作者黃金榮，中國社科院法學所副研究員。原標題：全國控煙立法已容不得再退縮。
據(jù)悉，國務(wù)院《公共場所控制吸煙條例》草案在擱置一年多后，今年將正式被提上國務(wù)院的行政立法議事日程。
本來這對中國煙草控制事業(yè)和公共衛(wèi)生事業(yè)來說是一個極好的消息，畢竟人們對于這個條例期盼已久。但很快又有消息傳出，目前控煙條例草案可能對辦公室之類的辦公場所不予禁煙，并且還將允許餐飲娛樂等場所設(shè)置吸煙室。
如果這個消息屬實，那就意味著此條例草案規(guī)定出現(xiàn)了嚴重倒退，通過這個條例實現(xiàn)中國全面無煙的目標也將成為泡影。
這個條例草案之所以不再奉行2014年征求意見稿較嚴的控煙標準，理由不難想象，除了經(jīng)濟因素，無非是考慮到中國煙民眾多，政府的控煙執(zhí)法能力不足，因此試圖通過降低控煙標準減少執(zhí)法阻力。
這類觀點雖然只是老調(diào)重彈，但現(xiàn)在看來已經(jīng)實實在在誤導(dǎo)了現(xiàn)在國務(wù)院的控煙立法，因此我們對這些似是而非的觀點仍然有必要予以澄清。
對于控煙立法是否應(yīng)實行全面無煙的問題，我們首先必須明確，室內(nèi)公共場所實行全面無煙是我國已加入的《煙草控制框架公約》的明確要求，是一個直接涉及到我國是否履行國際法義務(wù)的問題。
如果不按照公約要求“在室內(nèi)工作場所、公共交通工具、室內(nèi)公共場所”防止公眾接觸煙草煙霧，就是直接違背這種國際法義務(wù)，違背中國政府自己作出的政治和法律承諾。公約之所以提出這種嚴格要求，并且不允許設(shè)立吸煙室，原因就在于，只有這樣才能真正防止公眾在室內(nèi)公共場所受到煙草煙霧的危害。
《煙草控制框架公約》締約方會議通過的公約實施準則就規(guī)定，充分的科學證據(jù)早就證明，“不存在符合安全標準的二手煙霧”，“工程技術(shù)方針，例如排風、換氣和使用指定吸煙區(qū)，不能避免接觸煙草煙霧”。因此，如果允許對大量公共場所進行豁免，或者允許室內(nèi)公共場所設(shè)立吸煙室，那將會使這類公共場所達不到保護公眾健康的立法目的。
從我國無煙立法的歷史看，如果條例草案真的將辦公室這樣的室內(nèi)工作場所排除在禁煙范圍之外，那么這次國務(wù)院控煙立法的進步意義將非常有限，畢竟我國早就在1991年的衛(wèi)生部《<公共場所衛(wèi)生管理條例>實施細則》就已經(jīng)要求相當多一般公共場所禁煙。
將設(shè)置室內(nèi)吸煙室視為保護吸煙者權(quán)利之舉或者視為有助于執(zhí)法的必要妥協(xié)的觀點也都沒有任何法理和實踐依據(jù)。
在室內(nèi)公共場所禁止吸煙問題上，任何要求維護吸煙者在室內(nèi)公共場所所謂吸煙權(quán)利的說法在法律理論上都是無稽之談，因為任何人的權(quán)利都必須建立在不損害他人健康的前提之上，而室內(nèi)公共場所吸煙必然會影響他人健康。法律完全有理由剝奪吸煙者本來就不應(yīng)享有的在公共場所吸煙的 “自由”。
