“十一五”改革發(fā)展成果突出
中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院（簡(jiǎn)稱“中改院”）最近開(kāi)展的專家問(wèn)卷調(diào)查顯示，79.10%的專家認(rèn)為“十一五”改革取得了一定進(jìn)展，56.78%的專家認(rèn)為在局部領(lǐng)域有所突破。
“十一五”時(shí)期，面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境，面對(duì)來(lái)自國(guó)內(nèi)外的各種重大挑戰(zhàn)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)各地區(qū)各部門(mén)積極貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)定地實(shí)施了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊的一攬子計(jì)劃，有針對(duì)性地加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整，國(guó)民經(jīng)濟(jì)朝著宏觀調(diào)控的預(yù)期方向發(fā)展。經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，投資消費(fèi)增長(zhǎng)趨于協(xié)調(diào)，物價(jià)總水平基本穩(wěn)定，節(jié)能減排和結(jié)構(gòu)調(diào)整取得積極成效，改革開(kāi)放積極推進(jìn)，就業(yè)持續(xù)增加，人民生活進(jìn)一步改善，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)總體良好。
“十一五”時(shí)期，我國(guó)在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)體制改革、行政體制改革等方面均取得突破進(jìn)展，反金融危機(jī)取得明顯效果，單項(xiàng)改革有明顯突破。特別是農(nóng)村改革使農(nóng)民普遍受益，基本公共服務(wù)改革有重大突破，民生建設(shè)得到各級(jí)政府前所未有的重視，因此，“十一五”時(shí)期被譽(yù)為“民生五年”。
部分改革仍進(jìn)展緩慢
盡管“十一五”期間我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了顯著成果，但制約經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的矛盾和問(wèn)題還不少。在一些領(lǐng)域改革進(jìn)展仍然緩慢，改革任務(wù)仍十分艱巨。因此，必須冷靜觀察、科學(xué)判斷、未雨綢繆、把握時(shí)機(jī)。
例如，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式仍沒(méi)有得到扭轉(zhuǎn)，在一定程度上甚至有所強(qiáng)化，市場(chǎng)化改革的進(jìn)程步履緩慢。主要表現(xiàn)在結(jié)構(gòu)性問(wèn)題突出，投資仍然是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，尤其是在反危機(jī)的特定時(shí)期，以投資為重點(diǎn)的刺激政策成為保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，在客觀上導(dǎo)致發(fā)展對(duì)改革的依賴程度在下降，制度變革促進(jìn)發(fā)展的空間在壓縮，包括投資消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)等在內(nèi)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題沒(méi)有明顯改善。
總體而言，主要依靠投資和出口拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式尚未有實(shí)質(zhì)性改變。根本原因在于地方政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。例如，以追求經(jīng)濟(jì)總量為目標(biāo)，以擴(kuò)大投資規(guī)模為主要途徑，以土地批租和發(fā)展重化工業(yè)項(xiàng)目為主要特點(diǎn)，以行政干預(yù)和行政推動(dòng)為主要手段等等。在內(nèi)外發(fā)展條件急劇變化的背景下，“十二五”發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與變革的任務(wù)更加艱巨。
在部分領(lǐng)域改革取得突破進(jìn)展的同時(shí)，一些涉及多部門(mén)的綜合性改革成效不大。例如，壟斷行業(yè)改革滯后；財(cái)稅體制改革未能如期啟動(dòng)，積弊日增。另外，行政體制改革滯后，尚未有大的突破。大部門(mén)制改革在一定程度上還處于職能調(diào)整的階段，中央與地方關(guān)系仍未得到理順，創(chuàng)新體制的運(yùn)行效率并未有明顯的提高?！∫远胃母锿苿?dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型
轉(zhuǎn)型需要更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，充分發(fā)揮擴(kuò)大內(nèi)需在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的重要作用；需要強(qiáng)調(diào)社會(huì)公共需求轉(zhuǎn)型，構(gòu)建適合我國(guó)特點(diǎn)的發(fā)展型社會(huì)體制和政策體系；需要強(qiáng)調(diào)政府轉(zhuǎn)型，加快建設(shè)公共服務(wù)型政府。
