鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換調(diào)研材料——鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策機(jī)制情況分析
調(diào)研報告
鎮(zhèn)作為一級政權(quán)機(jī)構(gòu)，有其自身的權(quán)力體系和決策運(yùn)行機(jī)制。目前，隨著改革的深入和形勢的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織究竟是按照何種路徑來運(yùn)轉(zhuǎn)的，帶著這個問題，我們進(jìn)行了走訪調(diào)查。從調(diào)查情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策主要有四個特點：
一、決策權(quán)力的混同性
鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在形式上的黨政機(jī)構(gòu)分設(shè)，但是，黨政機(jī)構(gòu)實際上是高度一體化的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的一切活動都是黨委統(tǒng)籌安排，黨委書記全面主持工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般側(cè)重負(fù)責(zé)抓經(jīng)濟(jì)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策之間的權(quán)力關(guān)系是一種授權(quán)關(guān)系，不是制度化的分權(quán)關(guān)系。
在所有被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)，研究部署工作基本上都是黨政聯(lián)席會，會議通常由黨委書記主持。黨委一般不單獨開會，除非研究發(fā)展黨員或者過組織生活等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般也不會單獨開會，偶爾有鄉(xiāng)鎮(zhèn)長辦公會，主要研究落實書記部署的具體工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府基本上沒有獨立于黨委的權(quán)力。人大則更是形同虛設(shè)，基本上沒有決策權(quán)。
在具體工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)實際上渾然一體。不論黨務(wù)的，還是行政的；不論事業(yè)的，還是群團(tuán)的，在工作上完全是根據(jù)“中心工作”統(tǒng)一安排。“中心工作”是指黨委統(tǒng)一部署的工作，區(qū)別于各個部門的具體工作。比如，一段時間內(nèi)計劃生育是中心工作，幾乎所有人員都要投入，一段時間內(nèi)可能稅費征收是中心工作，所有人員都要投入；或者，某些“敏感時期”來臨前進(jìn)村集中“排查不穩(wěn)定因素”也是中心工作。從人員配置上看，黨政機(jī)構(gòu)也是不分彼此。比如作為綜合協(xié)調(diào)部門的“辦公室”，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是設(shè)一個，稱“黨政辦公室”或綜合辦公室。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的職務(wù)和崗位分布有黨政區(qū)別，實際工作中則完全混合使用。
因此，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不宜實行黨政分開，一些人甚至提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以完全實行黨政合一。
二、決策權(quán)力的集中性
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是比較徹底的黨委書記一元化領(lǐng)導(dǎo)。不論是人財物，不論是黨政經(jīng)，決策權(quán)和指揮權(quán)都多歸于黨委書記。黨委書記一般上可以直接決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的分工和中層人員的職務(wù)安排。
黨委書記的一元化權(quán)力還表現(xiàn)在對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接領(lǐng)導(dǎo)。形式上，書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是所謂兩個“一把手”，但實際上只有書記一個一把手。一位接受訪談的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說：“如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)長把黨委書記看成是一把手，他自己就可能成為一把手，如果他不把書記看做一把手，他永遠(yuǎn)成不了一把手。”從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理來看，最高權(quán)力也歸于黨委書記。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)審批簽字有四種情況：第一種是書記負(fù)責(zé)簽字；第二種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)簽字；第三種是分限額簽字，如500元以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)長簽字，超過500元書記簽字；第四種是分工簽字，通常是書記簽批預(yù)算外資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長簽批預(yù)算內(nèi)資金。
在決策過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的事大多是書記與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長協(xié)商后，在會上向其他干部職工宣布后就可以實施了，并沒有形成一套行之有效的科學(xué)決策程序，這就造成了決策黑洞，干部沒有知情權(quán)，也就排除在決策范圍之外，使決策成為單向的縱型模式，無法及時反饋決策執(zhí)行情況及效應(yīng)，不適應(yīng)當(dāng)今社會的多層次、網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)。同時，決策權(quán)的高度集中，主要領(lǐng)導(dǎo)在決策中定調(diào)子、拍板子，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主制度進(jìn)一步削弱，導(dǎo)致個人主義、專權(quán)主義滋生蔓延。因此，決策權(quán)的分解、下放就成為目前的重中之重。
三、決策權(quán)力的有限性
鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的政府部門有兩類，一類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部單位，如黨政辦公室、站、所、中心等；另一類是上級部門派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)稱垂直單位，如公安派出所、工商管理所、稅務(wù)所、土地所等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于內(nèi)部單位的權(quán)力，首先體現(xiàn)在可以決定這些單位的職位安排，如可以直接決定哪個人分配在哪個站所，哪個人擔(dān)任站所長等；其次體現(xiàn)在可以直接決定這些單位人員的工資福利，如哪些部門是財政全額發(fā)工資，哪些部門是差額補(bǔ)助或自收自支等。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事權(quán)是在一個封閉的循環(huán)里行駛。鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的人員流動，必須由上級組織人事部門決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能提出建議。通常，行政編制人員和事業(yè)編制副科級以上人員的調(diào)配權(quán)力屬于縣委組織部，副科級以下事業(yè)人員和工勤編制人員的調(diào)配屬于縣人事和勞動社會保障局。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的一個工作人員，工作無論多么令人不滿意，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人也無權(quán)把他辭退或者調(diào)出去，能做的只是向上級組織或人事部門提議調(diào)動。同樣，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人看好了一個非本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人，上級部門不同意，他也沒有任何辦法。相反，如果上級硬派進(jìn)來他不愿意要的人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人也只能接受?？梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于內(nèi)部單位人員的管理只有有限的權(quán)力。在編制內(nèi)人員任用權(quán)力受到體制約束的情況下，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人就自己做主，在編制之外直接聘用臨時工作人員。
同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于整天疲于奔命，行政與事務(wù)之比達(dá)到1∶2，常常是顧了這頭丟了那頭。國家又過高的估計了現(xiàn)階段的農(nóng)民素質(zhì)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求過多過濫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)左也不是右也不是，只能小心翼翼，如履薄冰，與國家法規(guī)政令打起了“擦邊球”。而政府的期望與農(nóng)村、農(nóng)民的實際差距很大，工作方法已不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，再加上農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)的日漸壯大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)早已失去了制約農(nóng)民的有效手段。壓任務(wù)、下指標(biāo)不靈驗，用市場手段來調(diào)節(jié)，農(nóng)民的素質(zhì)卻太低，運(yùn)用法律手段成本卻很高。“一事一議”搞成了“新平均主義”，反而什么事都干不成，都無法落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力影響的深度、廣度都受到一定程度的限制。
四、決策權(quán)力的歸零性
每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)有一些垂直管理的站所，這些站所都是公共管理職能很強(qiáng)的部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作相當(dāng)大一部分必須依托這些部門，但對其轄區(qū)站所卻無權(quán)管理。這樣，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有七站八所，其中有部分歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管，部分不歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管，而屬于垂直管理。對垂直管理的站所來說，其人事管理、經(jīng)費劃撥都?xì)w上級管理，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)無關(guān)，但工作卻與鄉(xiāng)鎮(zhèn)藕斷絲連。
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于條塊分割成了不完全政府，有責(zé)無權(quán)，有限權(quán)力，無限責(zé)任。同時，在市場經(jīng)濟(jì)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位不準(zhǔn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有缺位又有越位，不少事管不了也管不好。如馮原，駐鎮(zhèn)站所38個，鎮(zhèn)上直接管理的僅有七八個，造成工作重心下移，權(quán)力上劃，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作積極性受制，能動性受限。在有關(guān)事項的處理上本來不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成的，而一旦出現(xiàn)了問題就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓擔(dān)子，動不動“一票否決”、“一把手負(fù)責(zé)”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成了“無限責(zé)任公司”，不堪重負(fù)，很多事鄉(xiāng)鎮(zhèn)想干干不了，本來無權(quán)過問，但在考核評比、承擔(dān)責(zé)任中都首當(dāng)其沖，有苦難言。“條塊協(xié)作”變成了“以條為主”，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌全局工作。一些駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所只考慮本部門利益，不能很好地配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，各自為政，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有建議權(quán)，無法制衡其所作行為，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策指令，部門執(zhí)行部門的政策，部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作造成“脫節(jié)”甚至“背道而馳”。
調(diào)查中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記感嘆：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上是個假政府。有權(quán)力的，能執(zhí)法的，有好處的事情，全部被上邊管了。”目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身權(quán)力系統(tǒng)已經(jīng)基本懸空，這已觸及到黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)政力，重新估價鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重新賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)以新的實質(zhì)內(nèi)容成為當(dāng)務(wù)之急。
