陳凱麒 常仲農(nóng) 曹曉紅
2009．9
1 水電開發(fā)現(xiàn)狀
中國的水能資源總量居世界首位，根據(jù)全國水力資源復查成果，大陸水力資源理論蘊藏量約為6.9億kW，技術(shù)可開發(fā)裝機容量約為5.4億kW，其中經(jīng)濟可開發(fā)水電站裝機容量約4.0億kW。 特別注意其中西藏地區(qū)理論裝機約1.6億kW,占23.2％，技術(shù)裝機約0.85億kW，占15.7％。
全國水力資源理論蘊藏量東部占4.5%，中部占8.6%，西部占86.9%；全國技術(shù)可開發(fā)裝機容量東部占4.9%，中部占13.7%，西部占81.5%；全國經(jīng)濟可開發(fā)裝機容量東部占6.2%，中部占17.6%，西部占76.2%；全國已開發(fā)、正開發(fā)裝機容量東部占12.4%，中部占37.5%，西部占50.1%。
水能資源主要集中在西南云、貴、川、渝、藏等五省區(qū)，占全國75%以上，僅云南、四川兩省就占全國一半以上。西南水力資源主要富集在長江上游、金沙江、雅礱江、大渡河、烏江、瀾滄江等大型河流上，是水電“富礦”。國家規(guī)劃13個水電基地2.7億千瓦裝機容量中有8個水電基地約2億千瓦裝機容量在西南地區(qū)。因此，無論從水能資源總量還是當前的開發(fā)勢態(tài)看，“世界水電在中國，中國水電在西南”的說法都不為過。
1980年，我國水電裝機容量僅為0.23億kW，到2008年，水電裝機容量超過1.7億kW，28年內(nèi)，我國水電裝機容量翻了三翻。近年水電裝機容量年遞增速度超過8%。
根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2003～2009年經(jīng)過環(huán)境影響評價的大、中水電站裝機容量為0.984萬kW，占全國技術(shù)可開發(fā)裝機容量（約為5.4億kW）的18.2%，全國經(jīng)濟可開發(fā)水電站裝機容量（約4.0億kW）的24.6%。
以長江流域為例，2002年以來長江流域經(jīng)中心環(huán)境影響評估的新增水電開發(fā)容量7.73億kW，約占全流域技術(shù)可開發(fā)量25.63億kW的30.2%左右，占經(jīng)濟可開發(fā)量22.83億kW的33.9%。截止2009年7月，長江流域水電裝機容量（包括正在審批中的）約占全流域技術(shù)可開發(fā)量的57.4%，經(jīng)濟可開發(fā)量的64.4%。
按規(guī)劃，到2020年，除雅魯藏布江、怒江、金沙江上游、瀾滄江上游外，其他水電基地的水電資源將基本開發(fā)完畢。
水電開發(fā)對促進我國能源發(fā)展，保障能源安全以及流域和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要的、不可替代的作用。但近些年，水電迅猛發(fā)展，“跑馬圈水”、“未批先建”、“遍地開花”，干支流“齊頭并進”，對當?shù)氐沫h(huán)境產(chǎn)生了嚴重干擾。無序的水電開發(fā)使天然江河渠道化，生境破碎，水環(huán)境問題突出，對水生生態(tài)和陸生生態(tài)產(chǎn)生無可挽回的不利影響。水庫淹沒和移民安置不當，導致一系列社會問題和次生環(huán)境問題。
流域梯級水電開發(fā)影響范圍廣、周期長，累積和滯后效應(yīng)明顯，有些影響甚至難以逆轉(zhuǎn)。西南地區(qū)是生物多樣性最豐富、生態(tài)保護壓力最大、地質(zhì)災(zāi)害最為頻繁的地區(qū)，水電開發(fā)對生態(tài)的影響日益引起各方面廣泛關(guān)注，近年來圍繞云南怒江水電開發(fā)的爭論尤為激烈，社會、媒體對西南水電開發(fā)提出質(zhì)疑。
