襄陽市紀(jì)委、監(jiān)察局課題組
查辦案件是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)懲治腐敗的重要手段，任何時(shí)候都必須放在重要位置來抓。近年來，隨著查辦案件工作力度加大，查辦案件風(fēng)險(xiǎn)也隨之提高，如何有效防控查辦案件風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)依紀(jì)依法辦案是各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)當(dāng)前必須認(rèn)真研究的課題。
一、查辦案件風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀研究與分析
查辦案件的風(fēng)險(xiǎn)是多方面、多層面的，主要表現(xiàn)為以下四個方面：
(一)工作不慎帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)呈復(fù)雜性。查辦案件工作涉及面廣、敏感性強(qiáng)，稍有不慎便會產(chǎn)生不良的負(fù)面影響，影響當(dāng)?shù)卣畏€(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧，因此，在查辦領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件時(shí)，對調(diào)查、取證等環(huán)節(jié)要求非常嚴(yán)格，辦案人員稍有疏漏，領(lǐng)導(dǎo)干部的親屬及有利害關(guān)系的人就會借機(jī)“炒作”，到處大吵大鬧，甚至利用個別不良網(wǎng)站對辦案機(jī)關(guān)、辦案人員進(jìn)行歪曲、抵毀；在查辦涉及企業(yè)案件時(shí)，如果盲目調(diào)查，會影響一個企業(yè)的生產(chǎn)和穩(wěn)定，甚至?xí)璧K地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；在查辦涉及農(nóng)村土地征用補(bǔ)償、城市建設(shè)房屋拆遷和居民安置案件時(shí)，由于牽涉人員多、受關(guān)注程度高，一旦辦案中稍有偏差，就可能引發(fā)集體上訪甚至發(fā)生群體性事件。等等類似這樣的風(fēng)險(xiǎn)，如果不引起重視，任其發(fā)展，會逐漸衍變成社會風(fēng)險(xiǎn)。
(二)防范不嚴(yán)帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)呈突發(fā)性。安全風(fēng)險(xiǎn)是懸在辦案人員頭上的一把利劍，一直困擾著辦案人員，如果疏于防范，隨時(shí)可能發(fā)生。一是被調(diào)查人安全。使用“兩規(guī)”、“兩指”措施是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)突破重大復(fù)雜案件的重要手段，但使用“兩規(guī)”、“兩指”措施風(fēng)險(xiǎn)很大，而且具有不可預(yù)測性和不可逆轉(zhuǎn)性，一旦發(fā)生“兩規(guī)”、“兩指”對象脫逃或自殺、自殘等情況，后果不堪設(shè)想。特別是市州以下辦案機(jī)關(guān)缺乏一支專業(yè)的陪護(hù)隊(duì)伍，在實(shí)施“兩規(guī)”措施時(shí)臨時(shí)借用陪護(hù)人員，缺乏專業(yè)性和穩(wěn)定性，風(fēng)險(xiǎn)較大。二是證人的安全。辦案人員向相關(guān)證人調(diào)查取證時(shí)，由于證人身體或者心理素質(zhì)等方面的原因，突然發(fā)病或者意外自殺、自殘等情況時(shí)有發(fā)生，這已成為當(dāng)前查辦案件工作新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。三是辦案人員安全。在查辦案件期間，調(diào)查與反調(diào)查如同一次戰(zhàn)役，被調(diào)查人會想盡各種辦法逃脫法紀(jì)制裁，采取種種辦法對抗調(diào)查，有些人更是不惜鋌而走險(xiǎn)，威脅辦案人員，甚至辱罵、毆打和傷害辦案人或親屬，給辦案人員帶來種種現(xiàn)實(shí)的或潛在的人身危險(xiǎn)。
(三)執(zhí)紀(jì)不當(dāng)帶來的法紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)呈多樣性。執(zhí)紀(jì)不當(dāng)帶來的法紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)貫穿于查辦案件始終，在每個環(huán)節(jié)、每個層面都有可能發(fā)生，其表現(xiàn)形式也多種多樣，從一般性違反職業(yè)操守到違紀(jì)違法甚至犯罪，大小不等。一是案件受理環(huán)節(jié)。由于管理不善，會出現(xiàn)案件線索擱置、丟失，線索內(nèi)容泄密等問題。二是初步核實(shí)環(huán)節(jié)。因制定方案不科學(xué)、要求不嚴(yán)格和方法措施不當(dāng)，易造成跑風(fēng)漏氣、“打草驚蛇”，導(dǎo)致案件不了了之。三是立案和調(diào)查環(huán)節(jié)。由于程序不規(guī)范、證據(jù)不到位、忽視或故意隱匿辦案過程中發(fā)現(xiàn)的案件線索，導(dǎo)致大案辦小案、成案辦錯案。四是審理和處理環(huán)節(jié)。易出現(xiàn)應(yīng)認(rèn)定的錯誤事實(shí)不認(rèn)定，適用條規(guī)不當(dāng)，量紀(jì)不到位，處分決定執(zhí)行不到位等問題。隨著監(jiān)督渠道的不斷拓寬，如果這些環(huán)節(jié)執(zhí)紀(jì)不當(dāng)很有可能受到投訴，或被媒體曝光，特別是在推行問責(zé)制的當(dāng)今社會，相關(guān)人員很容易遭到黨政紀(jì)甚至法紀(jì)的追究。
