當(dāng)前農(nóng)村信用社改革中值得關(guān)注的若干問題
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2005年10月17日 16點26分
2004年10月份，全國21個省級行政單位全面啟動了農(nóng)村信用社改革試點工作，近一年來，各地農(nóng)村信用社改革的熱情很高、措施很多，成效很明顯，各地農(nóng)村信用社對按期實現(xiàn)改革的目標(biāo)特別是按時兌付央行專項票據(jù)信心很足。
然而，農(nóng)村信用社在改革過程中存在以下共性問題，如果這些問題得不到及時解決，將會嚴重影響“花錢買機制”改革目標(biāo)的實現(xiàn)。
一、農(nóng)村信用社采取變通方式強行達標(biāo)問題。為了充分調(diào)動農(nóng)村信用社改革的積極性，國家給予了一些扶持政策，主要是由人民銀行按照農(nóng)村信用社2002年末實際資不抵債額的50%向農(nóng)村信用社發(fā)行并兌付專項票據(jù)，以置換農(nóng)村信用社的不良貸款和彌補歷年虧損掛帳。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村信用社改革的指導(dǎo)思想，監(jiān)管部門（人民銀行和銀監(jiān)會）對專項票據(jù)的兌付設(shè)置了條件，即農(nóng)村信用社通過深化產(chǎn)權(quán)制度改革完善法人治理結(jié)構(gòu)、進一步轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制、提高經(jīng)營管理水平、改善金融服務(wù)、加大金融支農(nóng)力度等方式，用2到4年的時間，改善資產(chǎn)質(zhì)量、改善經(jīng)營成果、改善籌資環(huán)境和提高資本充足率、基本建立現(xiàn)代企業(yè)運行方式等，使得農(nóng)村信用社在專項票據(jù)兌付時，不良貸款率比2002年末的降幅不低于50%、資本充足率按照農(nóng)村信用社所選擇的產(chǎn)權(quán)模式分別不低于2%、4%和8%。
由于農(nóng)村信用社資產(chǎn)質(zhì)量較差、歷年虧損掛帳較多，資本充足率很低，要在較短時間內(nèi)達到專項票據(jù)的兌付條件特別是符合資本充足率的要求，難度相當(dāng)大。為此，一些信用社基于影響不良貸款率和資本充足率的因素，通過人為的方式，在較短時間內(nèi)大幅度改善資產(chǎn)質(zhì)量、大幅度提高資本充足率。
1、不按照《不良貸款認定暫行辦法》的規(guī)定，將已經(jīng)到期或即將到期而不能按時收回的貸款，通過展期、借新還舊的方式轉(zhuǎn)為正常貸款，從而降低不良貸款率。
2、通過大規(guī)模增加貸款投放和提高中、長期貸款的比重來增加正常貸款的比例。
3、通過調(diào)帳、提供不合規(guī)或虛假的貸款擔(dān)保等方式來增加抵押、質(zhì)押貸款比例從而減少加權(quán)風(fēng)險資產(chǎn)總額、提高資本充足率。
4、通過以貸引資方式來增加農(nóng)村信用社的股本金。
二、農(nóng)村信用社法人治理工作進展滯緩問題。農(nóng)村信用社改革的根本目的，就是使農(nóng)村信用社能夠真正成為自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險的市場主體，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵就是要進行法人治理結(jié)構(gòu)的完善、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制。為推動農(nóng)村信用社的法人治理工作，銀行業(yè)監(jiān)督管理部門完成相應(yīng)產(chǎn)權(quán)組織模式的市場準入作為農(nóng)村信用社兌付專項票據(jù)的必要條件，并為引導(dǎo)、督促農(nóng)村信用社完善法人治理工作傾注了很多精力，但是，近一年時間過去，農(nóng)村信用社的法人治理工作卻無甚進展。究其原因，主要是以下方面：
第一，農(nóng)村信用社改革動機的偏差。國務(wù)院制定的改革目標(biāo)是“花錢買機制”，而農(nóng)村信用社進行改革的直接目的是為了獲得政策支持，即獲得人民銀行的專項資金支持、而不是明晰產(chǎn)權(quán)、完善法人治理結(jié)構(gòu)、改善經(jīng)營機制。
第二，農(nóng)村信用社高級管理人員對手中的權(quán)力難以割舍。法人治理的核心內(nèi)容是“三權(quán)分離、委托管理、授權(quán)經(jīng)營”，而現(xiàn)在農(nóng)村信用社的高級管理人員特別是主要負責(zé)人集三權(quán)（決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)、人事權(quán)）于一身，法人治理結(jié)構(gòu)的改革從一定程度上是革掉高級管理人員特別是主要負責(zé)人過分集中的權(quán)力，因此，作為農(nóng)村信用社改革的主要組織者和推動者，高級管理人員特別是主要負責(zé)人不可能心甘情愿地革自己的命。
