易憲容
十九大后，中央立即召開(kāi)了國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定和發(fā)展委員會(huì)會(huì)議，全面布置了“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”的任務(wù)。之后不僅政府各金融監(jiān)管的職能部門紛紛表態(tài)加強(qiáng)嚴(yán)厲監(jiān)管，而且11月17日央行官網(wǎng)公布了《中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱為《指導(dǎo)意見(jiàn)》）和11月21日，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室向各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）整治辦下發(fā)特急文件《關(guān)于立即暫停批設(shè)網(wǎng)絡(luò)小額貸款公司的通知》（下稱《通知》）等加強(qiáng)監(jiān)管的文件?？梢哉f(shuō)，這只是十九大后連串防范與控制金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)舉措的一環(huán)，今后可能會(huì)有更多更嚴(yán)厲的金融監(jiān)管政策要出臺(tái)。其目的就是要從上至大額資本，下至小額網(wǎng)貸，對(duì)金融市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)全覆蓋。
十九大報(bào)告與十八大報(bào)告相比較，關(guān)于金融改革及發(fā)展的路向會(huì)有一些調(diào)整。對(duì)于金融業(yè)，十八大報(bào)告更強(qiáng)調(diào)的是推動(dòng)金融創(chuàng)新，提高金融業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力及加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)，但是這些提法在十九大報(bào)告中都不再提及了。因?yàn)?，過(guò)去5年，由于過(guò)度強(qiáng)調(diào)金融創(chuàng)新、提高競(jìng)爭(zhēng)力、發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致了金融市場(chǎng)過(guò)度繁榮，國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)及整個(gè)金融業(yè)都出現(xiàn)了膨脹式發(fā)展，如互聯(lián)網(wǎng)金融爆炸式增長(zhǎng)、理財(cái)產(chǎn)品泛濫、混合經(jīng)營(yíng)過(guò)度擴(kuò)張、衍生工具不成熟發(fā)行等。這不僅導(dǎo)致了金融服務(wù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)越來(lái)越遠(yuǎn)，也造成了中國(guó)金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)明顯增加。銀行、證券、保險(xiǎn)、基金、信托、互聯(lián)網(wǎng)金融等各業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)明顯上升。為了防止國(guó)內(nèi)金融再追求過(guò)度發(fā)展的規(guī)模與速度，十九大報(bào)告特別提出了，要保證中國(guó)金融體系的穩(wěn)定，就不能發(fā)生任何金融危機(jī)，就得守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。對(duì)于今年全國(guó)金融工作會(huì)議提出的三大任務(wù)（金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控風(fēng)險(xiǎn)、深化改革）來(lái)說(shuō)，更是把主動(dòng)防范控制系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)放在更加突出的位置。這應(yīng)該是當(dāng)前及未來(lái)幾年國(guó)內(nèi)金融工作的首要任務(wù)。也是十九大報(bào)告與十八大報(bào)告最不同的地方。
為了做到守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，十九大報(bào)告中第一次提出“健全貨幣政策和宏觀審慎政策（MacroPrudential Assessment，即MPA）雙支柱調(diào)控框架”。對(duì)于這個(gè)雙支柱的調(diào)控框架，有媒體就認(rèn)為，它不僅把金融穩(wěn)定放在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要地位，也是實(shí)行金融穩(wěn)定的最重要的準(zhǔn)則。因?yàn)?，宏觀審慎政策的概念在上個(gè)世紀(jì)70年代就已經(jīng)提出，但在2008年美國(guó)金融危機(jī)爆發(fā)之前則是很少人關(guān)注。直到美國(guó)金融危機(jī)爆發(fā)之后，2009年才能宏觀審慎政策這個(gè)概念納入G20倫敦會(huì)議公報(bào)文件中，并形成共識(shí)。因?yàn)?，傳統(tǒng)中央銀行的貨幣政策更關(guān)注的是價(jià)格及貨幣穩(wěn)定，控制通貨膨脹，但物價(jià)的穩(wěn)定并不一定能夠代表宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行平穩(wěn)，金融危機(jī)不會(huì)發(fā)生，特別是2008年美國(guó)金融危機(jī)爆發(fā)，更是令人質(zhì)疑微觀審慎的監(jiān)管制度存在嚴(yán)重的不足。這種制度安排只能夠關(guān)注及防范個(gè)體金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)及金融產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)，而不能關(guān)注及防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。由于監(jiān)管不足、順周期性、機(jī)構(gòu)相互作用外部性及傳染性等原因，較小的沖擊可能引發(fā)嚴(yán)重的系統(tǒng)性事件。因此，引進(jìn)宏觀審慎政策框架來(lái)防范控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)及保證金融體系的穩(wěn)定成了當(dāng)前各國(guó)央行的一種共識(shí)。
