依法行使農(nóng)業(yè)行政處罰權(quán)，是法律法規(guī)賦予各級農(nóng)業(yè)行政管理機(jī)關(guān)的神圣職責(zé)，是依法管理農(nóng)業(yè)的重要體現(xiàn)，也是取信于民的基本要求。行使農(nóng)業(yè)行政處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)做到主體明確、事實(shí)清楚、程序合法、適法無誤、公正合理。
一、主體明確。主體明確是行政處罰的首要問題，必須把好主體關(guān)口。
1、行政處罰的主體明確。行使農(nóng)業(yè)行政處罰的主體有兩類，一是農(nóng)業(yè)行政管理機(jī)關(guān)，二是法規(guī)授權(quán)的組織?？h(區(qū))以上農(nóng)業(yè)行政管理部門是農(nóng)業(yè)行政處罰的主體機(jī)關(guān)，市植物檢疫站、市獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)所按照法規(guī)授權(quán)，在法定職權(quán)范圍內(nèi)行使行政處罰權(quán)，并對實(shí)施行政處罰的后果承擔(dān)法律責(zé)任。
2、申辯、復(fù)議、訴訟、的主體要明確。行政相對人認(rèn)為行政處罰侵犯其合法權(quán)益，有依法提出聽證、申請復(fù)議、提起訴訟、要求賠償?shù)臋?quán)利。對農(nóng)業(yè)行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰不服，有向作出處罰的上級機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議，行政訴訟是人民法院對行政處罰進(jìn)行司法審查，當(dāng)事人雙方法律地位是平等的。提起訴訟由最初作出行政處罰的農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄，經(jīng)過復(fù)議改變行政處罰行為，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)維持行政處罰決定，作出行政處罰的農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)、法規(guī)授權(quán)的組織是被告，受委托組織作出的行政處罰，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。
3、依法行使處罰權(quán)。執(zhí)法主體行使農(nóng)業(yè)行政處罰權(quán)必須注意兩點(diǎn)：要有處罰權(quán)限，法無授權(quán)不得執(zhí)行，法有授權(quán)必須執(zhí)行；法律法規(guī)條款中有明確規(guī)定的，應(yīng)依法歸口負(fù)責(zé)。不能逾越法定權(quán)限，包括執(zhí)法手段、處罰程度和處罰時間均不能越權(quán)；例如《種子法》第九章第五十五條“農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門是種子行政執(zhí)法機(jī)關(guān)”，其他政府部門對種子實(shí)施行政處罰就超越了執(zhí)法權(quán)限。
二、事實(shí)清楚。違法行為人的違法事實(shí)清楚，才能依法給予行政處罰。認(rèn)定“事實(shí)清楚”必須把握同時具備的三個條件：
1、必須符合合法有效的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)所確定的法定事實(shí)。一是指證一個違法事實(shí)時，證據(jù)必須同時符合客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性要求，使每一個證據(jù)都是定案的證據(jù)，使認(rèn)定的違法事實(shí)證據(jù)確鑿。為此，要對案件情況進(jìn)行全面、客觀、公正的調(diào)查，認(rèn)真收集書證、物證、視聽資料、證人證言和當(dāng)事人陳述、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)記錄和現(xiàn)場筆錄等證據(jù)，形成嚴(yán)密的證據(jù)鏈。二是行政機(jī)關(guān)作出行政處罰的文書也是證據(jù)，所以制作《行政立案審批表》、《案件處理意見書》、《違法行為處理通知書》、《行政處罰聽證會通知書》、《行政處罰聽證會報告書》、《行政處罰決定書》、《強(qiáng)制執(zhí)行申請書》、《行政處罰結(jié)案報告》的時間要符合法定要求，內(nèi)容順序要合法，《行政處罰文書送達(dá)回證》必須有當(dāng)事人或證明人簽字等。