國家對西南水電有序開發(fā)、可持續(xù)發(fā)展提出更高的要求與希望：要統(tǒng)籌規(guī)劃、充分論證重大項目，要廣泛聽取意見，慎重決策；區(qū)分輕重緩急，有計劃、分步驟實施。要對子孫后代負責，經(jīng)得起歷史的檢驗。
國家“可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃”提出：全國的水電裝機容量2010年要達到1.9億千瓦的目標，其中大中型水電1.4億千瓦，小水電0.5億千瓦。2020年要達到3億千瓦，其中大中型水電2.25億千瓦，小水電0.75億千瓦的目標。按現(xiàn)狀估計，未來的十年年平均開發(fā)水電裝機容量約為1000萬千瓦左右，必然是水電建設(shè)的高潮期。
同時“國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定”中指出：為全面落實科學發(fā)展觀，加快構(gòu)建社會主義和諧社會，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標，必須把環(huán)境保護擺在更加重要的戰(zhàn)略位置。提出到2020年，環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)狀況要明顯改善的目標。
社會發(fā)展對能源的強烈需求和對環(huán)境質(zhì)量明顯改善的渴望，開發(fā)與保護的博弈已到了“十字路口”，需要對水電發(fā)展與生態(tài)保護戰(zhàn)略進行反思，對如何落實尊重環(huán)境，水電有序開發(fā)、可持續(xù)發(fā)展進行深層次的探索。
2 水電開發(fā)的主要問題
在水電建設(shè)項目環(huán)境影響評價階段一般關(guān)注的環(huán)境影響主要問題有：水文和泥沙情勢變化、水質(zhì)變化、水生生態(tài)、陸生生態(tài)、移民安置、施工期環(huán)境影響、自然保護區(qū)、景觀、生態(tài)流量下泄措施、過魚措施等。
此外，更深層次的考慮在于：
2.1 空間上，水電建設(shè)“遍地開花”。
目前，我國水力資源開發(fā)程度按1.9億千瓦估算，約占技術(shù)可開發(fā)量的35％左右，占經(jīng)濟可開發(fā)量的48％左右。歐美一些國家開發(fā)程度已達到70％左右。我國雖然開發(fā)程度較低，但水電開發(fā)攤子已鋪至絕大多數(shù)江河，完整的天然江河少之又少。西南地區(qū)除雅魯藏布江、怒江干流尚未建設(shè)大型水電站外，金沙江、雅礱江、大渡河等河流從干流到各級支流均已“全面開花”。
以烏江流域為例，經(jīng)過幾十年開發(fā)，水電站已遍布干、支流各個河段。據(jù)統(tǒng)計，從上世紀70年代水電開發(fā)至今，烏江干流貴州段梯級首尾銜接建有9級電站，天然河段已基本渠化，烏江主要一、二級支流建有100座以上小水電站，也已開發(fā)殆盡。由于全方位的開發(fā)，使烏江環(huán)境高度人工化，水環(huán)境和生態(tài)環(huán)境不利影響突出，生態(tài)保護空間受到極大壓縮。
究其根源，首先是水資源開發(fā)多頭管理、分部門規(guī)劃，開發(fā)權(quán)分配機制不規(guī)范，國家與地方各自為政。其次是電力體制改革后，國有和民營企業(yè)“跑馬圈水”，競相搶占水能資源。面對無序競爭局面，環(huán)保部門試圖通過規(guī)劃環(huán)評加大管理力度，提高項目準入門檻，但效果有限。
2.2 時間上，水電發(fā)展大躍進。
從1949年到2000年50多年間，全國建設(shè)水電站總裝機容量約8000萬千瓦，2000年到2008年，裝機容量超過到1.7億千瓦，呈加速度發(fā)展態(tài)勢。國家《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》確定了2010年、2020年我國水電裝機容量將在2008年底基礎(chǔ)上分別增長30%和100%，未來十余年仍將是水電快速發(fā)展時期。