當(dāng)前，發(fā)展方式轉(zhuǎn)型面臨許多結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。一是體制與政策的矛盾。在反金融危機(jī)中，政策調(diào)整很到位，及時(shí)地推出了一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，但相應(yīng)的一攬子改革尚未順勢(shì)推出。二是體制與體制之間的矛盾。比如投資消費(fèi)失衡的突出矛盾，既有市場(chǎng)體制缺陷的原因，也有社會(huì)體制不健全的原因。三是政策與政策之間的矛盾。上下級(jí)政府間、政府各部門(mén)間政策打架的情況很多。
因此，只有推動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)展方式轉(zhuǎn)型才能取得實(shí)質(zhì)性突破。例如，要擴(kuò)大消費(fèi)，構(gòu)建消費(fèi)大國(guó)，需要盡快啟動(dòng)國(guó)民收入分配體制改革，調(diào)整收入分配格局；要適應(yīng)城市化時(shí)代，就需要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)行政管理體制改革；要解決公共產(chǎn)品短缺問(wèn)題，需要加快推進(jìn)公共服務(wù)體制建設(shè)等等。
我國(guó)在“十二五”期間需要盡快啟動(dòng)第二次改革。第二次改革與過(guò)去30余年的以單項(xiàng)突破為特征的第一次改革相比，是一攬子的綜合改革措施。第一次改革，我國(guó)總體上還處于生存型階段，主要挑戰(zhàn)是解決溫飽問(wèn)題，基本目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；第二次改革，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入發(fā)展型的新階段，促進(jìn)人的自身發(fā)展成為改革的主要挑戰(zhàn)，基本目標(biāo)是建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的體制基礎(chǔ)。第一次改革，面臨的主要矛盾是生產(chǎn)力落后的問(wèn)題，是社會(huì)產(chǎn)品供給總量嚴(yán)重不足的問(wèn)題；第二次改革，面臨的是內(nèi)需嚴(yán)重不足的突出矛盾。第一次改革，主要是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中尋找解決問(wèn)題的路徑，在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)方式作為改革的主要任務(wù)；第二次改革，需要推進(jìn)包括經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制和行政體制等在內(nèi)的結(jié)構(gòu)性改革，以實(shí)現(xiàn)公平與可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展目標(biāo)。
改革全局對(duì)政府轉(zhuǎn)型的依賴性全面增強(qiáng)
“十二五”期間，我國(guó)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的主要挑戰(zhàn)不是經(jīng)濟(jì)社會(huì)本身，而是政府轉(zhuǎn)型與政府決策，新階段改革發(fā)展全局對(duì)政府轉(zhuǎn)型的依賴性全面增強(qiáng)。
概括而言，解決資源環(huán)境約束的矛盾，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變；解決收入分配差距拉大的矛盾，關(guān)鍵在于強(qiáng)化政府在完善收入分配體制中的基本責(zé)任；解決基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾，關(guān)鍵在于確立政府在公共產(chǎn)品供給中的主體地位和主導(dǎo)作用；解決公共治理建設(shè)滯后的矛盾，關(guān)鍵在于加強(qiáng)政府自身建設(shè)與改革；推進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的主要目標(biāo)是公平與可持續(xù)發(fā)展，基礎(chǔ)是消費(fèi)主導(dǎo)，政府主導(dǎo)型的增長(zhǎng)方式弊大利少，非改不可。
“十一五”行政體制改革沒(méi)有大的突破，重要原因在于從中央到地方的公共職責(zé)分工體制和與此相關(guān)的財(cái)力配置問(wèn)題并沒(méi)有解決好。目前，基本公共服務(wù)立法滯后于整個(gè)公共服務(wù)體制建設(shè)，主要表現(xiàn)在立法層次低、各級(jí)政府法定責(zé)任界定不清楚，難以體現(xiàn)公共服務(wù)供給的公平原則和效率原則。
