來(lái)源： 互聯(lián)網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)
本文摘自《法學(xué)評(píng)論》2017年第2期，作者王曉曄。本文的主要內(nèi)容如下：我國(guó)反壟斷法中的經(jīng)營(yíng)者集中控制已經(jīng)實(shí)施八年，成果顯著。這不僅表現(xiàn)為相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)審理了很多案件，其中不乏國(guó)際上有影響的大案，而且通過(guò)案件審理積累了相當(dāng)多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并在這些經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上完善了我國(guó)反壟斷法。然而，我國(guó)反壟斷法在這方面的執(zhí)法還存在很多問(wèn)題，例如集中審查中的非競(jìng)爭(zhēng)因素和執(zhí)法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不足。此外，反壟斷法本身還存在很多問(wèn)題，如“控制權(quán)”的概念有待進(jìn)一步厘清。我國(guó)改革開(kāi)放近40年的經(jīng)驗(yàn)證明，要維護(hù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性，就應(yīng)當(dāng)防止過(guò)度的經(jīng)濟(jì)集中。反壟斷法中的經(jīng)營(yíng)者集中控制有助于提高國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活力，也有助于提高企業(yè)的生產(chǎn)效率和消費(fèi)者的社會(huì)福利。
根據(jù)國(guó)務(wù)院三定方案，商務(wù)部負(fù)責(zé)我國(guó)反壟斷執(zhí)法中的經(jīng)營(yíng)者集中控制。為此，商務(wù)部于2008年９月組建了反壟斷局，受理當(dāng)事人提交的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)，并且由此做出是否批準(zhǔn)集中的決定。商務(wù)部反壟斷局執(zhí)法的依據(jù)主要是《反壟斷法》的第４章。由于這些規(guī)定比較原則，很多缺乏可操作性，商務(wù)部在完善反壟斷立法方面做了大量的工作。商務(wù)部反壟斷局發(fā)布的“指導(dǎo)意見(jiàn)”或“示范文本”不具法律效力，當(dāng)“指導(dǎo)意見(jiàn)”與商務(wù)部發(fā)布的《經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)辦法》、《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》等法律文件發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)以商務(wù)部發(fā)布的文件為準(zhǔn)。從《反壟斷法》生效至2016年年底，商務(wù)部收到的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)1800多件，審結(jié)1600多件。自2011年以來(lái)，商務(wù)部收到的集中申報(bào)呈逐年增加的趨勢(shì)。最近的決定是2016年附條件批準(zhǔn)的雅培公司收購(gòu)圣猶達(dá)醫(yī)療公司股權(quán)案。這些被禁止和附條件批準(zhǔn)的集中案件至少可以說(shuō)明以下幾個(gè)問(wèn)題：
第一，即便對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有著嚴(yán)重不利影響的經(jīng)營(yíng)者集中，只要當(dāng)事人能夠提出消除不利影響的有效方案，它們?nèi)匀豢梢缘玫轿覈?guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。
第二，我國(guó)反壟斷法可域外適用于對(duì)我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有著嚴(yán)重不利影響的限制競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)我國(guó)已成為跨國(guó)公司開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的重要場(chǎng)所，我國(guó)反壟斷法從而與美國(guó)反托拉斯法和歐盟競(jìng)爭(zhēng)法一樣，已經(jīng)成為國(guó)際上最具影響的反壟斷法之一。
第三，迄今被禁止和附條件批準(zhǔn)的集中申報(bào)在商務(wù)部審結(jié)的全部案件中不足２％，即98％以上的集中申報(bào)獲得了無(wú)條件批準(zhǔn)，這和歐盟、美國(guó)以及其他司法轄區(qū)的情況基本一致。
第四，附條件批準(zhǔn)的28起集中申報(bào)絕大多數(shù)來(lái)自高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，這說(shuō)明我國(guó)反壟斷執(zhí)法重視無(wú)線通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)備市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。
第五，合營(yíng)企業(yè)的建立如涉及支配權(quán)的問(wèn)題，它們就和企業(yè)并購(gòu)一樣，需接受經(jīng)營(yíng)者集中的審查，這和其他反壟斷司法轄區(qū)的做法也是一致的。
第六，商務(wù)部反壟斷局在集中救濟(jì)方面采取行為性救濟(jì)的案件超過(guò)結(jié)構(gòu)性救濟(jì)，這是目前我國(guó)反壟斷執(zhí)法與歐美司法轄區(qū)不一致的地方。