水電發(fā)展要協(xié)調(diào)好流域水電開發(fā)規(guī)劃和國家能源發(fā)展規(guī)劃關(guān)系，按近期、中期、遠期循序建設(shè)，控制節(jié)奏、有序開發(fā)，可持續(xù)發(fā)展。然而在實施過程中，許多項目建設(shè)，并沒有完全遵循流域水電規(guī)劃實施，“超前發(fā)展”、“先占先得”、“未批先建”。如金沙江中游水電開發(fā)，在流域水電規(guī)劃“一庫八級”開發(fā)方案中，近期安排上虎跳峽、金安橋、觀音巖，后期建設(shè)梨園、阿海、龍開口、魯?shù)乩?。但從目前進展看，8級電站中除上虎跳峽還處于比選論證階段外，其它幾個電站不同程度地提前進入工程建設(shè)期或籌建準備期。
水電建設(shè)發(fā)展迅猛，首先緣于水電開發(fā)自身突破了技術(shù)和資金瓶頸，由于水電運營成本低，收益快，回報高，成為各大銀行追捧的優(yōu)質(zhì)投資項目，從外部條件看，隨著環(huán)境保護和移民要求逐步提高，早日開工，早日建成可大大減少企業(yè)外部成本投入。
2.3 開發(fā)與保護矛盾突出，保護讓位于開發(fā)。
當水電開發(fā)與生態(tài)保護發(fā)生沖突時，保護一方往往處于劣勢，甚至節(jié)節(jié)退讓。如三峽工程論證過程中提出為減緩工程開發(fā)對白鱘、達氏鱘、胭脂魚等幾十種珍稀特有魚類的不利影響，在長江上游設(shè)“四川合江—雷波段珍稀魚類國家級自然保護區(qū)”；而當開發(fā)三峽上游金沙江溪洛渡、向家壩水電站時，向家壩的壩址恰位于自然保護區(qū)核心區(qū)內(nèi)，溪洛渡的壩址距保護區(qū)核心區(qū)上游邊界約2km，這兩座水電站建成后會使保護區(qū)大部分功能喪失，在環(huán)境影響評價過程中發(fā)現(xiàn)了水電站建設(shè)與保護區(qū)之間存在不可兼得的矛盾。該保護區(qū)被迫做出調(diào)整，更名為“長江上游珍稀、特有魚類國家級自然保護區(qū)”，調(diào)整到目前長江上游段，包括小南海河段，若小南海電站上馬，保護區(qū)將再次受到重大影響而面臨調(diào)整。
“長江上游珍稀、特有魚類國家級自然保護區(qū)”自始建以來，分別經(jīng)歷了多次整合、合并、功能區(qū)調(diào)整和更改名稱，道路曲折。自然保護區(qū)一而再、再而三地退讓，保護給開發(fā)讓路的例子還有很多。
在西南流域水電開發(fā)中，“首尾相接”充分利用水頭，不顧生態(tài)環(huán)境過度開發(fā)的現(xiàn)象十分普遍。如岷江干流規(guī)劃21級，干流上游除紫坪鋪外均采用引水式開發(fā)，造成大段河流脫水減水。雜古腦河等岷江主要支流也大多采用引水式開發(fā)，全然沒有考慮水生態(tài)、魚類、景觀的需求，對環(huán)境造成了嚴重破壞。
西南地區(qū)江河大多處于高山峽谷，生態(tài)脆弱，地質(zhì)條件復雜，環(huán)境風險大。西南水電開發(fā)移民絕大部分采取就地后靠安置方式，使區(qū)域本已緊缺的土地資源更加稀缺，迫于生存壓力后靠的移民會盲目砍伐森林和陡坡開荒，造成生態(tài)退化、水土流失。西南地區(qū)又是少數(shù)民族比較集中區(qū)域，移民安置工作不得當，容易引發(fā)宗教和民族等社會矛盾。
2.4 水利、水電規(guī)劃之間需協(xié)調(diào)。
