高淳區(qū)司法局 張躍勇 趙菲
一、高淳區(qū)“訪調(diào)對接”工作的現(xiàn)狀
為進(jìn)一步發(fā)揮信訪與人民調(diào)解在化解社會矛盾糾紛方面的職能作用，積極探索新形勢下信訪與人民調(diào)解的對接工作機(jī)制，更好地鈍化社會矛盾，及時有效地解決人民群眾來信來訪中反映的問題，消除社會不穩(wěn)定因素，構(gòu)建和諧社會。2014年，南京市高淳區(qū)社會矛盾化解工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、司法局、信訪局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)信訪與人民調(diào)解對接工作的實施意見》，建立信訪與人民調(diào)解工作對接工作機(jī)制，區(qū)大調(diào)解中心（人民調(diào)解委員會）在區(qū)信訪局設(shè)“訪調(diào)對接”工作室，負(fù)責(zé)信訪案件中涉及人民內(nèi)部矛盾糾紛的受理、登記、轉(zhuǎn)辦、督辦等工作，為加強(qiáng)訪調(diào)對接工作，區(qū)成立“訪調(diào)對接”工作協(xié)調(diào)小組，由區(qū)司法局、信訪局分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，指導(dǎo)區(qū)、鎮(zhèn)兩級社會矛盾糾紛調(diào)處服務(wù)中心和信訪機(jī)構(gòu)“訪調(diào)對接”工作。
二、“訪調(diào)對接”工作實踐中存在的問題
訪調(diào)對接是引導(dǎo)當(dāng)事人選擇糾紛解決途徑、有效化解社會矛盾糾紛的一個好的舉措，是解決矛盾糾紛新機(jī)制。但是，目前訪調(diào)對接工作還存在著一些共性問題。
一是案件對接數(shù)量少，類型單一。據(jù)統(tǒng)計，我國信訪案件總量逐年上升，從信訪案件的內(nèi)容來看，目前三類問題突出：1、民生問題，涉及征地拆遷、環(huán)境污染、救濟(jì)、涉法涉訴等；2、生產(chǎn)領(lǐng)域問題，涉及山林糾紛、勞資糾紛、礦農(nóng)糾紛等；3、歷史遺留問題，涉及企業(yè)改制歷史遺留問題和政策落實等。人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動。人民調(diào)解工作的局限性決定了訪調(diào)對接案件數(shù)量較少，類型單一。
二是信訪案件成因復(fù)雜，調(diào)解難度大。一方面，如前所述，信訪案件涉及方方面面，成因復(fù)雜，部分案件已是歷史遺留問題；另一方面，引發(fā)上訪事件的矛盾糾紛大多已發(fā)生激化，群眾往往對矛盾糾紛的處理存在抵觸情緒，不配合調(diào)解，導(dǎo)致調(diào)解難度加大。
三是群眾對訪調(diào)工作認(rèn)識不足，缺乏法律依據(jù)。訪調(diào)工作的開展在我國較之“訴調(diào)對接”和“檢調(diào)對接”工作，尚屬新生事物，正處于起步階段。群眾對訪調(diào)工作認(rèn)識不足，認(rèn)為信訪機(jī)關(guān)和相關(guān)單位相互不作為，互為推諉，訪調(diào)工作又沒有明確的法律依據(jù)為保障，缺乏公信力，造成了矛盾糾紛調(diào)處工作的被動性。
二、造成“訪調(diào)對接”工作困境的原因
一是信訪制度有缺陷，制約“訪調(diào)對接”工作的開展。現(xiàn)行信訪制度注重程序，流于應(yīng)付，不能有效地將“訪”和“調(diào)”銜接起來。基層群眾到區(qū)一級信訪局提出的訴求，一般都是村（居）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力解決的疑難雜癥。而區(qū)信訪辦的職責(zé)是“轉(zhuǎn)交辦和督辦”信訪案件，在具體工作中雖然涉及民事糾紛的部分可介入人民調(diào)解，但比例較小。這就造成群眾反映的問題還得發(fā)往原來的地方等待解決，往復(fù)折騰，耽誤了化解矛盾的最佳時間，以至于“輕、小、易”事件也拖成了“老、大、難”問題。
