蔡定劍 [04-20 17:15]
更重要、更根本的完善中國(guó)法律的途徑，是轉(zhuǎn)變立法理念和改革立法機(jī)制，破除并改革當(dāng)前政府部門(mén)立法、人大機(jī)關(guān)立法和領(lǐng)導(dǎo)意圖立法的機(jī)制，建立民眾參與、社會(huì)利益博奕、公開(kāi)透明的立法機(jī)制 【《財(cái)經(jīng)》網(wǎng)絡(luò)版專(zhuān)稿】 評(píng)述法治建設(shè)評(píng)述是一個(gè)面非常寬的題目，我只就未來(lái)五年立法的發(fā)展提出一些期望。之所以談期望，是想談一些應(yīng)然的東西，建議性也就多一些。
根據(jù)“十一五”規(guī)劃目標(biāo)，中國(guó)將在2010年初步建立起社會(huì)主義法律體系。在今后不到五年時(shí)間里，中國(guó)要完成這個(gè)中國(guó)有史以來(lái)最宏大的法治建設(shè)工程，任務(wù)是非常艱巨的。當(dāng)然，能不能完成這個(gè)任務(wù)，有一個(gè)主觀的標(biāo)準(zhǔn)，但也有客觀的標(biāo)準(zhǔn)。
中國(guó)社會(huì)主義法律體系的建設(shè)是從1979年7月1日開(kāi)始的，但真正走上正軌是在1993年中國(guó)宣布進(jìn)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革以后。這時(shí)，中國(guó)從過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的法制全面轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治。
所以，在過(guò)去十多年和未來(lái)五年間，中國(guó)要完成社會(huì)主義法律體系的構(gòu)建，面臨著雙重任務(wù)：一是要制定大量社會(huì)主義法律體系中最基本的法律；同時(shí)，要對(duì)過(guò)去在階級(jí)斗爭(zhēng)影響和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下強(qiáng)國(guó)家主義的、重公權(quán)管理性的法律進(jìn)行徹底改造，使之成為自由、平等和以公民權(quán)利保護(hù)為價(jià)值取向的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律，因此需要大量地修改法律。兩重任務(wù)之中，后者遠(yuǎn)遠(yuǎn)難于前者。
那么，一個(gè)真正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律體系是什么呢？按照官方現(xiàn)有的劃分法，中國(guó)的法律體系劃可以分為七個(gè)門(mén)類(lèi)，即憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。2003年初，北京大學(xué)人民代表大會(huì)與議會(huì)研究中心和全國(guó)人大常委會(huì)法工委曾就進(jìn)一步完善法律體系召開(kāi)座談會(huì)。根據(jù)各方面法律專(zhuān)家的意見(jiàn)，要完善中國(guó)法律體系，當(dāng)前最缺少的重要法律有如下一些。
首先是憲法類(lèi)法律?，F(xiàn)在有的，是國(guó)家機(jī)構(gòu)組織方面的法律，缺少民權(quán)保障方面的法律，如新聞法、社團(tuán)法、出版法、反歧視法等等。國(guó)家機(jī)構(gòu)組織方面的法律在民主化和程序化上也相當(dāng)不完善，如《全國(guó)人大組織法》、《地方人大和政府組織法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《最高人民法院和最高人民檢察院組織法》，都是上世紀(jì)80年代初制定的，很多已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前民主和法治化的需要。
在民商法方面，民法典是一國(guó)法律體系的基礎(chǔ)，但我們現(xiàn)在只有《民法通則》、《合同法》、《婚姻法》和知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的法律，民法體系的一些重要法律仍然缺失，如物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法和人格權(quán)保護(hù)法。沒(méi)有這些法律，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律體系很難說(shuō)是完善的。《企業(yè)破產(chǎn)法》的修訂也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系必不可少的，因?yàn)樗呀?jīng)完全不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。