水資源開發(fā)要統(tǒng)籌兼顧防洪、供水、灌溉、發(fā)電、航運、生態(tài)、旅游等多種功能需求。從科學發(fā)展的角度看，應(yīng)該是在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃的指導下制定水電開發(fā)規(guī)劃。但實際上區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃常落后于水電的開發(fā)。流域的水電開發(fā)專項規(guī)劃原則上應(yīng)服從水資源綜合利用規(guī)劃，然而，由于部門角度和認識差異，流域水資源綜合利用規(guī)劃與水電專項規(guī)劃存在著不協(xié)調(diào)問題，例如，在新修編的“長江流域綜合利用規(guī)劃”與“金沙江中游水電專項規(guī)劃”在壩址選擇和梯級任務(wù)確定方面就存在差異。對阿海、虎跳峽壩址及庫容的認識與要求也不同。
2006年中央在“十一五”規(guī)劃中明確水電要在保護生態(tài)基礎(chǔ)上有序開發(fā)，為此，環(huán)保部與國家發(fā)改委先后聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強水電環(huán)境保護工作的通知》、《關(guān)于有序開發(fā)小水電切實保護生態(tài)環(huán)境的通知》，旨在通過推動流域規(guī)劃環(huán)評促進有序開發(fā)，強化水電環(huán)保管理，但要從根本上解決問題，還需從體制、機制、利益分配等多方面入手。
2.5 水電前期環(huán)評管理有待規(guī)范。
水電建設(shè)周期長，在投資體制改革之前，水電工程實行審批制，審批的條件之一是：做好籌建期、準備期的工作，落實“三通一平”，完成施工導流，具備截流條件。對投資主管部門來說，開工前的準備不作為正式開工。當時，“三通一平”沒有納入環(huán)境管理。但修路、隧洞開挖、高邊坡處理等工程的動土已經(jīng)對環(huán)境產(chǎn)生很大影響。為規(guī)范水電前期“三通一平”工作，環(huán)評審批增加了前期“三通一平”環(huán)評，交由地方管理。隨著水電開發(fā)升溫，一些水電站超出“三通一平”范圍，擅自進入主體施工，一些地方部門在敏感水電站把關(guān)方面不夠嚴格。
3 對策與建議
水電無序開發(fā)問題比較復雜，根本原因在于管理體制、機制和政策導向。要解決多龍治水、分層負責、各自為政、政策缺位問題，需要國家有關(guān)部門和各省區(qū)共同協(xié)調(diào)配合，建議深入開展水電開發(fā)與生態(tài)保護戰(zhàn)略研究，在此基礎(chǔ)上出臺水電行業(yè)的區(qū)域環(huán)境政策，協(xié)調(diào)有關(guān)部門出臺生態(tài)補償機制、資源有償分配機制等水電有序開發(fā)保障機制。具體考慮：
3.1 按照國土空間主體功能區(qū)劃，對現(xiàn)有河流水電梯級開發(fā)規(guī)劃進行論證。
目前，全國經(jīng)濟可開發(fā)量約有4億千瓦水電裝機，其中有1.3億千瓦以上電站裝機涉及自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)等各種保護區(qū)域和生態(tài)敏感區(qū)域，對這部分裝機應(yīng)提出禁止或限制開發(fā)要求，將所在河段劃為限制開發(fā)河段、禁止開發(fā)河段。從整體上看，保存這些河流、河段不進行水電開發(fā)，即留出一定生態(tài)保護空間，也能基本滿足能源發(fā)展需求。建議進行深入研究，把環(huán)境保護的要求納入“經(jīng)濟可開發(fā)”的硬約束條件范圍，分期分批發(fā)布禁止或限制開發(fā)河流河段名錄，明確紅線禁區(qū)，為保護生態(tài)留足空間，控制過度開發(fā)。
區(qū)別對待西南地區(qū)雅魯藏布江、怒江、金沙江、長江上游、瀾滄江、雅礱江、大渡河等流域水電開發(fā)，體現(xiàn)禁止、限制、優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)域差異管理原則，使不同流域河流河段生態(tài)得到保護。如：
