政府行為與產(chǎn)業(yè)重組
第一，山西省煤礦眾多，大小參差不齊，是礦難頻發(fā)的重點(diǎn)地區(qū)。山西存在眾多的規(guī)模較小的煤礦，這些煤礦安全投入低，越界開采嚴(yán)重，近1／3的小礦井存在越層越界開采問題。礦難發(fā)生不僅僅是簡單要求企業(yè)提高安全投入的問題，它涉及了礦主自身的成本收益分析和地方政府以及監(jiān)管部門的規(guī)制激勵(lì)。第二，山西煤礦重組的主要原因是產(chǎn)業(yè)集中度不足，行業(yè)內(nèi)企業(yè)數(shù)量眾多，生產(chǎn)分散，產(chǎn)能過剩造成了大量的浪費(fèi)。山西原有煤礦數(shù)量過多，產(chǎn)業(yè)集中度過低，單礦規(guī)模差異過大，從提高了單礦規(guī)模的進(jìn)入門檻來看，原來造成山西煤炭業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度低的原因是進(jìn)入壁壘過低，對開采資源的收費(fèi)與收益比例失調(diào)。但是由于山西省作為一個(gè)以煤炭業(yè)為地方經(jīng)濟(jì)支柱的地區(qū)，地方政府是如此大量資本進(jìn)入煤炭業(yè)，并出現(xiàn)大量企業(yè)的幕后推手。特別是在產(chǎn)業(yè)重組過程中，是否出現(xiàn)了不公平現(xiàn)象，各階層政府之間如何處理利益沖突，是產(chǎn)業(yè)整合能否有效的關(guān)鍵。
二、中央政府政策與礦企安全投入
規(guī)模較小的民營煤礦安全投入缺乏。煤炭企業(yè)的安全投入不足或越界開采，一方面是由于缺乏一個(gè)統(tǒng)一的能夠依法執(zhí)行的安全設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)，另一方面則是由于地方政府或規(guī)制機(jī)構(gòu)存在尋租行為，并沒有嚴(yán)格地對不合格的煤礦進(jìn)行管制。而筆者認(rèn)為，對于煤炭企業(yè)特別是民營企業(yè)而言，沒有充分的激勵(lì)進(jìn)行安全規(guī)范生產(chǎn)的首要原因是中央政府的政策不一致。小煤礦在中國煤炭歷史上是政府調(diào)控煤炭供給余缺的主要工具，歷史上也是經(jīng)歷過“三縱三擒”。上世紀(jì)80年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代煤炭短缺，政府鼓勵(lì)小煤礦生產(chǎn)，造成小煤礦泛濫，之后進(jìn)行3年關(guān)閉，核銷產(chǎn)能3億噸。2001年后煤炭再次出現(xiàn)供給緊張，國家批準(zhǔn)一萬座小煤礦復(fù)產(chǎn)；2005年開始實(shí)行3年關(guān)閉計(jì)劃，截至2007年底累計(jì)關(guān)閉1．12萬處，淘汰產(chǎn)能2．5億噸。但是進(jìn)入2008年，小煤礦整頓工作進(jìn)入了震蕩和反復(fù)期，在較高能源需求的驅(qū)動(dòng)下，大量已停產(chǎn)的小煤礦又重新投入生產(chǎn)，來保證國內(nèi)的煤炭供應(yīng)。由于存在資產(chǎn)專用性，煤炭產(chǎn)業(yè)的退出成本很高。一方面生產(chǎn)設(shè)備和礦井本身都有很強(qiáng)的專用性，如果不用來采煤，轉(zhuǎn)移他用的價(jià)值幾乎為零。另一方面安全設(shè)備的投入也很大。極高的資產(chǎn)專用性提高了煤炭行業(yè)的退出壁壘，增大了煤炭虧損企業(yè)的退出成本。煤礦安全本身要求按照一個(gè)合理的生產(chǎn)制度進(jìn)行，這是一個(gè)長期生產(chǎn)盈利的行業(yè)，但是政策的頻繁調(diào)整令礦主對未來產(chǎn)生質(zhì)疑。這樣，已經(jīng)大量投入設(shè)備的企業(yè)所有者更傾向于盡快收回成本實(shí)現(xiàn)盈利，防止在收回成本之前被政策驅(qū)逐。
三、地方政府與煤炭企業(yè)所有制性質(zhì)