國內(nèi)外控煙立法實踐也早就證明，那種試圖通過允許設(shè)置吸煙室的方式減少執(zhí)法阻力和成本的做法根本就是緣木求魚。事實上，允許室內(nèi)公共場所設(shè)置吸煙室不僅無法防止二手煙危害，大大增加公共場所建設(shè)吸煙室的經(jīng)濟成本，而且還可能會大大增加執(zhí)法成本，并嚴重影響執(zhí)法效果，因為嚴格執(zhí)行有關(guān)吸煙室的設(shè)置條件條款對于任何國家來說都是一個很大的挑戰(zhàn)，而吸煙室設(shè)置條件無法嚴格落實的結(jié)果又會導(dǎo)致所謂的吸煙區(qū)和非吸煙區(qū)的區(qū)隔完全失去意義，2014年前北京允許餐廳設(shè)立吸煙室和吸煙區(qū)最終的結(jié)果是執(zhí)法機關(guān)無法有效執(zhí)法，餐館禁煙標志也成為一種擺設(shè)。
在我國加入《煙草控制框架公約》已十年有余，北京、深圳和哈爾濱等城市的無煙立法陸續(xù)達到或者接近世界衛(wèi)生組織全面無煙標準的情況下，國務(wù)院控煙條例實在沒有理由再在設(shè)置吸煙室方面開口子。即使真的非要對娛樂場所這類個別場所開口子，也應(yīng)像香港那樣通過暫緩一年實施而不是允許設(shè)置吸煙室的方式進行。
對于控煙執(zhí)法可能產(chǎn)生的阻力，我們既不能低估，但也不能高估。我們應(yīng)該看到，到現(xiàn)在為止還沒有任何一個國家和城市的民意測驗結(jié)果不支持公共場所的無煙立法，這也是自2003年以來無煙立法成為世界性潮流的重要原因所在。
世界各國無煙法執(zhí)法的經(jīng)驗也證明，只要在最初的幾個月宣傳得力，嚴格執(zhí)法，鼓勵公眾參與，就可以迫使公眾快速養(yǎng)成守法的習慣，以后的執(zhí)法阻力就會大為減少。我們不能否認，涉及日常行為習慣的控煙立法必然會有不少阻力，但這是任何國家和城市的無煙立法都必須要面對的現(xiàn)實。
在這種情況下，一個國家的政府在無煙立法方面的政治意志就顯得特別重要。政府只有對制定和執(zhí)行無煙立法具有強烈的意愿和意志，才能持續(xù)地推動無煙立法的發(fā)展和完善，為貫徹無煙立法和執(zhí)法投入足夠的資源，并且愿意克服無煙立法和執(zhí)法中出現(xiàn)的困難。
我國在2006年之前眾多城市無煙立法之所以執(zhí)法效果不彰，既與無煙立法本身不科學有很大的關(guān)系，更與地方政府對煙草危害認識不充分，執(zhí)法政治意志不強有關(guān)系。
在缺乏有效執(zhí)法的情況下，很多地方城市無煙立法最后形同虛設(shè)，不僅無煙立法保護公眾健康的立法目的沒有達到，而且還嚴重影響了法律的公信力。但現(xiàn)在進行全國無煙立法和執(zhí)法，我們應(yīng)該有信心避免重蹈過去的覆轍。畢竟自從2006年我國加入《煙草控制框架公約》后，公眾的煙草危害意識已有了很大的提高，城市無煙立法的立法技術(shù)有了實質(zhì)性的提高，近些年北京、深圳、上海等城市無煙法的執(zhí)法無論在執(zhí)法能力建設(shè)還是執(zhí)法機制方面也已積累了比較成功的經(jīng)驗。
控煙法律執(zhí)法的關(guān)鍵問題永遠在于政府對于貫徹實施控煙法律是否具有足夠的政治意志和意愿，是否愿意在宣傳煙草危害以及執(zhí)法上投入充分的資源。
今年《慈善法》的修訂已經(jīng)讓政府失去了一次證明自己控煙意志的機會，我們衷心地希望中國政府不會在制定和實施《公共場所控制吸煙條例》問題上再次失去證明自己的機會。
