2012年底，我國城鎮(zhèn)化水平為53%，說明我國城鎮(zhèn)化正處在納瑟姆曲線的第二階段。這一階段的城鎮(zhèn)化建設(shè)，應(yīng)以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)為主的大城市群作為主要發(fā)展方向，把發(fā)展城市群放在未來推進城鎮(zhèn)化的首要和核心位置。
過度依賴人口紅利的城鎮(zhèn)化不可持續(xù)，未來應(yīng)發(fā)揮大中小城市錯落式分布產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，吸引農(nóng)民工就近市民化，這才是可持續(xù)城鎮(zhèn)化的動力源泉。
未來20年將是我國城鎮(zhèn)化進程的重要階段，中國長期持續(xù)的大規(guī)?？焖俪擎?zhèn)化不僅成為經(jīng)濟增長的動力，也是中國經(jīng)濟能否跨越“中等收入陷阱”的重要關(guān)鍵。
國際城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律表明，當(dāng)人均GDP達到3000美元、城鎮(zhèn)化率超過50%時，就到了城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的時期。從人均GDP看，按照當(dāng)年匯率6.2855計算，2012年中國人均GDP達到6102美元，城鎮(zhèn)化率達到了52.57%，遠低于發(fā)達國家同樣人均GDP水平時期的城鎮(zhèn)化率，具備了加快推進新型城鎮(zhèn)化的客觀基礎(chǔ)和條件。
然而，回顧中國30多年來的城鎮(zhèn)化過程，支撐中國城鎮(zhèn)化進程的主要是工業(yè)化，而工業(yè)化之所以能如此迅猛地推進，一是靠中國大量廉價勞動力的優(yōu)勢，二是靠政府主導(dǎo)的大規(guī)模固定資產(chǎn)投資，但這兩個要素在未來都會發(fā)生較大的變化，中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略到底還要靠什么動力實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，將成為擺在我們面前的戰(zhàn)略性議題。
城鎮(zhèn)化國際經(jīng)驗教訓(xùn)
聯(lián)合國發(fā)布的報告顯示，2010年全球城鎮(zhèn)化率首次超過50%，這標(biāo)志著一個世界城鎮(zhèn)化時代已經(jīng)來臨。城鎮(zhèn)化的作用根本不在于擴大內(nèi)需，而在于通過城鎮(zhèn)化的規(guī)模經(jīng)濟效益，以及城市的分工協(xié)作帶來要素集聚效率的提高。從資源集聚、產(chǎn)業(yè)分工以及效率提升的角度看，世界主要國家城鎮(zhèn)化進程的經(jīng)驗教訓(xùn)值得中國借鑒和反思。
美國：產(chǎn)業(yè)集群推動高水平城鎮(zhèn)化
美國是世界上城鎮(zhèn)化發(fā)展水平最高的國家之一，85%以上的人口住在城鎮(zhèn)。據(jù)美國人口調(diào)查局數(shù)據(jù)，美國30萬人口以上的大城市有13個，20萬人口以上的城市有78個，10萬至20萬人口的城市有131個，3萬至10萬的有878個，數(shù)千至3萬的小城市（鎮(zhèn)）超過3.5萬個。
上世紀(jì)70年代以來，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的同步推動下，美國在空間布局上逐步形成了以產(chǎn)業(yè)集聚為中心的十大城市群：
美國城市群
波士華（Bos-Wash）城市群（支柱產(chǎn)業(yè)為金融、傳媒、生物科技產(chǎn)業(yè)）；“北美五大湖城市群”（Chi-Pitts）支柱產(chǎn)業(yè)為制造、運輸、商業(yè)房地產(chǎn)、零售）；夏蘭大（Char-lanta）城市群（支柱產(chǎn)業(yè)為金融、生物技術(shù)、電信制造）；南加州（So-Cal）城市群（支柱產(chǎn)業(yè)為娛樂、金融、生物技術(shù)、數(shù)字技術(shù)）；多布切斯特（Tor-Buff-Chester）城市群（支柱產(chǎn)業(yè)為藝術(shù)、金融、電影，信息技術(shù)）……
日本：產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略