商務(wù)部在經(jīng)營(yíng)者集中控制的實(shí)體法方面的新發(fā)展，主要表現(xiàn)在2011年８月發(fā)布的《關(guān)于評(píng)估經(jīng)營(yíng)者集中競(jìng)爭(zhēng)影響的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）。這個(gè)規(guī)定是為了細(xì)化《反壟斷法》第27條和第28條，明確商務(wù)部評(píng)估經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響所考慮的因素，從而一方面有助于提高執(zhí)法透明度和法律的穩(wěn)定性，另一方面也使參與集中的企業(yè)對(duì)其案件后果有可預(yù)見(jiàn)性。
出于細(xì)化《反壟斷法》第27條的目的，《暫行規(guī)定》第５條至第11條比較詳細(xì)地解釋了評(píng)估經(jīng)營(yíng)者集中需考慮的一系列因素，包括市場(chǎng)份額、市場(chǎng)控制力、市場(chǎng)集中度、市場(chǎng)進(jìn)入壁壘、對(duì)技術(shù)進(jìn)步的影響、對(duì)消費(fèi)者的影響、對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的影響、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響等。為了合理和科學(xué)地分析集中對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，《暫行規(guī)定》還借鑒了歐、美反壟斷司法轄區(qū)的很多經(jīng)驗(yàn)?！稌盒幸?guī)定》的第４條解釋了《反壟斷法》的第28條，即什么情況下的集中可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，由此執(zhí)法機(jī)關(guān)可能做出禁止集中的決定?！稌盒幸?guī)定》第１２條還解釋了《反壟斷法》第２７條的兜底條款即“國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮的影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的其他因素”。
除了相關(guān)立法，中國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中控制在實(shí)體法方面的新發(fā)展，更多表現(xiàn)為案件的分析框架和認(rèn)定競(jìng)爭(zhēng)損害的分析方法。為此，這里有必要對(duì)早期案例（英博并購(gòu)ＡＢ、可口可樂(lè)并購(gòu)匯源）和近年的案例（西部數(shù)據(jù)并購(gòu)日立存儲(chǔ)、Ｐ３網(wǎng)絡(luò)一案）進(jìn)行比較。體現(xiàn)了商務(wù)部在競(jìng)爭(zhēng)分析方面有了很大改善，表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中案件的分析框架具有科學(xué)性和邏輯性。
除上述分析經(jīng)營(yíng)者集中的步驟和框架，商務(wù)部在分析競(jìng)爭(zhēng)損害方面也發(fā)展了一套規(guī)則，這即是《評(píng)估經(jīng)營(yíng)者集中競(jìng)爭(zhēng)影響的暫行規(guī)定》提出的，橫向并購(gòu)注重單邊效應(yīng)和協(xié)調(diào)協(xié)議，非橫向并購(gòu)注重封鎖效應(yīng)。單邊效應(yīng)是指集中可能產(chǎn)生或加強(qiáng)某個(gè)交易當(dāng)事人單方面在市場(chǎng)上排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的能力，如單方面的漲價(jià)能力。協(xié)調(diào)效應(yīng)是指集中可能增加行業(yè)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行共謀的機(jī)會(huì)，從而具有共同排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的可能性。封鎖效應(yīng)是指因上下游企業(yè)的合并，導(dǎo)致未參與交易的企業(yè)被迫退出市場(chǎng)或者新的企業(yè)難以進(jìn)入市場(chǎng)的情況。
我國(guó)《反壟斷法》中的集中審查程序，很大程度上借鑒了德國(guó)《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》和歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的規(guī)定。2014年2月11日，商務(wù)部發(fā)布了《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中簡(jiǎn)易案件適用標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定》，該規(guī)定適用范圍顯然沒(méi)有歐盟委員會(huì)新的簡(jiǎn)易程序的適用范圍廣，但是因?yàn)橹袊?guó)反壟斷執(zhí)法時(shí)間還不夠長(zhǎng)，案件審理尚處于初期階段，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)還不夠很豐富，這個(gè)簡(jiǎn)易案件的適用范圍比較符合國(guó)情，也比較穩(wěn)妥。因?yàn)椤稌盒幸?guī)定》只是規(guī)定了什么樣的集中可被視為簡(jiǎn)易案件，而沒(méi)有規(guī)定簡(jiǎn)易案件如何適用簡(jiǎn)易程序，商務(wù)部反壟斷局于2014年４月１８日發(fā)布了《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中簡(jiǎn)易案件申報(bào)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》。與非簡(jiǎn)易案件申報(bào)相比，簡(jiǎn)易案件申報(bào)的程序沒(méi)有重大變化，但申報(bào)的內(nèi)容有了簡(jiǎn)化。引進(jìn)簡(jiǎn)易案件申報(bào)程序不僅大幅度減少了參與集中的經(jīng)營(yíng)者需要申報(bào)的信息，從而減輕了企業(yè)申報(bào)負(fù)擔(dān)，而且作為簡(jiǎn)易案件的申報(bào)一般可在立案后30天內(nèi)作出決定，這就大大加快了案件審查速度。