(四)自身不廉帶來的廉潔風(fēng)險(xiǎn)呈易發(fā)性。在體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的過程中，新的價(jià)值觀、道德觀都在重構(gòu)，市場經(jīng)濟(jì)本身的負(fù)面影響如拜金主義、利益至上等時(shí)刻侵襲著紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及辦案干部，因而面臨著自身不廉所帶來的廉潔風(fēng)險(xiǎn)。特別是辦案人員在辦案過程中都握有一定的權(quán)力，在查辦案件的過程中，不可避免要接觸到社會陰暗面。一方面，一部分意志薄弱者可能心理失衡、行為失范；另一方面，被調(diào)查人或者一些別有用心的人會利用各種資源，如權(quán)力、金錢、美色、人事關(guān)系拉攏腐蝕辦案人員。對辦案人員來說，時(shí)時(shí)會面臨誘惑和陷阱，如果把持不住，很容易出現(xiàn)辦關(guān)系案、辦人情案的現(xiàn)象，有的甚至徇私枉法觸犯黨紀(jì)條規(guī)，走上犯罪之路，釀成惡果。
二、加強(qiáng)查辦案件風(fēng)險(xiǎn)防控的有益實(shí)踐
為規(guī)范查辦案件工作，最大限度地降低查辦案件風(fēng)險(xiǎn)帶來的危害，近年來，襄陽市不斷研究探索，制定實(shí)施了一系列工作規(guī)范和工作制度，形成了較為完備的查辦案件風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，并取得了積極成效。2005年以來，全市立案查處違紀(jì)違法案件1960件，實(shí)施“兩規(guī)”措施86人，沒有發(fā)生1起安全責(zé)任事故，取得了良好的政治、經(jīng)濟(jì)和社會效果。
(一)加強(qiáng)教育培訓(xùn)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識。辦案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力是一切辦案工作的根本，也是防范查辦案件風(fēng)險(xiǎn)最有效的保證。近年來，市紀(jì)委堅(jiān)持“形式多樣、骨干優(yōu)先、注重實(shí)效”的思路組織開展系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作。2005年以來，每年組織全市分管查辦案件的領(lǐng)導(dǎo)、檢查室主任、辦案人員開展1次集中業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)依紀(jì)依法辦案和有效防范風(fēng)險(xiǎn)能力；以“以案代訓(xùn)”的形式選拔縣(市)區(qū)年輕干部參加市紀(jì)委、監(jiān)察局查辦案件工作，通過參與辦案提升辦案能力、通過全程辦案豐富辦案經(jīng)歷、通過實(shí)踐辦案增強(qiáng)防范風(fēng)險(xiǎn)能力；在中紀(jì)委、省紀(jì)委組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)時(shí)，堅(jiān)持業(yè)務(wù)骨干優(yōu)先的原則，業(yè)務(wù)骨干通過到上級掛職鍛煉、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，理論水平和工作能力都達(dá)到了一個新的高度，成為重大案件、疑難案件的查處主力。辦案人員辦案能力的提高，一方面促進(jìn)了查辦案件工作的順利開展，另一方面增強(qiáng)了辦案人員對工作中潛在風(fēng)險(xiǎn)的研判和規(guī)避能力，提高了自我保護(hù)意識，降低了辦案風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。
(二)加強(qiáng)制度建設(shè)，化解辦案風(fēng)險(xiǎn)。近年來，根據(jù)查辦案件工作實(shí)踐和發(fā)展需要，先后制定和完善了多項(xiàng)制度，這些制度對查辦案件工作的重點(diǎn)部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、敏感問題進(jìn)行了明確規(guī)范。如《襄陽市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)案件檢查工作操作規(guī)程》，從線索受理、初步核實(shí)、立案與調(diào)查、移審與移交、案件檢查工作的監(jiān)督等方面做了具體規(guī)定；《襄陽市紀(jì)委監(jiān)察局機(jī)關(guān)案件線索統(tǒng)一歸口管理暫行辦法》規(guī)定了案件監(jiān)督管理室負(fù)責(zé)案件線索的受理、登記、管理、呈報(bào)，對線索進(jìn)行督辦，既防止泄密，又推進(jìn)了案件查辦工作。通過這些制度將辦案程序和辦案行為精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化和質(zhì)量化，使廣大辦案人員有章可循、有據(jù)可依，從源頭上避免了查辦案件風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和蔓延。
