關(guān)鍵詞：收費(fèi)公路；節(jié)假日；免費(fèi)通行
1 前言
2012年春節(jié)期間，河北省等十余省對(duì)收費(fèi)公路實(shí)行了各種不同的免費(fèi)通行政策。春節(jié)后，全國各媒體對(duì)此現(xiàn)象進(jìn)行了鋪天蓋地的報(bào)道，盛贊了免費(fèi)省份，同時(shí)批評(píng)了未實(shí)行免費(fèi)政策的省份，輿論出現(xiàn)“一邊倒”，要求免費(fèi)范圍擴(kuò)大到全國，免費(fèi)時(shí)間從春節(jié)擴(kuò)大到所有節(jié)假日。隨后，交通運(yùn)輸部組織開展了對(duì)收費(fèi)公路重大節(jié)假日免費(fèi)通行的調(diào)研，2012年7月24日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)、同意了交通運(yùn)輸部等五部委制定的《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》。但由于該政策高效率的制定及出臺(tái)，完全是由輿論所左右及綁架所致，致使該政策先天不足，一出臺(tái)就遭到收費(fèi)公路經(jīng)營管理者的詬病和質(zhì)疑。
2 節(jié)假日免費(fèi)通行的政策的由來
2.1 2012年春節(jié)期間全國各地收費(fèi)公路免費(fèi)基本情況（不完全統(tǒng)計(jì)）
2012年春節(jié)期間，河北省等十余省對(duì)收費(fèi)公路實(shí)行了各種不同的免費(fèi)通行政策。具體是：
河北?。?月22日零時(shí)至1月23日24時(shí)止（以車輛到達(dá)收費(fèi)站出口的北京時(shí)間為準(zhǔn)），對(duì)所有通行河北省境內(nèi)高速公路的合法裝載車輛（含ETC 車輛）免征車輛通行費(fèi)。通行高速公路的所有車輛上道正常領(lǐng)卡，下道交卡免費(fèi)通行。
山東?。壕硟?nèi)高速公路收費(fèi)站自1月21日20時(shí)起至23日20時(shí)止，暫免征收車輛通行費(fèi)；但超限10%以上的貨運(yùn)車輛，仍需按規(guī)定收取車輛通行費(fèi)。
內(nèi)蒙古自治區(qū)：從1月22日12時(shí)起至1月26日8時(shí)止，對(duì)過境車輛實(shí)行免費(fèi)。免費(fèi)期間，收費(fèi)站入口的擋車桿停止使用，收費(fèi)站也將由發(fā)卡過路改為發(fā)放紙券，車輛在駛出高速公路時(shí)，無需將紙券交回。
陜西?。鹤?月22號(hào)8時(shí)到1月24號(hào)8時(shí)，即48小時(shí)免費(fèi)通行，超過公路承載能力的車輛除外, 封閉式高速公路以出口時(shí)間為準(zhǔn)。
河南省：全省各高速公路和干線公路免費(fèi)時(shí)間為2012年1月22日（除夕）早8時(shí)至1月24日（正月初二）早8 時(shí)，高速公路以上站時(shí)間為準(zhǔn)，車輛上道時(shí)發(fā)免費(fèi)通行卡。
吉林?。?月22日8時(shí)至1月24日8時(shí)（高速公路以出口時(shí)間為準(zhǔn)），對(duì)行駛在省內(nèi)高速公路和普通公路的機(jī)動(dòng)車輛免收車輛通行費(fèi)（超限超載車輛除外）。
寧夏回族自治區(qū)：免收公路通行費(fèi)的起止時(shí)間是自1月22日16時(shí)開始，1月23日8時(shí)結(jié)束。
黑龍江?。簭?月22日8時(shí)至1月24日8時(shí)，全省各條高速公路和干線公路收費(fèi)站的車輛免收通行費(fèi)。
江西?。?月22日12時(shí)起至24日12時(shí)止，車輛通過九江長(zhǎng)江大橋，通行費(fèi)全免。
四川?。阂速e全市所有政府還貸公路（高速公路和經(jīng)營性的江安長(zhǎng)江大橋除外），于1月21日18時(shí)起至1月29日8時(shí)，免收過往車輛通行費(fèi)。
2.2 國務(wù)院批轉(zhuǎn)重大節(jié)假日免費(fèi)政策
2012年7月24日，國務(wù)院以《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》（國發(fā)〔2012〕37號(hào)文），同意了交通運(yùn)輸部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、監(jiān)察部、國務(wù)院糾風(fēng)辦制定的《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》。
該方案明確規(guī)定：春節(jié)、清明節(jié)、勞動(dòng)節(jié)、國慶節(jié)等四個(gè)國家法定節(jié)假日以及當(dāng)年國務(wù)院辦公廳文件確定的上述法定節(jié)假日連休日，從節(jié)假日第一天00∶00開始，節(jié)假日最后一天24∶00結(jié)束（普通公路以車輛通過收費(fèi)站收費(fèi)車道的時(shí)間為準(zhǔn)，高速公路以車輛駛離出口收費(fèi)車道的時(shí)間為準(zhǔn)）。7座以下（含7座）載客車輛（包括允許在普通收費(fèi)公路行駛的摩托車）行駛收費(fèi)公路（含收費(fèi)橋梁和隧道）時(shí)，免收車輛通行費(fèi)。各地機(jī)場(chǎng)高速公路是否實(shí)行免費(fèi)通行，由各省（區(qū)、市）人民政府決定。
