jiàn)，在J省發(fā)布《J省人民政府關(guān)于改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的實(shí)施意見(jiàn)》后，Z縣所在的S市于2013年7月出臺(tái)了《關(guān)于改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》要求市、縣兩級(jí)政府原則上按照中央與省級(jí)食品藥品監(jiān)管改革模式重新組建食品藥品監(jiān)督管理局，對(duì)原來(lái)食安辦、食藥監(jiān)、工商和質(zhì)監(jiān)等的食藥安全監(jiān)管職能進(jìn)行整合，對(duì)原多部門分段監(jiān)管模式進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管改革。而在上級(jí)政府的改革實(shí)踐方面，S市參照J(rèn)省食品藥品監(jiān)管改革模式，于2013年9月組建了S市食品藥品監(jiān)督管理局，承擔(dān)全市食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)等各環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責(zé)。由此可見(jiàn)，在Z縣改革之前，其上級(jí)政府從政策文件至改革實(shí)踐均將設(shè)立獨(dú)立的食品藥品監(jiān)督管理局這一單列模式作為改革的選擇模式加以確立和暗示。因此，從行政服從角度而言，Z縣或許應(yīng)當(dāng)更加傾向于選擇單列模式。

二是同級(jí)誘導(dǎo)。鑒于同級(jí)政府的政策選擇對(duì)于各地方政府的政策選擇具有一定的示范和誘導(dǎo)作用，本文進(jìn)一步考察了案例縣的同級(jí)政府壓力。Z縣所屬的J省S市下轄8個(gè)區(qū)、11個(gè)縣、2個(gè)縣級(jí)市。而在Z縣進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法改革之前，S市已有X區(qū)（2014年9月）和C區(qū)（2015年7月）兩個(gè)縣區(qū)啟動(dòng)了市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法改革。C區(qū)綜合執(zhí)法改革在減少監(jiān)管環(huán)節(jié)、優(yōu)化行政資源配置方面的優(yōu)勢(shì)先后得到央視等主流媒體的報(bào)道和肯定，在該市發(fā)揮了較強(qiáng)的示范引領(lǐng)作用。此后，包括Z縣在內(nèi)共5個(gè)區(qū)縣同步啟動(dòng)了市場(chǎng)監(jiān)督綜合執(zhí)法改革。而至2018年3月新一輪機(jī)構(gòu)改革之前，J省109個(gè)縣中僅有12個(gè)縣實(shí)行單列模式，其余97個(gè)縣均實(shí)行了綜合模式，其中72個(gè)縣實(shí)行二合一模式，25個(gè)縣實(shí)行三合一模式。由此可見(jiàn)，單從同級(jí)跟風(fēng)角度而言，Z縣機(jī)構(gòu)改革將傾向于選擇綜合模式。