(三)加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督，防控辦案風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合查辦案件工作特點(diǎn)，在系統(tǒng)內(nèi)建立實(shí)施了《辦案監(jiān)督卡制度》，每份調(diào)查筆錄首頁的背面附被調(diào)查人、證人的權(quán)利和義務(wù)，請調(diào)查對象對辦案人員進(jìn)行監(jiān)督；堅(jiān)持辦案回訪制度，由案件監(jiān)督管理室、干部監(jiān)督室、信訪室深入到被調(diào)查單位，聽取被調(diào)查人及其親屬、被調(diào)查人所在黨組織及案件涉及相關(guān)人員意見，做到依紀(jì)依法、有錯必糾；聘請人大代表、政協(xié)委員、民主黨派人士為特邀監(jiān)察員、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督員，隨時(shí)監(jiān)督辦案人員的廉政情況和執(zhí)紀(jì)情況。2007年以來，發(fā)放監(jiān)督卡400余份，回訪被調(diào)查單位16個，發(fā)現(xiàn)查辦案件風(fēng)險(xiǎn)隱患7個，并全部進(jìn)行了糾正。通過內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，既保護(hù)了被調(diào)查對象的合法權(quán)益，又保證了依紀(jì)依法安全文明辦案。
(四)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，消除潛在風(fēng)險(xiǎn)。注重協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，通過積極向市委、市政府請示報(bào)告查辦案件工作，爭取市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，為防控查辦案件風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；與有關(guān)職能部門聯(lián)系協(xié)調(diào)，建立與公、檢、法、衛(wèi)生、組織等部門溝通聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制，對辦案中遇到的困難和問題，積極與各部門互通信息，發(fā)現(xiàn)問題共同研究、協(xié)商解決，有效預(yù)防了辦案風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)與社會各界的溝通宣傳，通過召開新聞發(fā)布會，公開審理案件，公開處理典型案件，專題宣傳等形式讓社會各界了解紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案工作，贏得社會的廣泛支持，有效減少了查辦案件工作中可能出現(xiàn)的矛盾和沖突，消除了潛在風(fēng)險(xiǎn)。
三、對進(jìn)一步加強(qiáng)查辦案件風(fēng)險(xiǎn)防控的思考
就如何防控查辦案件風(fēng)險(xiǎn)，保證查辦案件工作健康順利進(jìn)行，襄陽市雖然也作了一定的積極嘗試，但不夠系統(tǒng)、不夠成熟，還有待進(jìn)一步探索。
(一)加大教育力度，端正執(zhí)紀(jì)理念，努力提高辦案人員風(fēng)險(xiǎn)防范意識。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識、端正執(zhí)紀(jì)理念、提高業(yè)務(wù)素質(zhì)是防范和降低查辦案件風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措?！菑?qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識。要深入調(diào)查研究，找準(zhǔn)查辦案件風(fēng)險(xiǎn)的具體部位、涉及范圍、涉及人員等，加強(qiáng)教育引導(dǎo)，提高各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及辦案人員對查辦案件風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識，增強(qiáng)做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作的積極性和主動性。二是端正執(zhí)紀(jì)理念。