雅魯藏布江等偏遠地區(qū)河流的水電資源是國家能源長遠戰(zhàn)略后備基地，中、近期以保護為重點，絕大多數(shù)電源點不開發(fā)，在滿足生態(tài)保護要求，落實嚴格的環(huán)保措施基礎(chǔ)上可建設(shè)少數(shù)電站以滿足西藏等地區(qū)自用，藏電外送不宜近期考慮；
怒江，為開發(fā)程度很低生態(tài)保護相對原始的河流，總體上要保持大部分河段天然特征，慎重研究決策；
金沙江，部分河段移民多、生態(tài)敏感，目前上、中、下游正分段開展流域規(guī)劃環(huán)評與研究。對虎跳峽等移民數(shù)量多，涉及國家級風景區(qū)等景觀和生態(tài)敏感保護目標的電站，應(yīng)深入研究論證，從長計議，不宜匆忙決策?；⑻鴯{以下金沙江中游河段電站待充分協(xié)調(diào)決策后，納入常規(guī)項目環(huán)評管理。金沙江上游河段，應(yīng)減少開發(fā)規(guī)模和電站數(shù)量；
長江上游河段（長江宜賓至重慶三峽庫尾），小南海、朱揚溪、石棚等電站（三個電站共500多萬千瓦裝機）涉及長江國家級珍稀特有魚類自然保護區(qū)，如建設(shè)將面臨再次調(diào)整自然保護區(qū)，應(yīng)予放棄；
瀾滄江，瀾滄江中下游出境前最后一級勐松電站對下游洄游魚類有嚴重影響，應(yīng)放棄。鑒于景洪電站日調(diào)節(jié)發(fā)電水位波動大對下游局部河段仍有一定影響，應(yīng)積極支持加快橄欖壩反調(diào)節(jié)水庫電站的建設(shè)。放棄瀾滄江上游河段涉及自然保護區(qū)的電站；
大渡河，對通過規(guī)劃環(huán)評優(yōu)化調(diào)整后的大渡河等河流的電站，納入項目環(huán)評管理，嚴格落實環(huán)保措施。
3.2 加強地方中小河流流域規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評管理指導工作。
地方管理的水電項目多在支流，項目數(shù)量多，開發(fā)總體規(guī)模小，占有河流河段數(shù)量多，建議以大促小，對云南、四川等水電資源開發(fā)重點省區(qū)應(yīng)開展保護生態(tài)有序開發(fā)水電政策研究，協(xié)調(diào)干、支流開發(fā)與生態(tài)保護關(guān)系。嚴格環(huán)境準入條件，減少、控制引水式開發(fā)方式，如未考慮生態(tài)用水需要和下泄流量，可能造成河段嚴重減、脫水現(xiàn)象的堅決不予批準。
完善水電前期環(huán)評管理工作。按同級審批原則，由國家層面管理（的）25萬千瓦以上裝機電站或主要河流上的水電“三通一平”環(huán)評審批，可根據(jù)水電開發(fā)總體形勢和流域環(huán)境管理需要總體把握?；蛉∠姽こ?#8220;三通一平”階段環(huán)評要求，將其納入項目環(huán)評，統(tǒng)一管理，項目環(huán)評批準后方可“動土開工”。
3.3 高度重視地震環(huán)境風險影響
針對水電建設(shè)多在地質(zhì)條件復雜、地震活動活躍的高山峽谷地區(qū)，開展水電開發(fā)地震環(huán)境風險研究，慎重審批環(huán)境風險特大的水電站。
4 研究的新方向
根據(jù)水電建設(shè)的現(xiàn)狀和運行中存在的實際情況，可持續(xù)發(fā)展水電的環(huán)境科學研究可概括為以下幾個方面：
4.1 在理論上，要研究水文要素變化對生物資源的影響機制。
宏觀上，對比長時間和大空間跨度的水文要素變化和生物資源的消長規(guī)律，研究水電工程建設(shè)所造成的水文情勢變化及泥沙沖淤變化的程度和方式及其對生物資源的影響；微觀上，根據(jù)不同生物對水力學條件的趨避特點，研究水電工程建設(shè)所形成的水力學環(huán)境(流速、流態(tài)、壩下徑流調(diào)節(jié)、庫區(qū)消落水位變化等)對重要生物資源的影響，探討水電工程作用與重要生物資源的生態(tài)水文學機制。