三是理性自定。由以上兩個(gè)角度的觀察可知，行政服從和同級(jí)誘導(dǎo)兩方面因素分別將Z縣食品藥品監(jiān)管體制指向了兩種不同的模式，那么是何因素最終導(dǎo)致Z縣選擇了市場(chǎng)監(jiān)督綜合執(zhí)法這一綜合模式？本文進(jìn)一步考察了Z縣改革之時(shí)的現(xiàn)實(shí)情況：隨著食藥安全地方負(fù)總責(zé)、“四個(gè)最嚴(yán)”“四有兩責(zé)”的提出，食品藥品安全成為基層政府重要的績(jī)效考核指標(biāo)，Z縣和全國(guó)大多數(shù)縣一樣在食品藥品安全方面存在較大壓力，一般而言，單列模式的統(tǒng)一權(quán)威監(jiān)管在保障食藥安全方面更有優(yōu)勢(shì)。然而，該縣所面臨的編制約束卻在一定程度上限制了其選擇單列模式：改革之時(shí)，Z縣公務(wù)員編制已嚴(yán)重超標(biāo)，在不增編的條件下，要大幅增加該縣食品藥品監(jiān)管部門的編制幾乎不可能，也不可能按S市的要求在基層配置3—5名食品藥品監(jiān)管的專職人員，單列模式一時(shí)難以推進(jìn)。而彼時(shí)適逢國(guó)務(wù)院提出綜合行政執(zhí)法改革，而這一新的改革方案則可在不大幅增加編制的情況下實(shí)現(xiàn)食藥監(jiān)管基層全覆蓋，這為該縣的改革困境提供了新的出路。而至2015年8月Z縣進(jìn)行食品藥品監(jiān)管體制調(diào)整時(shí)，周邊乃至全國(guó)很多市縣都已成功實(shí)踐了這一新興的改革模式，此時(shí)采用綜合模式的風(fēng)險(xiǎn)較小。此外，Z縣食藥企業(yè)較少，監(jiān)管壓力相對(duì)較輕，選擇綜合模式風(fēng)險(xiǎn)并不大。該縣對(duì)于本縣理性判斷的邏輯為前文的上級(jí)行政服從和同級(jí)壓力所造成的進(jìn)退維谷的困境提供了出路。最終，Z縣在考慮前述各方面因素基礎(chǔ)上，基于對(duì)本地監(jiān)管績(jī)效、編制約束、風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀等因素的理性判斷而放棄了單列模式，轉(zhuǎn)而采用綜合模式設(shè)置了市場(chǎng)監(jiān)管局。

（三）H縣食品藥品監(jiān)管體制改革的動(dòng)力學(xué)分析

與Z縣相比，H縣改革時(shí)所面臨的情況則存在一定的不同。

一是行政服從。2015年4月，H縣所在的C市出臺(tái)《政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革方案》，指出市（州）、縣（市、區(qū)）政府原則上參照省級(jí)食藥局的模式組建本級(jí)的食品藥品監(jiān)督管理局。隨后，C市于2015年6月開(kāi)始在市級(jí)層面整合食品安全監(jiān)管和藥品管理職能，組建了單列的C市食品藥品監(jiān)督管理局，并要求各縣（市、區(qū)）應(yīng)于當(dāng)年7月前完成食品藥品監(jiān)管體制改革任務(wù)。雖然此時(shí)綜合執(zhí)法改革已在C市同步展開(kāi)，但C市在市級(jí)層面將改革主要控制在城市管理領(lǐng)域，成立城市管理綜合執(zhí)法局，而未將食品藥品安全監(jiān)管職能整合進(jìn)綜合執(zhí)法中。因此，在H縣改革之時(shí)，就上級(jí)政府的政策要求和改革實(shí)踐而言，其上級(jí)各層政府均將維持獨(dú)立的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)這一單列模式作為食品藥品監(jiān)管體制改革的示范方案，這一點(diǎn)與Z縣存在一定的一致性。

二是同級(jí)誘導(dǎo)。H縣所在的C市下轄2個(gè)區(qū)、10個(gè)縣和4個(gè)縣級(jí)市。至2015年H縣進(jìn)行食品藥品監(jiān)管體制改革之時(shí)，國(guó)務(wù)院推行的綜合執(zhí)法改革在縣級(jí)層面大規(guī)模展開(kāi)，雖然H縣所在的J省和C市均未明確要求將食品藥品監(jiān)管整合進(jìn)綜合執(zhí)法，但C市大部分區(qū)縣均在食品藥品監(jiān)管體制改革的同時(shí)進(jìn)一步開(kāi)展了綜合執(zhí)法改革。至2015年7月，C市下轄16個(gè)縣級(jí)政府中共有10個(gè)縣（市、區(qū)）按照市場(chǎng)監(jiān)管大部制思路整合組建了市場(chǎng)監(jiān)督管理局，其中Q縣等6縣（市）實(shí)行“二合一”模式，X區(qū)等4個(gè)區(qū)（縣）實(shí)行“三合一”模式。因而，就同級(jí)政府的誘導(dǎo)壓力而言，H縣所在地級(jí)市的大部分縣區(qū)均選擇了市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法的綜合模式，而正如上文所言，綜合模式在全省范圍內(nèi)都占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)比重，這對(duì)H縣的食品藥品監(jiān)管體制改革自然不可避免地會(huì)造成強(qiáng)大的同級(jí)誘導(dǎo)壓力。