要端正執(zhí)紀(jì)辦案理念，實(shí)現(xiàn)重實(shí)體向重程序轉(zhuǎn)變，重口供向重證據(jù)轉(zhuǎn)變，重粗放型辦案向精細(xì)型辦案轉(zhuǎn)變，避免和減少辦案過程中的隨意性，盡可能減少辦案風(fēng)險(xiǎn)。三是提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。加強(qiáng)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，通過長期的、全方位的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和實(shí)踐磨練，使辦案人員全面掌握查辦案件工作的實(shí)體內(nèi)容和程序標(biāo)準(zhǔn)，從而提高依紀(jì)依法辦案水平，規(guī)避人為因素造成的查辦案件風(fēng)險(xiǎn)。
(二)加大制度建設(shè)，形成防控體系，努力降低查辦案件風(fēng)險(xiǎn)。在完善現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，形成管用有效的防控體系是防控查辦案件風(fēng)險(xiǎn)的有效保障?！菍?shí)行辦案風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分解制。根據(jù)查辦案件每個崗位、每個環(huán)節(jié)的特點(diǎn)，細(xì)化和明確職責(zé)，把責(zé)任分解到線索保管、文書運(yùn)轉(zhuǎn)、談話、取證、陪護(hù)、移送等各個環(huán)節(jié)，明確責(zé)任人，加強(qiáng)過程管理，切實(shí)做到“誰負(fù)責(zé)、誰防范”，防止意外事故發(fā)生。二是建立查辦案件風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查和預(yù)警評估機(jī)制。從初查、立案、調(diào)查等各個環(huán)節(jié)，對可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面排查，并做出風(fēng)險(xiǎn)評估，針對排查出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)采取相應(yīng)的防范措施，杜絕辦案安全事故的發(fā)生。三是完善防控制度建設(shè)。要適應(yīng)新形勢要求，研究制定一整套切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)防控制度。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)建立辦案人員認(rèn)證準(zhǔn)入制度、辦案過程各環(huán)節(jié)操作及監(jiān)控制度、領(lǐng)導(dǎo)簽批案件情況審查備案制度、查辦案件責(zé)任追究制度、辦案人員安全保護(hù)制度、“兩規(guī)”、“兩指”安全管理制度，尤其是要在市州以下紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)建立專業(yè)陪護(hù)隊(duì)伍，保證查辦案件工作的順利進(jìn)行。
(三)加大檢查力度，轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，努力消除查辦案件風(fēng)險(xiǎn)隱患。加大監(jiān)督檢查力度是保證防控制度落實(shí)、有效防范辦案風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。—是探索建立查辦案件風(fēng)險(xiǎn)防控目標(biāo)責(zé)任考評機(jī)制。科學(xué)制定考評目標(biāo)，采取內(nèi)部考評與外部評價(jià)、日?？己伺c集中考核、專項(xiàng)考核與臨時(shí)考核相結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)對辦案全過程、全方位的監(jiān)督制約，主動彌補(bǔ)辦案工作缺陷，努力降低查辦案件風(fēng)險(xiǎn)。二是加大檢查監(jiān)督力度。上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要通過實(shí)地檢查、明察暗訪等方式，不定期深入下級機(jī)關(guān)，檢查查辦案件風(fēng)險(xiǎn)防控情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題；引進(jìn)外部監(jiān)督機(jī)制，把查辦案件工作置于社會監(jiān)督之下，增強(qiáng)監(jiān)督的有效性，通過內(nèi)外監(jiān)督，把查辦案件風(fēng)險(xiǎn)降低到最小程度。三是加大責(zé)任追究力度。對群眾舉報(bào)、日常監(jiān)督檢查和考評中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題堅(jiān)持“三不放過”，即“對發(fā)現(xiàn)的問題不放過，對問題的整改不到位不放過，對問題的責(zé)任追究不到位不放過”，促使辦案人員養(yǎng)成嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)，徹底消除查辦案件風(fēng)險(xiǎn)隱患。