3 國務(wù)院重大節(jié)假日免費(fèi)政策的分析
作為一名小車車主，筆者也為這個(gè)政策的出臺(tái)，由衷感到高興。作為一名執(zhí)業(yè)律師，筆者更陷入了深深的擔(dān)憂。
3.1 政策不合法，損害法律的威嚴(yán)
2012年春節(jié)期間，地方人民政府決定轄區(qū)收費(fèi)公路實(shí)行免費(fèi)通行，雖然順應(yīng)了民意，但是，這一行政行為顯然沒有法律依據(jù)的，是典型的違法行政行為。國務(wù)院《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第七條明確規(guī)定，收費(fèi)公路的經(jīng)營管理者，經(jīng)依法批準(zhǔn)有權(quán)向通行收費(fèi)公路的車輛收取車輛通行費(fèi)。既然收費(fèi)公路經(jīng)依法批準(zhǔn)（行政許可），取得公路收費(fèi)權(quán)，那么收費(fèi)公路的經(jīng)營管理者就取得了法律法規(guī)的授權(quán)，有權(quán)向通行收費(fèi)公路的車輛收取通行費(fèi)。
行政法規(guī)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第七條已經(jīng)用列舉方式明確規(guī)定了車輛免費(fèi)通行的情形，對(duì)于交通運(yùn)輸主管部門和地方人民政府在收費(fèi)減免的權(quán)利上，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》設(shè)定的是：只有經(jīng)國務(wù)院交通主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)的車輛，免交車輛通行費(fèi)。
顯然，對(duì)于重要法定節(jié)假日免費(fèi)通行政策，行政法規(guī)既未授權(quán)省級(jí)人民政府有權(quán)制定，也未授權(quán)交通運(yùn)輸部有權(quán)制定，無論是省級(jí)人民政府，還是交通運(yùn)輸部，均無權(quán)作出節(jié)假日實(shí)行收費(fèi)公路免費(fèi)通行的行政決定。行政法規(guī)更未授權(quán)發(fā)展改革委、財(cái)政部、監(jiān)察部、國務(wù)院糾風(fēng)辦有權(quán)制定節(jié)假日免費(fèi)通行政策。因此，節(jié)假日免費(fèi)通行收費(fèi)公路的政策，是違反《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定的。
要想擴(kuò)大收費(fèi)公路免費(fèi)范圍，只能對(duì)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》相關(guān)免費(fèi)內(nèi)容進(jìn)行修訂。根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》第三十五條規(guī)定，修改行政法規(guī)的程序，適用該條例的有關(guān)規(guī)定。行政法規(guī)修改后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布新的行政法規(guī)文本。也就是說，修改行政法規(guī)，也應(yīng)當(dāng)遵循立項(xiàng)、起草、審查、決定于公布等程序。未遵循法定的程序的，均屬違法修改行政法規(guī)的行為。
順應(yīng)民意也應(yīng)注意法律法規(guī)的嚴(yán)肅性，應(yīng)按照法定途徑去修改法律和行政法規(guī)，不能通過發(fā)文件的形式去改變行政法規(guī)的規(guī)定，否則，國務(wù)院政策違反行政法規(guī)，同樣屬于無效。制定無效的政策，損害的是法律的威嚴(yán)，是政府的形象。
3.2 政策不合理，損害公眾的利益
3.2.1 該政策的實(shí)施，必將延長(zhǎng)政府還貸公路收費(fèi)期限
《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對(duì)于收費(fèi)年限作出了嚴(yán)格的規(guī)定，即政府還貸公路的收費(fèi)期限，按照用收費(fèi)償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長(zhǎng)不得超過15年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過20年。收費(fèi)公路的收費(fèi)期限屆滿，必須終止收費(fèi)。政府還貸公路在批準(zhǔn)的收費(fèi)期限屆滿前已經(jīng)還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費(fèi)。