在行政法方面，除了行政強(qiáng)制法和行政收費(fèi)法已經(jīng)在立法議程上以外，是不是要制定行政程序法還存在爭(zhēng)論。制定統(tǒng)一的行政程序法難度很大，但為現(xiàn)代法治政府所必須。而江平教授提及的《行政訴訟法》修改涉及法治政府的許多根本性問(wèn)題?，F(xiàn)行《行政訴訟法》是1989年制定的，當(dāng)時(shí)規(guī)定能提起行政訴訟的范圍很窄，很多行政違法行為不在行政訴訟范圍之內(nèi)。所以，必須擴(kuò)大行政訴訟范圍，把一些抽象行政行為納入到行政訴訟中來(lái)。此外，《行政賠償法》的修改，政務(wù)信息公開(kāi)法和行政合同法的制定也都關(guān)系到行政法制的基本建設(shè)。
經(jīng)濟(jì)法方面，反壟斷法、反傾銷(xiāo)法和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中支柱性的法律，沒(méi)有這些法律就不會(huì)有真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)在中國(guó)只有《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，而且還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革初期制定的，早已不適應(yīng)快速發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中日益增多的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段的挑戰(zhàn)。
此外，中國(guó)還沒(méi)有完全建立起公共財(cái)政體系，稅制比較亂、不太科學(xué)，而且稅權(quán)掌握在政府手中。中國(guó)缺少一個(gè)統(tǒng)一的稅收基本法，以統(tǒng)一稅制基本政策，對(duì)稅收的種類(lèi)、內(nèi)容、中央與地方稅收的分配以及如何協(xié)調(diào)各個(gè)稅種之間的關(guān)系等問(wèn)題加以規(guī)定。至于國(guó)有資產(chǎn)管理法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法、國(guó)債法等，也都是國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)的重要法律。
社會(huì)法是中國(guó)法律體系中最缺少的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型中，為了保證社會(huì)穩(wěn)定，最迫切需要的就是社會(huì)保障法。它包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)補(bǔ)償、社會(huì)促進(jìn)、社會(huì)救濟(jì)四個(gè)方面。目前中國(guó)沒(méi)有一部有關(guān)的全國(guó)人大立法。社會(huì)保障法和社會(huì)救濟(jì)法尚在全國(guó)人大的立法議程上，其他立法卻還不見(jiàn)蹤影。沒(méi)有社會(huì)保障法，也不可以說(shuō)建立起了社會(huì)主義法律體系。
最后，刑法和訴訟程序法等涉及公民自由與財(cái)產(chǎn)保障的實(shí)體法和程序法，是法律體系的核心內(nèi)容。這些方面的基本法律中國(guó)都有了，但是，在保護(hù)公民權(quán)利的精神和理念上還存在很大的問(wèn)題，如死刑太濫，對(duì)組織領(lǐng)導(dǎo)犯罪制裁不力等。權(quán)利是需要程序保障的，例如各種訴訟證據(jù)規(guī)則就涉及公民財(cái)產(chǎn)與自由保護(hù)的關(guān)鍵，無(wú)論是制定統(tǒng)一的證據(jù)法還是修改現(xiàn)行法律中的證據(jù)規(guī)則，都是必不可少的。
以上只是就完善社會(huì)主義法律體系擇其重要加以點(diǎn)出。這些法律都對(duì)法律體系的構(gòu)建起到支柱性作用。所以，要在五年內(nèi)完成立法，任務(wù)非常之艱巨。有些法律的制定顯然還相當(dāng)遙遠(yuǎn)，如憲法性的關(guān)于公民權(quán)利保障的法律。而且，即便制定出了上述各項(xiàng)法律，但它們是不是真正符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治需要，還是一個(gè)很大的問(wèn)題。這是涉及法的理念、精神和內(nèi)容的問(wèn)題，也即江平教授講的立法質(zhì)量問(wèn)題。這一問(wèn)題的解決需要立法理念的轉(zhuǎn)變和立法機(jī)制的改革，需要破除并改革當(dāng)前政府部門(mén)立法、人大機(jī)關(guān)立法和領(lǐng)導(dǎo)意圖立法的機(jī)制，建立民眾參與、社會(huì)利益博奕、公開(kāi)透明的立法機(jī)制。這才是更重要、更根本的完善中國(guó)法律的途徑。
對(duì)中國(guó)未來(lái)五年立法的期望，用一句話(huà)說(shuō)，就是更加公開(kāi)、更加透明，更多的公眾參與，更多地保護(hù)公民權(quán)利和限制政府行為。■
作者為北京大學(xué)人民代表大會(huì)與議會(huì)研究中心主任
