 唐賢興 今天改革之所以難，一個重要的原因是眾多難題像麻花一樣糾纏在一起，每一個看起來似乎可以解決的“問題”其實(shí)都可能碰不得的。 近段時間來，“改革”一詞到處見諸報(bào)端和微博這個特殊的媒體，圍繞“改革”的爭論在不斷升溫。粗略觀之，從“改革”一詞中可以牽扯出的爭論話題實(shí)在太多，大有難以歸類之勢。而改革本身所包含的含義和意義，卻似乎在爭論中被忽略了。一周前，筆者在微博上曾提到，目前幾乎很少有人公開反對改革，這不是說改革已經(jīng)達(dá)成了共識，相反，像“改什么，誰來改，如何改”這樣的關(guān)鍵性問題，達(dá)成共識還有一個很長的博弈過程。 改革是個好東西，因?yàn)橄袷袌鼋?jīng)濟(jì)，民主政治，法治，乃至人的自由和發(fā)展，等等，都是朝野上下所期望的改革試圖要達(dá)到的目標(biāo)。經(jīng)過三十多年的努力，要說改革沒有成就，肯定不客觀，相反，說改革取得了舉世矚目的成就，卻也一點(diǎn)不為過。不過目前，人們似乎普遍都覺得，朝向上述這些目標(biāo)前進(jìn)的改革，步履艱難，困難重重，這也是一個不容回避的事實(shí)。 改革很艱難的原因可以列出一長串。與二三十年前的改革不同，今天的改革是全方位和多目標(biāo)的，是一個龐大的系統(tǒng)工程，它必須依賴于整體的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和有效的制度、政策和行動來推進(jìn)。在這樣的情景下，一個非常現(xiàn)實(shí)的大難題、也是一個經(jīng)常被人們忽視的問題出現(xiàn)了：在面臨諸多“困境”的情況下，到底什么才是我們改革所要解決和所能解決的“問題”？人們找不到該從何處下手的“問題”，于是乎，連“問題”是什么的思考也放棄了。這是改革過程中的一種浮躁現(xiàn)象，后果很嚴(yán)重，對改革本身也很危險(xiǎn)。 今天改革之所以難，一個重要的原因是眾多難題像麻花一樣糾纏在一起，每一個看起來似乎可以解決的“問題”其實(shí)都可能碰不得的。發(fā)現(xiàn)并界定“問題”是任何決策活動的第一步，改革也一樣，它首先是一個找“問題”的過程。“問題”對決策和改革來說，是指那些在當(dāng)下的約束條件下，應(yīng)該解決的、且能夠解決的方面。但什么是這樣的“問題”則很模糊，因?yàn)樗械睦嫦嚓P(guān)者在見解上和需求上存在差異甚至沖突。因而，需要依賴于某種特定的政治過程來做出能讓人們普遍接受的界定。尋找并界定“問題”的過程，既然都與大家的利益攸關(guān)，那它必然也必須是一個民主的政治過程。以往的改革如果說在很多方面取得了成功，就是因?yàn)榇蠹叶紖⑴c了“摸著石頭過河”，在此過程中，找到了很多問題，也找對了問題。 但今天的改革似乎到處充滿著“困境”，即便決策者和改革者具有真誠的改革意愿，在當(dāng)下的約束條件下，那些可以叫做“困境”的東西已經(jīng)超出了決策者和改革者解決它們的能力范圍。按照常理，任何決策者和改革者都會采取“冷處理”的辦法來對待那些“困境”，都抱著現(xiàn)在放一放，拖到以后條件成熟時再來解決的心態(tài)。這種做法本無可厚非，但必須依賴于“問題”與“困境”之間邊界的正確界定。實(shí)際上，當(dāng)今很多“困境”恰恰是歷史上曾經(jīng)有機(jī)會加以解決卻被當(dāng)作“困境”而拖下來的“問題”演變過來的。改革的確是在不斷找到和找對了“問題”的過程推進(jìn)的，但并不是所有找對的問題都能夠有機(jī)會得到解決。這是任何一個決策體系的常態(tài)。 即使在民主決策體系下界定“問題”的博弈中，那些弱勢者所表達(dá)的問題，與政府的偏好、利益和目標(biāo)不相一致的問題，在決策者看來目前還不是問題的那些問題，被政府和決策者看來風(fēng)險(xiǎn)很大的問題，看起來似乎沒有可行性的問題，等等，它們一般很難進(jìn)入政府議程。在改革中，很多這些類別的“問題”被一再拖了下來，“問題”背后的那些利益受損者，也沒有得到較好的補(bǔ)償或彌補(bǔ)，直到今天我們被迫面臨如此之多的“困境”。不改革就沒有希望，改革需要攻堅(jiān)，這些應(yīng)該說已經(jīng)成為共識。但是，如何推進(jìn)改革，需要總結(jié)已有改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，其中一個方面，就是要認(rèn)真界定“問題”和“困境”之間的邊界。無論是改革，還是為改革提供建言獻(xiàn)策的理論研究，它們的創(chuàng)造力存在于發(fā)現(xiàn)問題且知道應(yīng)該和能夠做什么。 “沒有解決辦法就等于不存在問題”，對于公共政策學(xué)者經(jīng)常引用的這句新西蘭諺語，我們不能把它理解為面對困難可以放棄努力，而應(yīng)該反過來把它理解為“找到了問題等于解決了一半”?！皢栴}”和“困境”之間可以轉(zhuǎn)化，因此，我們一方面必須堅(jiān)持“不能把問題當(dāng)困境來解決”的原則，因?yàn)檫@會喪失解決問題的最佳時機(jī)；另一方面必須堅(jiān)持“不能把困境當(dāng)成問題來解決”，因?yàn)檫@樣會增大改革的風(fēng)險(xiǎn)和危險(xiǎn)。但是，如何正確地確定兩者之間的邊界，主要不依賴于決策技術(shù)，而依賴于制度建設(shè)。什么是政策問題，什么是當(dāng)下政府要去解決的問題，應(yīng)該讓每一個人、每一個利益相關(guān)者去參與討論和界定，這是民主原則的要求，也是保證政策質(zhì)量的需要。同時，在經(jīng)由民主原則界定“問題”的過程中，要對那些與沒有被提上政策議程的“問題”相關(guān)的利益受損者，給予合理的補(bǔ)償。如果我們不能通過有效的制度過程來界定“問題”，那么有可能會讓“問題”失去解決的機(jī)會，這樣，我們也將同時失去未來的希望。 作者系復(fù)旦大學(xué)教授 |