山西此次煤炭業(yè)重組，兼并重組中小煤礦，控股辦大礦，建立煤炭旗艦企業(yè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。組建大型煤炭集團(tuán)確實(shí)有利于提高產(chǎn)業(yè)集中度，并提高了行業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。但是這些大的煤炭企業(yè)卻都是國有企業(yè)，民營企業(yè)在重組過程中被兼并的居多，得以保留甚至能夠兼并其他企業(yè)的較少。總體而言，民營企業(yè)較多地存在于中小煤礦中，這些確實(shí)是被兼并的主體。但是在煤炭產(chǎn)業(yè)中，是否國有資本比民營資本更有效率，為什么民營資本經(jīng)營的煤礦設(shè)施落后，工作人員受教育程度低，為什么行業(yè)內(nèi)企業(yè)數(shù)量過多，其中很多具有地方政府或國資背景。地方政府應(yīng)該按照國有資本和民營資本的比例來分配資源。但是正如很多學(xué)者的研究表明，地方政府的目標(biāo)函數(shù)實(shí)際上并不是收益最大化。這是因?yàn)槭找姘ㄍ度霚p去各種各樣的成本，而地方政府任期內(nèi)追求的是晉升或保住現(xiàn)有職位。由于中國的政治選拔制度是一種類似于錦標(biāo)賽的機(jī)制，因此，地方政府爭相提高轄區(qū)內(nèi)的GDP等指標(biāo)，以謀求更好的政治前途。這是一種不能反映生產(chǎn)代價(jià)的考核機(jī)制，因此，地方政府傾向于擴(kuò)張投資行為。也就是說，地方政府會(huì)在保證國有資本和民營資本不退出的情況下，盡量最大化轄區(qū)內(nèi)的投資額。另一方面國有企業(yè)往往要承擔(dān)一定的政策性負(fù)擔(dān)，比如生產(chǎn)民營企業(yè)不能生產(chǎn)的產(chǎn)品，解決特定人口的就業(yè)問題，或者關(guān)系到地區(qū)的一些其他利益。國有企業(yè)會(huì)以這種政治關(guān)聯(lián)來“俘獲”地方政府，使地方政府保持甚至增加對企業(yè)的投入。這樣，如果假設(shè)地方政府對國有資本的投入不變，地方政府?dāng)U張的資金則完全從對民營資本的支持中扣除，如果對民營資本的投入I降低，則其生產(chǎn)成本會(huì)提高。煤炭業(yè)過高的退出成本使民營企業(yè)往往不能立即退出行業(yè)，這樣民營企業(yè)是在一個(gè)較高的成本下進(jìn)行生產(chǎn)的，因此，給人以民營企業(yè)比國有企業(yè)效率更低的印象。另一方面大量有地方政府背景的企業(yè)進(jìn)入，也為中小民營企業(yè)增大了壓力，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步分散。
四、產(chǎn)業(yè)重組的效果
首先，雖然山西此次產(chǎn)業(yè)調(diào)整使國有企業(yè)重新占據(jù)主導(dǎo)地位，但是民營企業(yè)仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所依靠的重要力量。產(chǎn)業(yè)政策的頻繁調(diào)整，缺乏為民營資本代言的談判機(jī)制，會(huì)使民營企業(yè)對中央政策喪失信心，從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)內(nèi)新的追逐短期利潤行為。
其次，地方政府追求自身利益最大化的問題，也使兼并重組的過程困難重重。一方面省市縣各級政府同其直屬的國有企業(yè)都具有政治關(guān)聯(lián)，另一方面與各個(gè)政府部門有利益關(guān)聯(lián)的民營企業(yè)也希望在兼并重組中維護(hù)自身利益。因此，兼并重組達(dá)到的均衡很有可能是次優(yōu)的，是為了安撫各利益集團(tuán)的一種妥協(xié)。因此，此次重組是否真正使低效企業(yè)退出，保留優(yōu)質(zhì)企業(yè)，是否使退出的企業(yè)所有者能夠獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，則存在很大的疑問。
五、結(jié)論及政策性建議
第一，應(yīng)該建立長遠(yuǎn)的產(chǎn)業(yè)政策，而不僅僅是通過設(shè)置壁壘和提高退出成本來調(diào)整供需，要使產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)具有相應(yīng)的權(quán)益。
第二，要改變目前僅僅以GDP來考察地方官員的考核機(jī)制，建立范圍涵蓋更廣的地方政府激勵(lì)機(jī)制，扭轉(zhuǎn)地方政府?dāng)U張傾向的現(xiàn)狀。
第三，要更進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革，減輕國有企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)，并割裂企業(yè)與各利益相關(guān)部門的關(guān)聯(lián)。
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