第三，所有權(quán)仍然缺位。雖然，農(nóng)村信用社通過大規(guī)模的增資擴股工作，在較短的時間內(nèi)募集了大量的股金、外部股東的比例大幅度增加，但是，由于以下幾個方面的原因，使得外部股東關(guān)心和推動農(nóng)村信用社法人治理工作的能動性很低。一是單個外部股東持股比例十分有限。衡陽市轄內(nèi)12個縣級農(nóng)村信用社到2004年末全部達到了相應(yīng)產(chǎn)權(quán)模式對資本充足率的要求(考慮央行專項票據(jù)置換因素)，股金總額超過7億元，但是人平股金只有2000元，大股東十分有限。股東權(quán)力的分散性無法從根本上改變農(nóng)村信用社內(nèi)部人控制的局面。二是外部股東入股動機與改革的期望不一。監(jiān)管部門引進外部股東的目的是為了實現(xiàn)法人治理結(jié)構(gòu)的真正轉(zhuǎn)變，而外部股東入股的目的卻是希望得到農(nóng)村信用社更多、更好的信貸支持，某縣級聯(lián)社3月末股東貸款余額是股金總額的4倍。三是外部股東對農(nóng)村信用社法人治理的信心不足。自1996年人民銀行履行農(nóng)村信用社行業(yè)管理職責(zé)以來，就一直把完善農(nóng)村信用社的法人治理作為主要的管理目標(biāo)，并參照現(xiàn)代企業(yè)制度要求制定了比較完善、比較科學(xué)的農(nóng)村信用社“三會”制度，然而，近10年過去，“三會”制度只不過是農(nóng)村信用社的“橡皮圖章”。以史為鑒，外部股東（甚至包括信用社職工）對這次改革也不樂觀，他們參與農(nóng)村信用社決策、管理的積極性十分有限。
四、省聯(lián)社管理職權(quán)的法律沖突問題。省聯(lián)社主要是由各縣級農(nóng)村信用聯(lián)社出資成立的機構(gòu)，按照《公司法》的有關(guān)規(guī)定，省聯(lián)社應(yīng)該接受各出資單位（股東）的管理，然而，在實際運行中，各縣級聯(lián)社不但要按照營業(yè)總收入的2.5%向省聯(lián)社繳納管理費，更為重要的是，各縣級聯(lián)社的理事、監(jiān)事、高級管理人員的確定、人事工資管理、財務(wù)管理、業(yè)務(wù)經(jīng)營等必須接受省聯(lián)社的指令，縣級聯(lián)社的社員（股東）無法履行出資人的權(quán)力。出資人不能履行自己的管理權(quán)，經(jīng)營者的經(jīng)營行為就不會對出資人負責(zé)，而是惟聯(lián)社的命令是從。
五、人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管錯位問題。農(nóng)村信用社能否實現(xiàn)“花錢買機制”的改革目標(biāo)，人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)管作用的合理、有效發(fā)揮十分重要。但是，在農(nóng)村信用社改革進程中監(jiān)管作用的發(fā)揮問題上，人民銀行存在越位的問題、銀行業(yè)監(jiān)管部門存在缺位的問題。由于人民銀行、農(nóng)村信用社甚至銀行業(yè)監(jiān)管部門錯誤認為，是人民銀行花錢支持農(nóng)村信用社改革，因此，農(nóng)村信用社改革理所當(dāng)然地由人民銀行主導(dǎo)。因此，在實際審查、審核農(nóng)村信用社專項票據(jù)發(fā)行申請時，農(nóng)村信用社惟人民銀行馬首是瞻，人民銀行一錘定音，銀行業(yè)監(jiān)管部門無所適從；專項票據(jù)發(fā)行之后，人民銀行獨自進行農(nóng)村信用社改革工作的動態(tài)考核，考核情況不向銀行業(yè)監(jiān)管部門通報，銀行業(yè)監(jiān)管部門也不聞不問。由于人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)管部門分設(shè)以后，對農(nóng)村信用社的監(jiān)管干部整體劃轉(zhuǎn)到銀行業(yè)監(jiān)管部門，因此，人民銀行對農(nóng)村信用社改革考核、監(jiān)管的有效性值得懷疑。
由于銀行業(yè)監(jiān)管部門主要承擔(dān)了對農(nóng)村信用社的監(jiān)管職責(zé)，因此，應(yīng)該更加關(guān)心農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)的真正完善、經(jīng)營機制的真正轉(zhuǎn)變、資本充足率、不良貸款率降幅的真實性，也就是說，銀行業(yè)監(jiān)管部門要對農(nóng)村信用社改革的真實成果承擔(dān)第一位的監(jiān)管責(zé)任，因此，在農(nóng)村信用社的改革過程中，銀行業(yè)監(jiān)管部門應(yīng)該也必須發(fā)揮第一位的監(jiān)管作用，人民銀行的主要職責(zé)應(yīng)該是對銀行業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管作用發(fā)揮的有效性進行監(jiān)督和評價。由于人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)管部門在農(nóng)村信用社改革過程中監(jiān)管職責(zé)發(fā)揮的越位和錯位問題，因此，很難保證農(nóng)村信用社“花錢買機制”的實質(zhì)成果。
來源：中國金融網(wǎng) 作者：胡興生