對(duì)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，它是指對(duì)金融穩(wěn)定產(chǎn)生威脅的風(fēng)險(xiǎn)，這種威脅會(huì)對(duì)金融體系的絕大部分運(yùn)作造成損害，并能整體經(jīng)濟(jì)帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)可能由金融系統(tǒng)中全體組成部分發(fā)生的事件引發(fā)，無(wú)論是個(gè)體還是部分還是整體都是如此。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)事件可能是突如其來(lái)的，通常是在沒(méi)有應(yīng)對(duì)政策的環(huán)境下醞釀而成的。所以，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是否會(huì)發(fā)生又與相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)防范制度安排有關(guān)。也就是說(shuō)，同樣一個(gè)突如其來(lái)的金融市場(chǎng)外部沖擊，可能在一個(gè)國(guó)家引發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)而在另一個(gè)國(guó)家則不會(huì)發(fā)生。所以，2008年美國(guó)金融危機(jī)之后如何設(shè)置宏觀審慎政策框架成了不少國(guó)家防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、保證金融穩(wěn)定的關(guān)注熱點(diǎn)。
中國(guó)在十七屆五中全會(huì)就形成決議文件，已明確提出“要構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”。2016年起中國(guó)人民銀行將差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制“升級(jí)”為宏觀審慎評(píng)估（Macro Prudential Assessment，MPA）。MPA 已成為“貨幣政策+宏觀審慎政策”雙支柱的金融調(diào)控政策框架的重要組成部分，并在《2016年中國(guó)央行貨幣政策第四季度報(bào)告》中進(jìn)行了全面闡述。報(bào)告確立了MPA從資本和杠桿情況、資產(chǎn)負(fù)債情況、流動(dòng)性情況、定價(jià)行為、資產(chǎn)質(zhì)量情況、跨境業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況、信貸政策執(zhí)行情況等七大方面對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行多維度引導(dǎo)。其資本充足率為評(píng)估體系的核心。而十九大報(bào)告則是以正式文件的形式把“雙支柱”確立為國(guó)家金融政策的新框架。可以說(shuō)，雙支柱調(diào)控框架的確立將對(duì)未來(lái)幾年中國(guó)金融市場(chǎng)將產(chǎn)生非常重要的影響，也是金融政策調(diào)控的主要準(zhǔn)則。
由于對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的原因及產(chǎn)生的機(jī)理，目前還有處于研究及探討過(guò)程中，因此對(duì)于宏觀審慎政策框架如何設(shè)定，它的基本內(nèi)涵是什么，世界各國(guó)還沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，這既在于宏觀審慎政策目標(biāo)多元性，也在于目前各國(guó)設(shè)立的宏觀審慎政策體系還沒(méi)有經(jīng)受過(guò)金融危機(jī)的檢驗(yàn)，所以當(dāng)前宏觀審慎政策體系設(shè)置基本上處于多元化的狀態(tài)。
對(duì)于中國(guó)宏觀審慎政策體系或雙支柱，除了一般性之外，主要特征表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。一是廣義信貸的規(guī)定。即銀行廣義信貸的范圍包括貸款、債券投資、股權(quán)及其他投資、買入返售資產(chǎn)以及存放非存款類金融機(jī)構(gòu)款項(xiàng)等資金運(yùn)用類別（不含存款類金融機(jī)構(gòu)之間的買入返售）。而這里的廣義信貸就是我經(jīng)常所指的信用。信用就是市場(chǎng)的任何上融資行為，任何信用創(chuàng)造。而系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生無(wú)不是與信用的過(guò)度擴(kuò)張有關(guān)。所以MPA的廣義信貸也就意味著金融監(jiān)管的全覆蓋，試圖把金融市場(chǎng)能夠觀察及統(tǒng)計(jì)到的金融行為都納入到監(jiān)管范圍內(nèi)。這與一般地不把股權(quán)融資等包括在內(nèi)有一定差別，更具有金融監(jiān)管的廣泛性。
二是把資產(chǎn)價(jià)格也納入到宏觀審慎政策的框架內(nèi)。這種納入不僅在于對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)特別監(jiān)管，更重要的是關(guān)注資產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)可能引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注物價(jià)指數(shù)的代表性研究等。而這些問(wèn)題以往或是剔除傳統(tǒng)的貨幣政策之外，或是對(duì)此很少研究與關(guān)注。但實(shí)際上，近十年來(lái)不僅資產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)快速暴漲，而且其波動(dòng)性也在增加。
可以說(shuō)，就目前的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，盡管宏觀審慎政策還是一個(gè)不成熟開(kāi)放的體系，但是十九大報(bào)告把“雙支柱”放在國(guó)家金融穩(wěn)定核心的地位，不僅說(shuō)明其制度框架重要性，也透露出了未來(lái)中國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展之路向，即既增加金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性，也要控制金融系統(tǒng)的過(guò)度繁榮，國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)適度收縮是題中之義。最近相應(yīng)嚴(yán)厲的監(jiān)管政策出臺(tái)已經(jīng)體現(xiàn)了這點(diǎn)。對(duì)此，國(guó)內(nèi)外的投資者準(zhǔn)備好了嗎？
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