三是理性自定。由以上分析不難發(fā)現(xiàn)，在行政服從壓力和同級(jí)誘導(dǎo)壓力方面，H縣與Z縣存在一定的相似性，那么為何H縣會(huì)選擇和Z縣迥異的“食藥局”模式呢？對(duì)該縣改革時(shí)所面臨的具體情境的考察或許可以回答這一問(wèn)題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然編制約束壓力在H縣同樣存在，但是在改革之初該縣就編制問(wèn)題就已做出了統(tǒng)一部署。改革之前，C市出臺(tái)《縣（市、區(qū)）控編減編方案》，要求各縣（市、區(qū)）在嚴(yán)控編制總數(shù)的基礎(chǔ)上盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)，在這一方案的指引下，H縣果斷采取了從其他部門劃轉(zhuǎn)富余編制和編制向基層下斜的方式來(lái)充實(shí)基層監(jiān)管力量，使食品藥品基層監(jiān)管得到了保障。而在食藥安全風(fēng)險(xiǎn)方面，對(duì)比其他縣市，H縣食藥企業(yè)相對(duì)較多，食藥產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重相對(duì)較大，特色小吃“驢肉火燒”全國(guó)聞名，食品安全系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)整體較高。此外，該縣此前也曾因食品藥品安全問(wèn)題而被問(wèn)責(zé)，食品藥品安全成為該縣領(lǐng)導(dǎo)歷年來(lái)高度關(guān)心的事項(xiàng)，該縣具有建立統(tǒng)一集中的食品藥品安全監(jiān)管的強(qiáng)烈意愿。在綜合考慮編制現(xiàn)狀及食藥安全風(fēng)險(xiǎn)等因素后，H縣最終放棄了周邊地區(qū)所普遍采用的“市場(chǎng)所”綜合模式，維持并強(qiáng)化了“食藥所”的單列模式。

五、服從、跟風(fēng)還是自定：兩縣食藥監(jiān)管體制選擇的行政邏輯

由以上的案例分析可知，行政服從、同級(jí)誘導(dǎo)和自身的理性自定等三方面因素均影響著Z縣和H縣的機(jī)構(gòu)改革選擇，兩縣的機(jī)構(gòu)改革選擇具有行政服從、同級(jí)跟風(fēng)以及自身理性判斷的綜合特征（具體見(jiàn)表1）。

作為來(lái)自同一個(gè)省份、改革時(shí)間基本相同的兩個(gè)縣，就行政服從和同級(jí)誘導(dǎo)這兩方面邏輯而言，Z縣和H縣具有較大的相似性，這與本文之前的假設(shè)基本一致。具體而言，就行政服從而言，兩縣的上級(jí)政府改革時(shí)均選取了食品藥品監(jiān)督管理局這一單列模式，成為下級(jí)政府參照的示范模式；同時(shí)兩縣上級(jí)政府也都曾制定了政策性文件推動(dòng)組建單列的食品藥品監(jiān)管局（C市更是對(duì)各縣區(qū)改革時(shí)間進(jìn)度做出了明確要求，就此而言H縣所面臨的上級(jí)壓力相對(duì)更大）。而從同級(jí)誘導(dǎo)來(lái)看，至2015年兩縣機(jī)構(gòu)改革之時(shí)，基于大部制邏輯的綜合行政執(zhí)法改革在兩縣的同級(jí)政府中均已大面積鋪開(kāi)，實(shí)行并維持單列模式的上級(jí)壓力因綜合執(zhí)法改革要求的稀釋而有一定的減弱，來(lái)自同級(jí)政府成立“市場(chǎng)局”的誘導(dǎo)加強(qiáng)。因此，單從同級(jí)誘導(dǎo)而言，兩縣食品藥品監(jiān)管體制應(yīng)更傾向于綜合模式。行政服從和同級(jí)誘導(dǎo)這兩方面邏輯將改革選擇指向了不同的路徑。