2、要符合行政處罰的特殊條件。例如農(nóng)藥管理?xiàng)l例第七章第四十條第四款“不按照國家有關(guān)農(nóng)藥安全使用的規(guī)定使用農(nóng)藥的，根據(jù)所造成的危害后果，給予警告，可以并處3萬元以下的罰款”。在這里特定條件是“使用者違反使用規(guī)程，造成危害的后果”。另外第四十三條“生產(chǎn)、經(jīng)營假農(nóng)藥的，情節(jié)嚴(yán)重的，由農(nóng)業(yè)行政主管部門吊銷農(nóng)藥登記證或者農(nóng)藥臨時登記證”?！扒楣?jié)嚴(yán)重”是特殊條件，此類特殊條件在一定情況下才具備，達(dá)不到法定范圍的就不能施予相應(yīng)的行政處罰。
3、對相對人實(shí)施行政違法行為的追究，應(yīng)在追究的有效時限以內(nèi)。農(nóng)業(yè)法律法規(guī)違法行為的追究時限作出明確的規(guī)定，要嚴(yán)格執(zhí)行，《行政處罰法》第四章第二十九條第一款“違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰?！崩甾r(nóng)民購買農(nóng)作物種子以后，在農(nóng)作物收獲時，經(jīng)驗(yàn)證是種子問題，仍然要依法追究生產(chǎn)者或經(jīng)營者的違法行為。
三、程序合法。1996年10月1日，國家頒布了《中華人民共和國行政處罰法》，對行政處罰程序作了嚴(yán)格明確的規(guī)定。違反程序就是違法。應(yīng)著重作好以下六點(diǎn)：
1、要符合法定的程序種類?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》把行政處罰的程序分為簡易程序、一般程序和聽證程序三種，對各種程序的適用條件作了明確的規(guī)定。因此，農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)或法規(guī)授權(quán)的組織對違法行為人實(shí)施行政處罰，應(yīng)選擇執(zhí)行處罰程序的種類并根據(jù)違法行為的程度、情節(jié)以及單列行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定對照程序適用條款實(shí)施行政處罰。例如《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第三章第一節(jié)第十八條“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出農(nóng)業(yè)行政處罰決定?！倍?a name="baidusnap0">行政處罰超過對公民處以50元或?qū)Ψㄈ?、其他組織的行政處罰超過1000元就要使用一般程序。《肥料管理辦法》第五章罰則第二十七條和第二十八條規(guī)定的行政處罰種類只有警告、罰款；《種子法》第十章第五十九條至六十七條沒有進(jìn)行簡易處罰程序的條件。除警告外執(zhí)行行政處罰均應(yīng)采用一般程序。從以上情況可以看出行使農(nóng)業(yè)行政處罰大部分應(yīng)使用一般處罰程序。
2、要符合行政處罰有關(guān)調(diào)查、聽證的規(guī)定。主要包括調(diào)查人員兩人以上，認(rèn)真做好書證、物證等取證工作。有直接利害關(guān)系的不得進(jìn)行執(zhí)法調(diào)查、聽證，調(diào)查人員不得主持聽證等。
3、要符合法定的步驟。從報批、立案、調(diào)查取證到作出處罰決定和送達(dá)，步驟不能少，不能顛倒，必須做到規(guī)范化。例如行政處罰的簡易程序，向當(dāng)事人亮證執(zhí)法，表明身份(必須在詢問筆錄中記述清楚，要有當(dāng)事人的簽字)；指出當(dāng)事人的違法行為；說明給予行政處罰的理由、法律依據(jù)要明確到法規(guī)的條款；進(jìn)行現(xiàn)場取證，做好行政處罰的準(zhǔn)備工作，這是實(shí)施簡易程序的重要步驟，是實(shí)施行政處罰的必經(jīng)程序；制作《行政處罰(當(dāng)場)決定書》，載明違法行為、處罰依據(jù)、罰款數(shù)額、時間、地點(diǎn)、行政機(jī)關(guān)名稱、執(zhí)法人員的簽名等，這是行政處罰的事實(shí)結(jié)果；當(dāng)場執(zhí)行行政處罰要符合當(dāng)場收罰款的條件，并出具財政部門統(tǒng)一的行政罰款收據(jù)，這是農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)的內(nèi)部要求。給予警告或者罰款后，必須告知被處罰人依法享有陳述、申辯和提出行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利。在一般程序中，除依法可以當(dāng)場決定行政處罰的，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有違法行為依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)填寫《行政處罰立案審批表》，并報行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，符合條件的，應(yīng)在7日內(nèi)予以立案。只要立案就要嚴(yán)格按照一般處罰程序執(zhí)行。