對(duì)7座以下（含7座）載客車輛這一群體車輛的免費(fèi)，顯然會(huì)在一定程度上增加償還貸款的期限，免的這部分費(fèi)用，事實(shí)上是仍依靠這一群體車輛以外的所有車輛來買單。由于增加了償還貸款期限，使本可能提前還清貸款、終止收費(fèi)的公路，不得不繼續(xù)收費(fèi)直到收費(fèi)期限屆滿。
3.2.2 該政策只是少數(shù)人的狂歡，公眾并未實(shí)際獲取利益
事實(shí)上，7座以下（含7座）載客車輛這一群體車輛，受惠人群少。大多屬于小型汽車，屬于有能力承擔(dān)車輛通行費(fèi)的一類。能夠享受免費(fèi)的都是屬于極少數(shù)人——國家公安部交通管理局的數(shù)據(jù)，截至2011年底，全國機(jī)動(dòng)車保有量為2.25億輛，其中汽車1.06億輛，私人小、微型載客汽車迅速增長(zhǎng)，保有量超過6100萬輛。換句話說，這次的免費(fèi)就是為這6100萬輛私車的車主及家人準(zhǔn)備的，以每個(gè)家庭4人計(jì)算，也就是只能惠及2.5億左右的人口——約占全國總?cè)丝诘?0%不到。由于這類車輛載運(yùn)人少，因而通過公共交通工具運(yùn)輸?shù)拇蠖鄶?shù)社會(huì)公眾實(shí)際上并沒有從這個(gè)免費(fèi)政策中受益。當(dāng)前，國家正大力發(fā)展公共運(yùn)輸，就應(yīng)當(dāng)制定政策鼓勵(lì)社會(huì)公眾乘坐大型公共交通工具，節(jié)假日期間可以通過減免大型公共交通工具的通行費(fèi)方式，減少大型公共交通工具運(yùn)輸成本，減少票價(jià)向上浮動(dòng)或鼓勵(lì)降低票價(jià)，達(dá)到讓大多數(shù)社會(huì)公眾享受改革開放的成果。
7座以下（含7座）載客車輛這一群體車輛，屬于有能力承擔(dān)車輛通行費(fèi)的一類。如果僅僅以此次受惠人數(shù)少來否定節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策，這個(gè)理由一定不能成立。因?yàn)楹芏喙舱叩某雠_(tái)，本來就是為了照顧極少部分的困難群體。但是，那些擁有小型車輛即私家車的家庭絕不是當(dāng)下中國最應(yīng)該受到照顧的弱勢(shì)群體，因?yàn)樗麄兪侵袊?jīng)濟(jì)改革的受益者，是整個(gè)社會(huì)中最有消費(fèi)能力的人，是有能力承擔(dān)車輛通行費(fèi)的群體。節(jié)假日免費(fèi)通行的政策，更多的是小車車主的狂歡，是先富起來一部分人的狂歡，損害的是大多數(shù)社會(huì)公眾的利益。
3.2.3 高速公路將變得擁堵，影響大眾安全和利益
收費(fèi)公路在我國，是為那些需要更舒適、更安全、更效率行車環(huán)境的公路使用者提供的一種選擇性通行。公路使用者都可以免費(fèi)通行的時(shí)候，人的趨利性決定了收費(fèi)公路不再是一種選擇性通行，而是必然性通行，也就是說，在一條收費(fèi)公路和非收費(fèi)公路之間選擇，大都會(huì)選擇不收費(fèi)了的收費(fèi)公路，尤其是高速公路這種技術(shù)等級(jí)高、通行能力強(qiáng)、行車安全的收費(fèi)公路，也就是說，免費(fèi)通行，必然會(huì)產(chǎn)生一定的交通量轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。必然性通行，決定了相對(duì)于選擇性通行時(shí)候，免費(fèi)后的收費(fèi)公路車流量必然加大，造成擁堵的可能性更多，“高速公路不高速”的情形也會(huì)大大增加，事故發(fā)生率必然也會(huì)增長(zhǎng)。當(dāng)高速公路出現(xiàn)擁堵時(shí)，在中國現(xiàn)階段，司機(jī)素質(zhì)良莠不分，特別是超載貨車橫行，公安機(jī)關(guān)交通管理部門對(duì)高速公路超載貨車違法行為的消除基本處于管理空白階段，高速公路一旦車流猛增，或出現(xiàn)擁堵，是件十分危險(xiǎn)和可怕的事。
3.3 政策不合情，侵害企業(yè)的權(quán)益
3.3.1 侵害了公路經(jīng)營企業(yè)的利益
《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，收費(fèi)公路的經(jīng)營管理者，經(jīng)依法批準(zhǔn)有權(quán)向通行收費(fèi)公路的車輛收取車輛通行費(fèi)。經(jīng)營性公路的收費(fèi)期限，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長(zhǎng)不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過30年。公路經(jīng)營企業(yè)能夠依法收費(fèi)，均是履行了相關(guān)審批程序方進(jìn)行的，這個(gè)審批，是行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循信賴保護(hù)原則?！吨腥A人民共和國行政許可法》明確規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。當(dāng)行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。