進(jìn)一步的案例分析顯示，在面對(duì)服從和誘導(dǎo)跟風(fēng)這兩方面相互沖突的行政邏輯之時(shí)，兩縣對(duì)于本縣實(shí)際的理性考量最終占據(jù)了主導(dǎo)地位。隨著食品藥品安全地方負(fù)總責(zé)、“四個(gè)最嚴(yán)”“四有兩責(zé)”的提出，食品藥品安全成為各地方政府的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，各級(jí)地方政府對(duì)于本地食品藥品安全監(jiān)管績(jī)效的關(guān)切度均較高，這一點(diǎn)上兩縣具有一致性。但訪談發(fā)現(xiàn)，兩縣在編制約束和食藥安全風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀方面卻存在較大的差別。Z縣因嚴(yán)重的編制約束壓力而較難實(shí)現(xiàn)基層食藥監(jiān)管的覆蓋，同時(shí)該縣食藥安全風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，從理性判斷來(lái)看，市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法模式為該縣的理想選擇。而H縣食藥產(chǎn)業(yè)比值較大，安全風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，必須通過(guò)統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)管保障食藥安全；而該縣在編制上的統(tǒng)籌安排又一定程度上緩解了單列所面臨的編制壓力。

在上述兩縣改革之時(shí)，單列模式和綜合模式在兩縣周邊各地均得到了大量探索，而兩縣的上級(jí)政府也未對(duì)改革進(jìn)一步做出清晰指引或要求，這為兩縣的自由裁量提供了制度空間，也為兩縣各自的理性判斷提供了良好條件。機(jī)構(gòu)設(shè)置作為各級(jí)政府的事權(quán)，即使上級(jí)政府對(duì)于改革有一定的指引，但也并非強(qiáng)制性的。最終，兩縣對(duì)于自身行政工作績(jī)效、風(fēng)險(xiǎn)與編制約束的理性判斷超越了對(duì)于上級(jí)服從和同級(jí)壓力的考慮，基于自身的理性自定選擇了相應(yīng)的改革方案。

如圖1所示，在兩縣的食品藥品監(jiān)管體制改革之始，兩縣既需要面對(duì)來(lái)自上級(jí)政府專業(yè)監(jiān)管的改革要求，也需面對(duì)周邊同級(jí)政府不同改革選擇的示范壓力；而此時(shí)，上級(jí)政府對(duì)于選擇何種模式實(shí)際上缺乏明確的具體指引，基層政府所面臨的信息條件相對(duì)模糊。在這樣一種模糊信息條件下，基層政府在選擇行政機(jī)構(gòu)設(shè)置模式時(shí)實(shí)際上遵循著上級(jí)服從、同級(jí)跟風(fēng)和自身理性等多重行政邏輯。而進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，在這些行政邏輯中占主導(dǎo)的乃是基層政府自身的理性自定：基層政府做出選擇最為重要的動(dòng)力是其對(duì)于自身行政工作績(jī)效、風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀與編制約束的理性判斷，而服從和跟風(fēng)這兩種邏輯都是從屬于這一主導(dǎo)邏輯而發(fā)揮作用的。

六、研究發(fā)現(xiàn)及解釋：如何運(yùn)用行政修辭達(dá)致有限理性

由上文分析可知，地方政府在行政機(jī)構(gòu)改革之時(shí)均會(huì)基于自身理性判斷而最終選擇適合自身的改革方案，但是無(wú)論理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均表明，來(lái)自上級(jí)政府的服從壓力和來(lái)自同級(jí)政府的誘導(dǎo)壓力都是地方政府所無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)，地方政府必須對(duì)自身的行為選擇做出合理性論證，以回應(yīng)公眾關(guān)切。