因此，政府轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要任務(wù)是使各級(jí)政府在基本公共服務(wù)上職責(zé)明晰化、法定化。應(yīng)當(dāng)盡快建立政府基本公共服務(wù)的評(píng)價(jià)體系，將基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估與干部選拔和任用相聯(lián)系，為建立一個(gè)以基本公共服務(wù)為核心的政府績(jī)效評(píng)估體系奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。要探索建立公共服務(wù)監(jiān)管體制。城鄉(xiāng)、地區(qū)、不同社會(huì)群體公共服務(wù)供給存在巨大的差距，但是現(xiàn)行的監(jiān)管體制并不對(duì)此問(wèn)責(zé)，所以，在進(jìn)行大部門(mén)體制改革的同時(shí)，應(yīng)設(shè)置具有獨(dú)立性、權(quán)威性、專業(yè)化的公共服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)，并探索建立基本公共服務(wù)的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制?！ 笆濉币哉D(zhuǎn)型為主線推進(jìn)行政體制改革，將中央和地方政府的權(quán)力范圍、權(quán)力運(yùn)作方式、利益配置結(jié)構(gòu)、責(zé)任和義務(wù)等明確下來(lái)，逐漸使中央和地方的關(guān)系進(jìn)一步制度化；要探索建立各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)力平衡的體制，按照政府間財(cái)政能力均等化的要求，實(shí)現(xiàn)由層級(jí)財(cái)政向轄區(qū)財(cái)政的轉(zhuǎn)型；以完善政府間轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，建立轄區(qū)財(cái)政能力均等化機(jī)制，強(qiáng)化省、市兩級(jí)財(cái)政的轄區(qū)責(zé)任，保證縣級(jí)財(cái)力。
要按照城市化和城鄉(xiāng)一體化的要求推進(jìn)行政區(qū)劃體制改革，加快推進(jìn)行政上的“省直管縣”；要合理劃分中央與地方的執(zhí)行權(quán)，建立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)，成立獨(dú)立的監(jiān)督委員會(huì)。要以政府自身建設(shè)與改革為重點(diǎn)完善公共治理結(jié)構(gòu)，一方面，正確劃分政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界，使政府的職能嚴(yán)格限定在市場(chǎng)和社會(huì)解決不了的領(lǐng)域，使政府能夠集中精力履行公共職責(zé)；另一方面，有效地培育微觀經(jīng)濟(jì)主體和社會(huì)組織，發(fā)揮企業(yè)和社會(huì)組織各自的比較優(yōu)勢(shì)，從而為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧創(chuàng)造基礎(chǔ)性的制度條件。
以積極的社會(huì)體制變革緩解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力
當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨的壓力具有深刻的社會(huì)根源?！笆晃濉睍r(shí)期，中央實(shí)施了一系列新的社會(huì)政策并取得了重大進(jìn)展，但仍存在著分配結(jié)構(gòu)不合理、基本公共服務(wù)總體供給不足等問(wèn)題，這是形成“國(guó)內(nèi)消費(fèi)不足、產(chǎn)能相對(duì)過(guò)剩”的重要原因。例如，我國(guó)幾億農(nóng)村人口的投資和消費(fèi)需求潛力引人注目，被認(rèn)為是全球經(jīng)濟(jì)版圖上少有的一個(gè)亮點(diǎn)。這個(gè)潛力的釋放，將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。但我國(guó)農(nóng)村居民的消費(fèi)率從最高點(diǎn)1983年的32.3%，在“十一五”時(shí)期的2007年下降到最低點(diǎn)9.1%，24年下降了23個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村基本公共服務(wù)的長(zhǎng)期缺失嚴(yán)重抑制了農(nóng)村居民的消費(fèi)欲望。
因此，化解經(jīng)濟(jì)壓力，不僅要調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策，也要進(jìn)行社會(huì)變革。短期內(nèi)，采取積極的社會(huì)政策，穩(wěn)定市場(chǎng)、擴(kuò)大就業(yè)，加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的救助，防止經(jīng)濟(jì)壓力與社會(huì)問(wèn)題的雙向傳導(dǎo)；中長(zhǎng)期，需要深化社會(huì)體制改革，加強(qiáng)公共服務(wù)體制建設(shè)，調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)，平衡不同群體的利益關(guān)系，形成拉動(dòng)消費(fèi)需求的重要制度保障。
當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，利益主體多元化、利益矛盾與沖突常態(tài)化已成為社會(huì)現(xiàn)實(shí)。因此，應(yīng)當(dāng)建立“安全閥”機(jī)制，將其作為保持社會(huì)彈性、維護(hù)社會(huì)秩序的重要公共產(chǎn)品，成為“十二五”時(shí)期社會(huì)治理變革的重要舉措。其核心就是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下利益均衡的機(jī)制，即在承認(rèn)利益分化的基礎(chǔ)上，在公平的原則下，通過(guò)法律、政策等手段，構(gòu)筑有效的談判溝通和意見(jiàn)表達(dá)的平臺(tái)。（中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng) 遲福林 采訪整理：周正平）