4.2 在技術(shù)上，研究重要生物資源不利影響的主要補償技術(shù)措施。
針對主要受影響的生物種類和對其產(chǎn)生不利影響的關(guān)鍵因素，對重點生物資源生態(tài)環(huán)境再造技術(shù)(人工棲息地)、基于生態(tài)水力學的徑流調(diào)節(jié)補償技術(shù)(如人造洪峰、下泄水溫調(diào)節(jié)工程與徑流聯(lián)合調(diào)度技術(shù))、岸坡生態(tài)水工學技術(shù)、截流水工建筑物的有效過魚設(shè)施技術(shù)（魚道、魚梯、魚閘、魚泵等），誘魚、導魚保護技術(shù)等內(nèi)容開展系統(tǒng)研究。
4.3 在實踐中，對流域綜合規(guī)劃及水電規(guī)劃充分開展戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評研究和累積影響評價的研究。
隨著國務(wù)院對“規(guī)劃環(huán)境影響評價條例”的頒布，積極開展對水電規(guī)劃環(huán)評的方法、指標體系等基礎(chǔ)研究。改變長期以來實施的“技術(shù)經(jīng)濟最優(yōu)”的單一工程目標，將生態(tài)環(huán)境因素作為重要制約，納入規(guī)劃制定的約束條件。規(guī)劃環(huán)評還應(yīng)考慮到工程的長期運行調(diào)度方案，對河流生態(tài)環(huán)境需水和生態(tài)調(diào)度提出明確要求，作為指導水電站規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運行和退役的依據(jù)。規(guī)劃方案還應(yīng)為河流的生態(tài)修復和水電站設(shè)施退役后再利用方案或拆除預留空間。如對河流水電開發(fā)功能區(qū)規(guī)劃進行環(huán)境評價。
4.4 在數(shù)據(jù)支撐上，全面開展的大壩環(huán)境影響回顧評價研究。
對工程在建設(shè)和運行中對環(huán)境影響的程度、范圍、工程建設(shè)中采取的生態(tài)效應(yīng)舒緩措施的有效性開展回顧評價，系統(tǒng)認識大壩建設(shè)淹沒、阻隔、徑流變化對生境、生物多樣性、水質(zhì)、社會等多方面的影響，認識大壩建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的“真實”影響、累積影響，做好系統(tǒng)的分析研究和長期監(jiān)測數(shù)據(jù)整理，提供堅實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。
4.5 在制度創(chuàng)新上，積極探索科學、適用的水電開發(fā)政策和環(huán)境管理手段。
如對“土地入股”、“以電代薪”、“以大代小”等行之有效的政策，開展適用性、可行性研究，進行更科學的制度設(shè)計。對生物多樣性的評價開展研究，在水電環(huán)評制度環(huán)節(jié)更好的體現(xiàn)。研究探討建立適合中國國情的“綠色水電”或“低影響水電”的認證制度和水電站經(jīng)營許可證換發(fā)制度的可行性等。
在水電為經(jīng)濟高速發(fā)展提供強大動力、廣為人類造福的時代，中國不但要做世界的水電大國，更要做即考慮了經(jīng)濟發(fā)展又考慮了環(huán)境保護的綠色水電強國。時代要求我們的工程師，處理好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，做到發(fā)展與保護的雙贏，負起對國家未來長遠和諧發(fā)展的責任。
衷心祝愿中國水電建設(shè)健康有序、朝氣蓬勃地可持續(xù)全面發(fā)展，為祖國的富強，貢獻更大的力量。