日本土地資源有限，實施政府主導(dǎo)下的高度集中的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，緊密結(jié)合工業(yè)化進程，對少數(shù)幾個都市圈實行優(yōu)先集中開發(fā)，在一定的區(qū)域內(nèi)發(fā)展由核心城市主導(dǎo)的城市群。
日本推進城鎮(zhèn)化的過程中，依托大城市發(fā)展的趨勢十分明顯。
日本的三大城市圈：東京、大阪、名古屋
1950年至2010年，日本城鎮(zhèn)化率由53.4%上升到90.5%，50萬以上特大城市人口占比從25.7%上升到42.2%。其中，特大城市帶動大都市圈發(fā)展的驅(qū)動效果顯著。
在1950至1970年，日本城鎮(zhèn)化率由50%上升到70%的階段，東京、大阪和名古屋三大都市圈人口占總?cè)丝诒戎貜?0%提高到了47%。
在日本的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化同步推進的過程中，中小企業(yè)的快速發(fā)展也發(fā)揮了重要作用。在上世紀(jì)50至70年代，日本中小企業(yè)數(shù)量從大約30萬增長到50多萬。
除了通過產(chǎn)業(yè)政策推動工業(yè)化發(fā)展并進而推動城鎮(zhèn)化進程之外，日本政府對城鎮(zhèn)化的干預(yù)主要通過國土資源的合理規(guī)劃，走集中型城鎮(zhèn)化模式，節(jié)約土地資源利用。
日本戰(zhàn)后成立了國土廳，并從1960年開始先后制定了5次全國綜合開發(fā)計劃，不斷調(diào)整國家產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)安排，大力發(fā)展軌道交通和公共交通，促進城鎮(zhèn)化在一定區(qū)域內(nèi)的快速發(fā)展。
拉美：缺乏產(chǎn)業(yè)支撐導(dǎo)致“過度城鎮(zhèn)化”
拉美國家有超前城鎮(zhèn)化的傾向。二戰(zhàn)前，拉美國家的工業(yè)化率和城鎮(zhèn)化率普遍較低，大多在20%以下。二戰(zhàn)后，工業(yè)化率變化不大，但城市率快速發(fā)展，農(nóng)村人口在短時間內(nèi)以爆炸性速度進入城市。到2010年城鎮(zhèn)化率高達79.6%，僅次于北美的80.7%，位居世界第二，遠高于歐洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亞洲的39.8%和非洲的37.9%。大城市人口占比提升較大。
以巴西為例，1950年至2010年，巴西城鎮(zhèn)化率由36.2%上升到84.3%，100萬人口以上大城市的人口占城市總?cè)丝诘谋戎赜?7.1%上升到47.3%。但是，在較高城鎮(zhèn)化水平的背后，在農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率下降和城鄉(xiāng)差距不斷加大的情況下，人口膨脹造成大量農(nóng)村貧困人口擁向城市求生，造成大量的城市失業(yè)人口，形成了典型的城市二元結(jié)構(gòu)問題，引發(fā)嚴(yán)重的社會問題，經(jīng)濟發(fā)展落入“中等收入陷阱”。
巴西的貧民窟
造成這一局面的主要原因，一方面是工業(yè)化落后于城鎮(zhèn)化，兩者缺乏協(xié)調(diào)發(fā)展。多數(shù)拉美國家長期實行進口替代的工業(yè)化戰(zhàn)略，放棄了比較優(yōu)勢，城市發(fā)展與國內(nèi)經(jīng)濟的聯(lián)系較弱，導(dǎo)致工業(yè)化發(fā)展不足。
拉美國家的工業(yè)化平均水平目前只有30%左右，工業(yè)吸納勞動力的能力十分有限，勞動生產(chǎn)率提升緩慢，大量進城農(nóng)民無法在工業(yè)領(lǐng)域就業(yè)，而只能進入低端的餐飲、批發(fā)零售、家政等簡單的生活服務(wù)業(yè)，附加值低，無力在結(jié)構(gòu)和質(zhì)量上持續(xù)發(fā)展以支撐城鎮(zhèn)化。與此同時，大量農(nóng)村人口涌入城市但沒有相應(yīng)的就業(yè)，形成城市中的貧民窟，導(dǎo)致“過度城鎮(zhèn)化”。
中國城鎮(zhèn)化進程困境與挑戰(zhàn)
我國正處于城鎮(zhèn)化快速推進時期，從2001-2012年，我國城鎮(zhèn)化率由37.66%提高到52.57%，平均每年提高1.24個百分點，遠高于1978-2000年年均提高0.86個百分點的水平，更高于改革開放之前年均提高0.28個百分點的水平，也即我國僅用30多年時間就達到英國200年、美國100年和日本50年才能實現(xiàn)的城鎮(zhèn)化水平，然而與發(fā)達國家城鎮(zhèn)化進程相比，我國存在著許多城鎮(zhèn)化的困擾與困境：