在筆者走訪Z縣時(shí)，當(dāng)問(wèn)及為何會(huì)選擇綜合模式以及在此模式下如何確保食品藥品安全監(jiān)管的專業(yè)性與統(tǒng)一權(quán)威時(shí)，該縣工作人員主要是從以下兩個(gè)角度進(jìn)行自我辯護(hù)。一方面，對(duì)于該縣的改革選擇，該縣工作人員主要強(qiáng)調(diào)該縣的改革“是按照中央簡(jiǎn)政放權(quán)和綜合執(zhí)法改革的要求來(lái)進(jìn)行，是符合上級(jí)政府政策要求和改革趨勢(shì)的”；而對(duì)于我們所關(guān)注的監(jiān)管專業(yè)性問(wèn)題，被訪談?wù)邉t選擇忽視而不回答。另一方面，被訪者傾向于選擇性運(yùn)用綜合執(zhí)法改革的效果來(lái)論證其合理性。該縣被訪談?wù)咧饕硎静扇【C合模式后，工商、質(zhì)檢中食藥監(jiān)管人員的加入在很大程度上“充實(shí)了監(jiān)管力量”，基層監(jiān)管資源大大增加，基層的5個(gè)分局已覆蓋該縣全部的16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并表示這是在現(xiàn)有編制約束下“單列模式所無(wú)法實(shí)現(xiàn)的”。在監(jiān)管效果方面，被訪談?wù)弑硎緳C(jī)構(gòu)合并后抽檢的“頻次大大上升”，機(jī)構(gòu)合并將機(jī)構(gòu)間的溝通轉(zhuǎn)換為部門間的交流，“大大提升了監(jiān)管效率”“企業(yè)和消費(fèi)者的滿意度也得到明顯提升”。

與Z縣相比，在解釋為何會(huì)選擇單列模式及單列模式如何回應(yīng)上級(jí)政府的市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法改革的要求時(shí)，H縣主要通過(guò)以下幾方面進(jìn)行解釋。對(duì)于為何未采取市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法改革，該縣表示綜合執(zhí)法的前提應(yīng)當(dāng)是“職能相近”，食品藥品安全監(jiān)管相對(duì)而言專業(yè)性要求較高，擔(dān)心將食品藥品安全監(jiān)管納入綜合監(jiān)管后可能會(huì)降低食品藥品安全監(jiān)管的專業(yè)性，因而該縣放棄了綜合模式；同時(shí)也強(qiáng)調(diào)該縣的改革在政策方面符合中央建設(shè)統(tǒng)一權(quán)威監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求，有其政策合法性。對(duì)于改革后監(jiān)管績(jī)效，一方面，被訪談?wù)弑硎颈３质称匪幤繁O(jiān)管的獨(dú)立有利于加強(qiáng)地方政府對(duì)于食品藥品安全監(jiān)管的重視程度，單列模式上下同構(gòu)也有利于保持上下級(jí)監(jiān)管部門對(duì)接通暢；另一方面，被訪者通過(guò)列舉改革前后的監(jiān)管數(shù)據(jù)指出，機(jī)構(gòu)改革后H縣的食品藥品監(jiān)管頻率得到有效提升，違法案件的查處率也大大提高，食品藥品安全形勢(shì)大為好轉(zhuǎn)，因而認(rèn)為改革后的監(jiān)管效能得到了提升。