經(jīng)營(yíng)者集中審查的透明度是十分重要的。因此，商務(wù)部自2012年第四季度開(kāi)始向社會(huì)公告其無(wú)條件批準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)者集中，這是提高透明度的重要體現(xiàn)。然而，因?yàn)檫@方面公告的信息僅包括案件名稱、參與集中的經(jīng)營(yíng)者和結(jié)案時(shí)間，這說(shuō)明提高這方面的透明度還有很大的空間。
2011年年底，商務(wù)部公布了《未依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中調(diào)查處理暫行辦法》。根據(jù)《暫行辦法》第13條，經(jīng)調(diào)查認(rèn)定被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者未依法申報(bào)而實(shí)施集中的，商務(wù)部可處50萬(wàn)元以下的罰款，并可采取以下措施責(zé)令其恢復(fù)到集中前的狀態(tài)：（１）停止實(shí)施集中；（２）限期處分股份或者資產(chǎn)；（３）限期轉(zhuǎn)讓營(yíng)業(yè)；（４）其他必要措施。對(duì)未依法申報(bào)的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行行政處罰畢竟要進(jìn)行社會(huì)公告，即便幾十萬(wàn)元的罰款對(duì)企業(yè)算不上什么，社會(huì)公告的行政處罰對(duì)企業(yè)的信譽(yù)還是有一定殺傷力，因此，商務(wù)部對(duì)未依法申報(bào)的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行處罰的決定不僅有助于提高反壟斷法的權(quán)威，而且也有助于提高經(jīng)營(yíng)者的守法意識(shí)。2014年12月４日，商務(wù)部發(fā)布了《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》。批準(zhǔn)決定中附加限制性條件是為了消除集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的不利影響，因此，這個(gè)規(guī)定具有實(shí)體法的性質(zhì)。商務(wù)部對(duì)西部數(shù)據(jù)作出的兩個(gè)行政處罰決定是它首次依據(jù)附條件批準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)者集中決定而作出的處罰，也即是因?yàn)楦綏l件批準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)者違反其向反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)所作的承諾。
四、當(dāng)前尚存在的問(wèn)題
（一）集中審查中的非競(jìng)爭(zhēng)因素
商務(wù)部迄今作出的決定雖然尚未使用過(guò)“社會(huì)公共利益”或者“國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”等字眼，但有些案件如果考慮競(jìng)爭(zhēng)政策可能是得不到批準(zhǔn)的，那就說(shuō)明這些案件的審理考慮了產(chǎn)業(yè)政策。經(jīng)營(yíng)者集中控制應(yīng)當(dāng)從維護(hù)有效競(jìng)爭(zhēng)的原則出發(fā)，以合理化為由的并購(gòu)僅當(dāng)這個(gè)合理化沒(méi)有完全窒息競(jìng)爭(zhēng)且合理化具有長(zhǎng)期效益的條件下才應(yīng)當(dāng)?shù)玫脚鷾?zhǔn)。
（二）執(zhí)法的獨(dú)立性不足
由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制仍然處于轉(zhuǎn)型階段，特別是大型國(guó)有企業(yè)處于政府的監(jiān)管之下，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)審理涉及大型國(guó)有企業(yè)的案件時(shí)往往缺乏獨(dú)立性。我國(guó)反壟斷法一個(gè)重大缺陷是其管轄權(quán)分為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部和國(guó)家工商行政管理總局三個(gè)部門(mén)，這三足鼎立的反壟斷行政執(zhí)法的致命弱點(diǎn)是，真正執(zhí)行反壟斷法的機(jī)構(gòu)均隸屬國(guó)務(wù)院部委下面，級(jí)別不夠高，權(quán)威不大。因此社會(huì)上強(qiáng)烈呼吁，為了發(fā)揮反壟斷法應(yīng)有的效力，為了更好地規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，國(guó)務(wù)院應(yīng)早下決心，盡早將三個(gè)反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合為一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)。
（三）執(zhí)法資源不足
在我國(guó)三家反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)中，商務(wù)部反壟斷局是最大的機(jī)構(gòu)，有30多人。但是，考慮到現(xiàn)在每年審理300多個(gè)集中申報(bào)，可以想見(jiàn)反壟斷局的工作負(fù)擔(dān)和壓力。
（四）反壟斷法本身還有很多待完善的問(wèn)題
1.解釋“取得控制權(quán)”等概念
2.量化市場(chǎng)集中度
3.明確豁免的幾種情況
4.對(duì)違法行為加大處罰
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