困境一：“雙低效”
我國經(jīng)濟發(fā)展的粗放模式，在城鎮(zhèn)化領(lǐng)域也表現(xiàn)突出：集中表現(xiàn)為土地城鎮(zhèn)化遠快于人口城鎮(zhèn)化，“圈地”、“造城”等現(xiàn)象相當(dāng)普遍。2000-2010年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張64.45%，而城鎮(zhèn)人口僅增長45.9%，城市規(guī)模擴張明顯大于城鎮(zhèn)人口集聚。
2013年9月17日，中秋前夕北京堵車
2011年全國城鎮(zhèn)化率達到51%，而城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诒壤挥?5%?？梢?，統(tǒng)計上的城鎮(zhèn)化率比實際城鎮(zhèn)化率“虛高”了16個百分點。
事實上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效益與城鎮(zhèn)化效率的“雙低效”緊密相關(guān)。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益低減少了城鎮(zhèn)財政收入和居民收入，使城鎮(zhèn)建設(shè)資金來源受到很大約束，直接造成城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等方面的“欠賬”，進而降低了產(chǎn)業(yè)發(fā)展對城鎮(zhèn)建設(shè)的支撐作用，城鎮(zhèn)化效率也因此難以提高。
同時，城鎮(zhèn)化效率低又反過來加大了產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本，影響其產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益，使城鎮(zhèn)政府經(jīng)濟負擔(dān)加重，對產(chǎn)業(yè)合理布局也造成了巨大阻礙。
困境二：城鎮(zhèn)化布局不盡合理
一方面，在進入工業(yè)化中期階段以后，我國工業(yè)重型化趨勢越來越明顯，特別是進入新世紀(jì)以來，重工業(yè)在工業(yè)總產(chǎn)值的比重迅速提高。隨著工業(yè)結(jié)構(gòu)的重型化，工業(yè)資本密集程度快速提高，單位資本帶動就業(yè)的能力快速下降。
快速推進的重型工業(yè)化會對我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移以及第三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。另一方面，資源要素過于集中于大城市和特大城市，城市建設(shè)過于注重規(guī)模擴張，人口和產(chǎn)業(yè)集聚能力并未相應(yīng)提高，集和規(guī)模效應(yīng)難以形成，帶動國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及吸納農(nóng)村勞動力就業(yè)的能力不能得到充分釋放。
困境三：“半城鎮(zhèn)化”代價高昂
30年的城鎮(zhèn)化大潮中，2億多進城的農(nóng)民工實現(xiàn)了職業(yè)轉(zhuǎn)換、地域轉(zhuǎn)移，但沒有實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，遂稱之為“半城鎮(zhèn)化”?！鞍氤擎?zhèn)化”嚴(yán)重影響了我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量，城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿κ艿较魅酢?/p>
國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組（2011）的調(diào)研報告顯示，一個典型的農(nóng)民工（包括相應(yīng)的撫養(yǎng)人口）市民化所需的公共支出成本共約8萬元。其中，遠期的養(yǎng)老保險補貼平均約為3.5萬元，住房和義務(wù)教育等一次性成本約為2.4萬元。
農(nóng)民工
然而，當(dāng)前“人口紅利”已經(jīng)呈現(xiàn)出日益衰減的趨勢，“半城鎮(zhèn)化”導(dǎo)致的過高社會代價甚至超出了農(nóng)村勞動力廉價所帶來的收益，過度依賴“人口紅利”來推動城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展將不可持續(xù)。