4、要符合法定方式。調(diào)查、談話、取證、采取措施等方式應(yīng)當(dāng)符合法定要求。例如：詢問筆錄要有被詢問人的簽名或者蓋章；勘驗(yàn)檢查時要請?jiān)趫龅娜艘娮C；對證據(jù)的保存要經(jīng)過行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；抽樣取證要有當(dāng)事人在場；對違法事實(shí)確鑿的違法行為制作《案件處理意見書》，經(jīng)審查后，方可制作《違法行為處理通知書》；當(dāng)事人在收到通知書之日起3日內(nèi)進(jìn)行陳述或者依據(jù)法定條件組織聽證；農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要對案件調(diào)查材料、當(dāng)事人陳述和申辯材料、聽證會筆錄和聽證會報告書進(jìn)行審查，認(rèn)為違法事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的案件，根據(jù)情節(jié)輕重作出行政處罰決定。特別注意的是在一般處罰程序中，要依法組織行政處罰聽證程序，《山東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》第二條規(guī)定：“對公民處以五百元以上罰款，對法人或其他組織處以二萬元以上罰款”要使用法定的聽證程序，缺少這個環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法無效。
5、要符合法定的形式。不論適用哪一種處罰程序均應(yīng)有一定的法定形式。要統(tǒng)一使用山東省農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書，并編號、備案，這樣文書的格式才能符合法定的要求。
6、要符合法定的時間要求。行政處罰程序中對各階段的時間要求非常嚴(yán)格，必須認(rèn)真掌握好。例如《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十二條規(guī)定“填寫《行政處罰立案審批表》，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)予以立案?！币簿褪翘顚懶姓幜P立案審批表的時間與立案的時間超過7日，處罰就違反了處罰程序。農(nóng)業(yè)《行政處罰決定書》應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場交付被處罰人，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)送達(dá)被處罰人。這個時間是當(dāng)事人簽字的日期；當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在收到《違法行為處理意見書》之日起3日內(nèi)以書面方式向聽證組織機(jī)關(guān)提出，超過3日視為放棄這個權(quán)力。農(nóng)業(yè)法律法規(guī)中，對時間的裁定，要按照《民事訴訟法》的要求，起止日不在法定時間以內(nèi)。行政處罰程序要求實(shí)施行政處罰必須“程序合法”，這對各級農(nóng)業(yè)行政主管機(jī)關(guān)正確行使農(nóng)業(yè)行政處罰權(quán)提出了較高的要求。
四、適法無誤。農(nóng)業(yè)行政處罰所適用的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)合法有效、確實(shí)具體和全面充分。主要把握好以下三條：
1、法律法規(guī)的選擇必須合法有效。為了適應(yīng)國際慣例，國家對部分農(nóng)業(yè)法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的修改或新規(guī)定，必須執(zhí)行最新法規(guī)，及時禁用被廢止的法規(guī)條款。
2、法律法規(guī)的適用必須確切具體、全面充分。對同一違法行為實(shí)施行政處罰，有時需要使用多項(xiàng)條款，對個別的違法行為可能還應(yīng)使用其他法律法規(guī)規(guī)范的相應(yīng)條款，包括同一層次的法律規(guī)范或不同層次的法規(guī)規(guī)范，可能還要包括法律法規(guī)的總則規(guī)定和分則規(guī)定。例如《行政處罰法》第二十三條關(guān)于實(shí)施處罰責(zé)令改正違法行為的規(guī)定，它適用于所有違反行政法律法規(guī)規(guī)范應(yīng)受行政處罰的行為，凡是依法給予行政處罰的案件，均應(yīng)同時責(zé)令違法行為人改正或限期改正違法行為。