二是機(jī)關(guān)之間欠配合，影響“訪調(diào)對接”工作的配合。從工作實踐來看，訪調(diào)對接工作多半呈現(xiàn)對接工作室獨力支撐、協(xié)作單位被動參與薄弱的局面，一般來說，到區(qū)信訪機(jī)構(gòu)訴求解決的問題，大都屬于行政調(diào)解范疇，所涉及的往往是土地流轉(zhuǎn)、環(huán)境污染、企業(yè)改制等政策性較強(qiáng)的問題，需要相關(guān)部門密切配合，共同辦理。但有的承辦單位重視不夠，特別是遇到復(fù)雜疑難“信訪件”時，一旦職能范圍內(nèi)不能解決，就應(yīng)付了事。協(xié)辦單位則事不關(guān)己，缺乏相互溝通，導(dǎo)致信訪結(jié)案難。相互推脫加重了來訪者的抵觸情緒，引發(fā)矛盾激化，增加化解難度。
三是缺乏法律制度支撐，不利于“訪調(diào)對接”工作的保障。目前來看，訪調(diào)對接還是一個新生事物，雖然我們根據(jù)本地區(qū)實際下發(fā)相關(guān)信訪與人民調(diào)解對接工作的實施意見等規(guī)范性文件，但大多內(nèi)容籠統(tǒng)，對于如何開展、具體操作、訪調(diào)對接過程的具體程序，以及對接機(jī)制的組織架構(gòu)，各部門之間權(quán)責(zé)問題等都沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定?，F(xiàn)行法律也沒有對人民調(diào)解作出強(qiáng)制性規(guī)定，只要當(dāng)事人拒絕，訪調(diào)對接工作就無法應(yīng)用于對接機(jī)制。從整體上來看，訪調(diào)對接工作缺乏法律支撐，從而使得“訪調(diào)對接”機(jī)制缺乏公信力。沒有群眾的充分認(rèn)可，不利于訪調(diào)對接各項工作的開展。
三、打破訪調(diào)對接工作瓶頸的辦法
一是強(qiáng)化信訪職能作用，拓寬調(diào)處案件范圍。強(qiáng)化信訪聯(lián)席會議制度實體化運作，承擔(dān)訪調(diào)對接工作的牽頭召集、組織協(xié)調(diào)等職責(zé)；建立健全例會制度，堅持領(lǐng)導(dǎo)接訪、聽證對話制度。區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常聽取“訪調(diào)對接”工作匯報，提出具體指導(dǎo)意見，每周確保一名區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)主持群眾接訪，根據(jù)不同時期排查反映的信訪重點問題和群眾反映的熱點、難點問題，組織領(lǐng)導(dǎo)與群眾對話交流；強(qiáng)化責(zé)任主體，確保主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、其他領(lǐng)導(dǎo)“一崗雙責(zé)”的責(zé)任體系。使信訪部門實現(xiàn)由“運動型”向“實戰(zhàn)型”角色轉(zhuǎn)變。現(xiàn)有訪調(diào)對接工作重點集中于勞動爭議、交通事故、家事糾紛、債務(wù)糾紛等傳統(tǒng)民商事糾紛領(lǐng)域，并取得了較大成效，但其范圍可以再進(jìn)一步拓寬。如涉及國土、環(huán)保、教育辦學(xué)等性質(zhì)的行政爭議案件、普通商事仲裁案件以至刑事附帶民事訴訟案件，只要當(dāng)事人有調(diào)解意愿和可能，都應(yīng)在甄別事實的基礎(chǔ)上，積極聯(lián)合相關(guān)部門努力進(jìn)行調(diào)解，使得信訪事項可以快速分流調(diào)處，實現(xiàn)各部門職責(zé)的回歸。由信訪部門根據(jù)分流調(diào)處時限等制度規(guī)定，主要負(fù)責(zé)跟蹤指導(dǎo)、督查督辦和檢查考核，確保和促進(jìn)基層信訪工作的良性健康開展。