大城市群應(yīng)為城鎮(zhèn)化發(fā)展方向
結(jié)合發(fā)達國家城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，反思中國城鎮(zhèn)化模式的種種現(xiàn)實挑戰(zhàn)，我們應(yīng)在城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中進行戰(zhàn)略創(chuàng)新和科學(xué)路徑的頂層設(shè)計。
2012年底，我國城鎮(zhèn)化水平為53%，說明我國城鎮(zhèn)化正處在納瑟姆曲線的第二階段。西部民族地區(qū)（西藏、新疆、廣西、寧夏）城鎮(zhèn)化水平平均為40%左右，比全國城鎮(zhèn)化水平低，但也處于第二階段。我國大部分地區(qū)還處于納瑟姆曲線的中期階段，這一階段的城鎮(zhèn)化建設(shè)，應(yīng)以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)為主的大城市群為重要發(fā)展方向，把發(fā)展城市群放在未來推進城鎮(zhèn)化的首要和核心位置。
大城市經(jīng)濟群是工業(yè)化和城市化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是一種集約、高效的空間組織形式。發(fā)展大城市經(jīng)濟圈的主旨就是要優(yōu)化區(qū)域內(nèi)的資源配置，通過強化空間集聚效應(yīng)，形成空間經(jīng)濟合力和內(nèi)聚力，增強國土空間的綜合承載能力。大城市群通過極化和擴散兩大效應(yīng)，調(diào)動、控制和管理區(qū)域資源，并著力強化城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施和合理的產(chǎn)業(yè)空間布局。
城市群作為未來城鎮(zhèn)發(fā)展和布局的主要形態(tài)，這是由我國城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀決定的，也符合未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局和區(qū)域分工的實際需要。一方面，經(jīng)過多年發(fā)展，我國已經(jīng)形成了數(shù)量眾多的中小城市和小城鎮(zhèn)，大城市的發(fā)展也初具規(guī)模。
為防止重蹈拉美城鎮(zhèn)化覆轍，中國未來的城鎮(zhèn)化更多應(yīng)強調(diào)人的城鎮(zhèn)化而不是土地的城鎮(zhèn)化，這要求更加緊湊和集約型的土地使用和城鎮(zhèn)布局，更緊密的城鎮(zhèn)間和城鄉(xiāng)間產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和配合，更高的物流和通勤效率，以及更多的就業(yè)機會和持續(xù)創(chuàng)造就業(yè)的能力。
在高空進行作業(yè)的工人
因此，下大力氣推進以高速公路、鐵路、機場、港口、水利為重點的新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引產(chǎn)業(yè)向中小城市、城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是推動人口城鎮(zhèn)化的基本前提。
未來的城鎮(zhèn)化既不是簡單側(cè)重于發(fā)展大城市，也不是側(cè)重于發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，而是著力發(fā)展以大城市或特大城市為核心、中小城市錯落式分布、兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展、兼顧產(chǎn)業(yè)合理布局、保證高效通勤的城市群、產(chǎn)業(yè)聚集群分布。
要著力打造“國際性大都市”、“世界性城市”為依托的城市群和城市帶，這種城鎮(zhèn)化的空間組織形態(tài)由現(xiàn)代交通連接，在不降低大城市規(guī)模經(jīng)濟和集聚效應(yīng)的同時，又能防止單個城市過度擴張帶來的“城市病”。
相對集中的布局，還可以避免分散型城鎮(zhèn)化帶來的土地浪費，確保糧食安全，保護土地和生態(tài)環(huán)境；中心城市以外的其他城市和小城鎮(zhèn)，作為產(chǎn)業(yè)支持中心或配套服務(wù)中心，提高區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚能力。