3、使用法規(guī)的規(guī)范條款，必須防止技術(shù)性錯誤。既在行政執(zhí)法文書的起草、抄寫、打印和校對環(huán)節(jié)，必須認(rèn)真審查，尤其是在時間、證據(jù)、程序等方面要符合法律法規(guī)的規(guī)定。處罰決定要合法，“程序合法，內(nèi)容也要合法”。例如：《植物檢疫條例》第七章獎勵和處罰第二十四條第六款第二項(xiàng)“罰款按照以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：對于非法經(jīng)營活動中的違法行為，處以1000元以下罰款；對于經(jīng)營活動中的違法行為，有違法所得的，處以違法所得3倍以下罰款，但最高不得超過30000元；沒有違法所得的，處以10000元以下罰款”。這個條款列出的“非法經(jīng)營活動中”和“經(jīng)營活動中”的違法行為是完全不同的概念，在技術(shù)上要認(rèn)真加以區(qū)分，對經(jīng)營活動中的違法行為有違法所得的實(shí)施行政處罰。在處罰的條件和數(shù)額上要符合法律法規(guī)中的規(guī)定，超過或低于法律法規(guī)中規(guī)定的處罰條件和數(shù)額也是違法。
五、公正合理。農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰必須做到“公正合理”，實(shí)施行政處罰的核心是防止處罰顯失公正。要把握好以下兩個方面：
1、掌握好“一事不再罰”和“處罰從輕、減輕和免除處罰”的原則。《行政處罰法》第二十四條規(guī)定“對當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”；第四章第二十七條第一款“當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰”；第二款“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”。以上規(guī)定包括了以下含義：一個行政機(jī)關(guān)對同一個違法行為不得給予兩次以上的處罰；兩個行政機(jī)關(guān)對同一個違法行為都有處罰權(quán)，其中一個機(jī)關(guān)已經(jīng)給予處罰的，另一個行政機(jī)關(guān)不得以任何理由或事實(shí)再給予處罰；一個違法行為違反了兩個以上法律規(guī)范，依法分別由兩個以上行政機(jī)關(guān)給予行政處罰的，一個行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予處罰，其他行政機(jī)關(guān)就不得再給予行政處罰。另外“從輕處罰”是選擇較輕的處罰種類或選擇處罰幅度較底的處罰；“減輕處罰”是在法定的處罰種類和處罰幅度的最低限以外進(jìn)行處罰，程序上界乎從輕處罰和免除處罰之間。當(dāng)然要堅(jiān)持“過罰相當(dāng)”的原則，對于有些法定只能從輕處罰的就不能給予減輕處罰，更不能免除處罰，必須體現(xiàn)行政處罰的強(qiáng)制性。
2、防止濫用職權(quán)，要相對集中行政處罰權(quán)。集中行使行政處罰權(quán)是防止濫用職權(quán)的措施之一，是將由幾個分別承擔(dān)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法單位(組織)的處罰權(quán)統(tǒng)一由一個行政機(jī)關(guān)對違法行為進(jìn)行處罰，減少行政處罰權(quán)分散造成的扯皮現(xiàn)象，避免不必要的輪番檢查、重復(fù)處罰的問題。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法是在明確行政處罰的法律法規(guī)目的、法律授權(quán)目的的基礎(chǔ)上秉公執(zhí)法，必須堅(jiān)持“處罰與教育相結(jié)合”的原則，正確適用行政裁量權(quán)，做到“公正、合法、合理”，既要有法律法規(guī)的目的效益，又要取得廣泛的社會效益，實(shí)現(xiàn)依法規(guī)范。
農(nóng)業(yè)行政管理部門，承擔(dān)國家?guī)资畟€法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，近幾年，農(nóng)業(yè)行政處罰權(quán)得到加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法逐步走上規(guī)范化發(fā)展道路。加入WTO以后，使用農(nóng)業(yè)行政處罰權(quán)不僅要符合國家法律法規(guī)的規(guī)定，也要符合國際慣例，這對農(nóng)業(yè)行政處罰“平等、規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)”提出更高要求。正確行使農(nóng)業(yè)行政處罰權(quán)要緊緊圍繞減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、確保農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收這個中心，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，積極研究探討，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法在農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的作用。
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