綜觀Z縣和H縣兩地的自我辯護(hù)，我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然兩地論證的側(cè)重點(diǎn)有所不同，但他們的論證策略卻有明顯的相似性。具體而言，兩縣的共同策略可以概括為“片面的行政修辭”和“選擇性的績(jī)效論證”。在行政修辭方面，在面對(duì)食品藥品專業(yè)權(quán)威監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法改革兩個(gè)來(lái)自上級(jí)政府相互沖突的改革要求時(shí)，兩縣均傾向于選擇性地對(duì)上級(jí)政府文件要求進(jìn)行單向度解釋：Z縣傾向于表明該縣綜合模式符合中央簡(jiǎn)政放權(quán)和綜合執(zhí)法改革的要求和趨勢(shì)，利于加強(qiáng)基層監(jiān)管力量；H縣則傾向于強(qiáng)調(diào)單列模式遵循中央加強(qiáng)食品藥品統(tǒng)一權(quán)威監(jiān)管的要求，利于加強(qiáng)監(jiān)管的專業(yè)性和權(quán)威性。在績(jī)效論證方面，兩縣機(jī)構(gòu)改革后食品藥品安全現(xiàn)狀的確均得到一定程度的改善，但是Z縣主要傾向于從“基層監(jiān)管力量加強(qiáng)”“監(jiān)管抽查頻次增加”等能反映綜合監(jiān)管優(yōu)勢(shì)的角度進(jìn)行論證，H縣則從“基層監(jiān)管專業(yè)性提升”“監(jiān)管協(xié)調(diào)更加通暢”等角度進(jìn)行分析，也意在表明單列模式提升了該縣食品藥品監(jiān)管的績(jī)效。

兩縣的行政辯護(hù)雖然有明顯的策略性，但也有其合理性。在本文研究的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革中，兩縣基于自身的理性判斷綜合上級(jí)行政壓力和同級(jí)誘導(dǎo)壓力，做出了符合本地實(shí)際的改革選擇。但是上級(jí)服從、同級(jí)跟風(fēng)和自身理性自定等邏輯間的矛盾依舊存在。地方政府通過(guò)片面的行政修辭和選擇性的績(jī)效論證說(shuō)明自身的選擇符合上級(jí)政府的政策要求，也符合改革趨勢(shì)，以此回應(yīng)上級(jí)壓力和同級(jí)誘導(dǎo)，使這三方面邏輯實(shí)現(xiàn)形式上的統(tǒng)一。

七、結(jié)論及政策建議

本文通過(guò)我國(guó)中部同一省內(nèi)兩個(gè)縣的食品藥品監(jiān)管體制改革的案例分析，探討了基層政府機(jī)構(gòu)改革選擇的行政邏輯。研究得出，在我國(guó)推動(dòng)的食品藥品監(jiān)管體制改革中，基層政府的改革選擇具有行政服從、同級(jí)誘導(dǎo)及自身理性判斷的多重邏輯；而在這三種行政邏輯中占據(jù)主導(dǎo)地位的乃是地方政府對(duì)于自身行政工作績(jī)效、風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀與編制約束的理性判斷，地方政府在綜合上級(jí)服從壓力和同級(jí)誘導(dǎo)壓力的基礎(chǔ)上，最終會(huì)基于自身的理性判斷做出符合本地實(shí)際的改革選擇。同時(shí)，本文也發(fā)現(xiàn)，案例中的信息模糊條件在我國(guó)公共行政領(lǐng)域是較常出現(xiàn)的情況，這為基層政府的行政決策預(yù)留了一定的制度空間，在保持總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上可以充分推動(dòng)地方政府進(jìn)行一定程度的探索。但是，由于缺乏明確統(tǒng)一的政策指引，也一定程度上導(dǎo)致了基層政府改革和決策混亂狀態(tài)的出現(xiàn)。2018年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案發(fā)布，為多年來(lái)的綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管爭(zhēng)論提供了來(lái)自中央層面的解決方案，同時(shí)也依舊為基層改革留出了一定的空間。

2018年11月，全國(guó)各省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局全部掛牌，標(biāo)志著機(jī)構(gòu)改革由中央、省級(jí)層面向市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層全面延伸。2019年7月，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議指出機(jī)構(gòu)改革“真正要發(fā)生‘化學(xué)反應(yīng)’，還有大量工作要做”。在中國(guó)這樣一個(gè)地區(qū)差異巨大的國(guó)家，必須科學(xué)把握基層政府在機(jī)構(gòu)改革和監(jiān)管執(zhí)行中的行政邏輯?；谝陨系难芯?，本文提出如下四方面建議。