對(duì)7座以下（含7座）載客車輛這一群體車輛的免費(fèi)，顯然屬于變更已經(jīng)生效的行政許可，這個(gè)政策減少了公路經(jīng)營企業(yè)的通行費(fèi)收入，侵害了作為一個(gè)公路經(jīng)營企業(yè)“收回投資并有合理回報(bào)”的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，在不給予補(bǔ)償?shù)那樾蜗?，損害的不僅僅是企業(yè)的利益。
3.3.2 侵害了商業(yè)銀行的利益
《中華人民共和國憲法》的規(guī)定，國家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益；國家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財(cái)產(chǎn)。因此，無論是政府還貸收費(fèi)公路，還是經(jīng)營性收費(fèi)公路，其合法的收費(fèi)權(quán)都是受法律保護(hù)的。當(dāng)?shù)胤饺嗣裾鞒鍪召M(fèi)公路免費(fèi)通行的行政決定時(shí)，同時(shí)必將損害銀行按約定回收貸款的合法權(quán)益，商業(yè)銀行的貸款法律風(fēng)險(xiǎn)加大。
4 結(jié)論與建議
4.1 結(jié)論
政策制定的隨意性，不僅表現(xiàn)在前述的不合法、不合情、不合理，同時(shí)也將進(jìn)一步助長(zhǎng)媒體充當(dāng)救世主的心態(tài)，以及進(jìn)一步勾起部分利益團(tuán)體對(duì)免費(fèi)通行政策繼續(xù)擴(kuò)大化的欲望。事實(shí)證明，當(dāng)國務(wù)院批轉(zhuǎn)重大節(jié)假日免費(fèi)通行政策的消息發(fā)布后，立即有所謂專家跳出來，聲稱所有特殊天氣也應(yīng)該免費(fèi)。筆者可以預(yù)見，下一步，媒體報(bào)道的將是爭(zhēng)取所有節(jié)假日免費(fèi)，以及貨運(yùn)車輛這一群體也要爭(zhēng)取節(jié)假日免費(fèi)通行等等，收費(fèi)公路免費(fèi)通行的法律法規(guī)規(guī)定將因政策的隨意性變得更加隨意。
4.2 建議
對(duì)于節(jié)假日收費(fèi)公路免費(fèi)通行的政策，筆者提出如下處理意見，供參考。
4.2.1 修改行政法規(guī)
可以通過修改《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的相關(guān)條款，在對(duì)政府可以決定車輛免費(fèi)通行的范圍中進(jìn)行擴(kuò)大化授權(quán)，如對(duì)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》表述的“經(jīng)國務(wù)院交通主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)的車輛，免交車輛通行費(fèi)”中免費(fèi)的車輛前，加個(gè)“等”字即可。通過依法修訂行政法規(guī)的方式，來擴(kuò)大政府決定免費(fèi)通行范圍的權(quán)利，以此修復(fù)依法行政的法治政府形象。
4.2.2 協(xié)議中約定免費(fèi)
在未修改《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》前，可以在政府或政府部門與收費(fèi)公路經(jīng)營性企業(yè)的特許經(jīng)營協(xié)議或者公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議中，對(duì)可以決定車輛免費(fèi)通行的范圍進(jìn)行擴(kuò)大化的約定。
4.2.3 依法給予補(bǔ)償
對(duì)政府違法行政行為造成收費(fèi)公路經(jīng)營管理者損失的，政府應(yīng)當(dāng)給予賠償，由于實(shí)行了聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)，只要領(lǐng)取了通行卡的，所免的通行費(fèi)損失是很容易計(jì)算出來的；對(duì)于依法變更行政許可給收費(fèi)公路經(jīng)營管理者造成損失的，政府應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。
4.2.4 鼓勵(lì)買斷通行權(quán)
應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方人民政府或企業(yè)通過買斷某段高速公路通行權(quán)的方式，實(shí)現(xiàn)某段收費(fèi)公路的免費(fèi)通行，這對(duì)于公路經(jīng)營企業(yè)和公路使用者來說，是個(gè)雙贏。如湖北漢洪高速公路途徑的武漢市漢南區(qū)人民政府，出資5億元購買了漢洪高速公路武漢小軍山收費(fèi)站至漢南紗帽收費(fèi)站15公里路段的通行權(quán)，實(shí)現(xiàn)了15公里路段的免費(fèi)通行，社會(huì)效果很好。
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