二是健全訪調(diào)工作機(jī)制，實現(xiàn)訪調(diào)無縫對接。充分發(fā)揮大調(diào)解中心網(wǎng)格化作用，利用調(diào)解組織現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化信訪問題排查調(diào)處機(jī)制。努力把排查的“觸角”延伸到每一個角落，變“事后被動處置”為“事前主動預(yù)防”。做到“四先四早”，即預(yù)警在先，苗頭問題早消化；教育在先，重點對象早轉(zhuǎn)化；控制在先，敏感時期早預(yù)防；調(diào)解在先，矛盾糾紛早處理。堅持訪調(diào)對接工作例會制度。對帶有普遍性、苗頭性的問題，互相交流、共同剖析；對可能引發(fā)信訪的社會矛盾，早介入、早預(yù)防、早解決；對重點信訪人員和重點信訪事項分析研判，制定處理方案，實現(xiàn)訪調(diào)信息的互通和共享。落實訪調(diào)對接工作無縫對接。對來訪人員先行登記，并征求來訪人意見，對需調(diào)解處理的信訪事項實行分流或直接受理，重大矛盾糾紛列入信訪會辦的重大信訪事項，由信訪部門和調(diào)處中心派員督辦，對重大的信訪矛盾糾紛，調(diào)處中心在進(jìn)行調(diào)處時，信訪局應(yīng)派員參與，以達(dá)到信息互通、提前預(yù)警的目的。與此同時，雙方共同做好違規(guī)上訪人員法治宣傳教育工作，促使其思想轉(zhuǎn)化。
三是集中行政合力，強(qiáng)化息訪息訴協(xié)作。“訪調(diào)對接”機(jī)制的重要內(nèi)容是調(diào)動行政力量參與其中，運用其行政職能促進(jìn)糾紛的圓滿解決，因此應(yīng)將訪調(diào)對接工作納入化解社會矛盾的一項全局性工作開展。對疑難重大信訪事件，可根據(jù)工作需求，具體個案具體分析，成立臨時息訪息訴組，由協(xié)作單位派相關(guān)負(fù)責(zé)人參與接訪，配合訪調(diào)對接工作人員共同做好當(dāng)事人的思想疏導(dǎo)和息訴罷訪工作；對綜合性信訪問題，協(xié)調(diào)各相關(guān)單位參與案件處理，找準(zhǔn)問題癥結(jié)，制定切實可行的處結(jié)方案，為息訴罷訪奠定基礎(chǔ)；重視解決上訪人的民生訴求，加強(qiáng)與工會、民政等職能部門的密切配合，爭取相關(guān)部門指定專人員負(fù)責(zé)信訪與調(diào)解工作對接，承擔(dān)“訪調(diào)對接專員”的角色，幫助當(dāng)事人解決“法度之外、情理之中”的問題，切實維護(hù)信訪弱勢群體的合法權(quán)益。
四是健全法律法規(guī)，強(qiáng)化制度保障。現(xiàn)有立法支持不足，是當(dāng)前制約訪調(diào)對接機(jī)制建設(shè)全面深入發(fā)展的一大“瓶頸”。完善人民調(diào)解與信訪制度的相關(guān)立法工作，提供全方位的法律支撐，是完善訪調(diào)對接工作，建立多無化糾紛解決機(jī)制，實現(xiàn)信訪工作與人民調(diào)解有序無縫銜接和良性互動的重要途徑。國家應(yīng)盡快制定關(guān)于訪調(diào)對接方面的法律法規(guī)，對訪調(diào)對接工作作出具體可操作性規(guī)定，進(jìn)一步促進(jìn)訪調(diào)對接工作規(guī)范化、專業(yè)化，彰顯以法省人、以理服人、以情感人的訪調(diào)工作理念，實現(xiàn)法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。