第一，中央政府在機(jī)構(gòu)改革方案制定時(shí)應(yīng)當(dāng)就地方政府的“規(guī)定動(dòng)作”和“自選動(dòng)作”做出明確區(qū)分。針對(duì)我國(guó)目前發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革既規(guī)定了地方政府的“規(guī)定動(dòng)作”，又允許其有“自選動(dòng)作”，允許地方在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜地設(shè)置組織機(jī)構(gòu)和配置相關(guān)職能。對(duì)于此后的地方政府機(jī)構(gòu)改革，中央層面應(yīng)當(dāng)對(duì)“規(guī)定動(dòng)作”和“自選動(dòng)作”做出明確區(qū)分，使地方政府明白哪些改革措施是中央政府要求必須完成的，哪些改革措施和機(jī)構(gòu)設(shè)置是地方政府可以根據(jù)本地實(shí)際因地制宜而自由選擇的，只有如此，才能既保證國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一，又確保因地制宜，突出地方特色。

第二，就省級(jí)層面而言，在追求本省區(qū)改革選擇一致性的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。建議各省級(jí)政府在今后的機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)根據(jù)本省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)和工作需要對(duì)于本省區(qū)內(nèi)的機(jī)構(gòu)改革做出統(tǒng)一的改革方案設(shè)計(jì)，理順部門職責(zé)關(guān)系，避免政出多門、條塊分割，推進(jìn)本省區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置的整體化、系統(tǒng)化。在此基礎(chǔ)上，也應(yīng)加強(qiáng)政策和改革意圖的宣貫，通過(guò)政策文件、聯(lián)席會(huì)議等溝通機(jī)制，將省級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革方案設(shè)計(jì)的意圖有效、準(zhǔn)確地傳達(dá)給各基層政府，避免各基層政府在信息模糊條件下進(jìn)行摸索，規(guī)避基層政府進(jìn)行選擇性的績(jī)效論證。

第三，應(yīng)當(dāng)充分考量地方實(shí)情，賦予省級(jí)及以下地方政府在食品藥品安全監(jiān)管領(lǐng)域更多的自主權(quán)力。黨的十九大明確提出了“賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多的自主權(quán)，突出不同層級(jí)職責(zé)特點(diǎn)，允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能”。因此無(wú)論是在機(jī)構(gòu)改革中，還是在日常監(jiān)管工作中，應(yīng)充分考量地方實(shí)情，在監(jiān)管權(quán)責(zé)下放的同時(shí)賦予地方充分的自主權(quán)，鼓勵(lì)地方政府用好監(jiān)管權(quán)力，依據(jù)本地實(shí)際創(chuàng)新食品藥品安全監(jiān)管方式。

第四，在大市場(chǎng)綜合監(jiān)管的新形勢(shì)下，基層食品藥品安全監(jiān)管工作需要發(fā)揮好中央和地方兩個(gè)方面的積極性。一方面，中央政府以及國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局需要發(fā)布全國(guó)范圍內(nèi)的基層市場(chǎng)監(jiān)管所的建設(shè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，特別是針對(duì)食品藥品安全監(jiān)管工作的資源投入和配備需要有一個(gè)原則性的框架；另一方面涉及基層監(jiān)管所的監(jiān)管資源投入和設(shè)置方式，原則上都應(yīng)當(dāng)尊重地方政府的決定和做法，支持和鼓勵(lì)地方政府結(jié)合自身情況在食品藥品安全監(jiān)管工作方面開(kāi)展探索和創(chuàng)新，只有這樣才能保障食品藥品安全地方政府負(fù)總責(zé)的真正落實(shí)。

以上文章原載于《學(xué)術(shù)研究》2021年第1期，文章不代表《學(xué)術(shù)研究》立場(chǎng)。