黨的十八屆四中全會提出“健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制”，對推進(jìn)多元化糾紛解決機制改革作出重要部署。深入實施“四個全面”戰(zhàn)略布局，就必須建立一套以訴訟為核心、非訴訟方式為補充的多元化糾紛解決機制，通過法治化手段和制度化安排解決改革發(fā)展穩(wěn)定中面臨的突出矛盾和問題。近年來，人民法院立足司法審判實踐，著眼于各種糾紛解決機制的銜接互動，充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極探索完善多方力量參與的多元化糾紛解決機制。去年，最高人民法院在四川眉山召開了全國法院多元化糾紛解決機制改革工作推進(jìn)會，最近又公開發(fā)布了《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》（以下簡稱《意見》），明確了深化多元化糾紛解決機制改革的思路、目標(biāo)和要求。下面，筆者就從理論和實踐兩個方面，結(jié)合《意見》相關(guān)內(nèi)容，談?wù)剬Χ嘣m紛解決機制改革的認(rèn)識。
周強院長強調(diào)，全面深化多元化糾紛解決機制改革，是實現(xiàn)中央戰(zhàn)略部署、提升社會治理水平、推進(jìn)全社會多層次多領(lǐng)域依法治理的重大改革舉措。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，社會矛盾糾紛的主體、類型、訴求均呈現(xiàn)多元化的狀態(tài)，對國家治理體系和治理能力提出了新要求，化解矛盾糾紛的方式方法也法治化、多元化。建立訴訟與非訴訟相銜接的多元化糾紛解決機制，讓當(dāng)事人選擇以不同的方式解決糾紛，促進(jìn)糾紛得到合理、有效的解決，無論對于國家治理還是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都具有重要意義。
第一，多元化糾紛解決機制有利于推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！敝卫眢w系和治理能力是一個有機整體，其中治理體系是規(guī)范社會權(quán)力運行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序。在矛盾糾紛類型日益多元、各種利益訴求交織纏繞的情況下，妥善化解這些矛盾糾紛，單純依靠一種方式顯然是不夠的。建立多元化糾紛解決機制，滿足當(dāng)事人多元化解決糾紛需求，體現(xiàn)了國家治理體系和治理能力的與時俱進(jìn)，有利于進(jìn)一步推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
第二，多元化糾紛解決機制有利于營造和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。牢固樹立和切實貫徹五大發(fā)展理念，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，離不開和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。當(dāng)前我國正處在全面建成小康社會的決定性階段，改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，面臨的挑戰(zhàn)前所未有，相應(yīng)地，矛盾糾紛數(shù)量和復(fù)雜程度也大大增加。在這種情況下，建立適應(yīng)社會發(fā)展需要、系統(tǒng)完善的多元化糾紛解決機制，強化糾紛解決過程中當(dāng)事人的意思自治，有利于更好解決各類復(fù)雜的矛盾糾紛，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展、全面建成小康社會提供有力的司法保障。
第三，多元化糾紛解決機制有利于解決司法資源不足的問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和公民法治意識的提高，近些年我國的訴訟案件數(shù)量一直保持較快增長態(tài)勢，特別在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)，案多人少矛盾和司法資源配置不足的問題十分突出。對于法院來說，完善多元化糾紛解決機制，對進(jìn)入訴訟程序的糾紛先行“過濾”，也是緩解訴訟壓力的客觀需要。將有限的社會資源合理地分配給訴訟和非訴訟糾紛解決方式，將數(shù)量龐大的糾紛分配給不同的糾紛解決程序，可以起到保護(hù)有限的司法資源的作用，促進(jìn)司法審判的可持續(xù)發(fā)展。
一是強化司法權(quán)威與非訴訟糾紛解決機制的關(guān)系。有人認(rèn)為，在強調(diào)依法治國的今天，司法應(yīng)是各種糾紛解決方式中最為權(quán)威的方式。如果大力提倡非訴訟糾紛解決方式，會不會對司法權(quán)威產(chǎn)生弱化作用。這種觀點主張通過法律和訴訟實現(xiàn)權(quán)利的做法沒有錯，卻忽略了非訴訟方式解決糾紛的社會價值。不可否認(rèn)，訴訟是定分止?fàn)幍淖罴逊绞街?，但對司法的過高期待和糾紛解決途徑的單一化，也會加劇社會關(guān)系的對抗和緊張。我們應(yīng)該將提高司法權(quán)威與盲目的訴訟崇拜區(qū)別開來，合理配置糾紛解決的社會資源，充分發(fā)揮各類糾紛解決方式的優(yōu)勢和特點，建立多方力量共同參與的多元化糾紛解決機制。
二是依法保障訴權(quán)與非訴訟糾紛解決機制的關(guān)系。去年5月1日起，我國法院全面實行立案登記制，堅持有案必立、有訴必理，當(dāng)事人的訴權(quán)得到有效保護(hù)，當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利也更加便捷。在這種情況下，有人會提出疑問：如果強調(diào)多元化糾紛解決機制，減少進(jìn)入訴訟的案件數(shù)量，會不會影響當(dāng)事人依法行使訴權(quán)？這種擔(dān)心其實是多余的。我們提出建立多元化糾紛解決機制，是為了滿足當(dāng)事人多樣化的訴求，是在保障當(dāng)事人訴權(quán)與引導(dǎo)當(dāng)事人積極適用非訴訟糾紛解決方式之間尋求平衡，并沒有侵害當(dāng)事人的訴權(quán)?？偟脑瓌t是，訴訟機制與非訴訟機制都是糾紛的一種解決方式，啟用哪種方式，主要還是依靠當(dāng)事人的自主選擇。
三是黨政主導(dǎo)與司法引導(dǎo)的關(guān)系。《意見》提到，多元化糾紛解決機制改革的總體思路是：國家制定發(fā)展戰(zhàn)略、司法發(fā)揮引導(dǎo)作用、推動國家立法進(jìn)程。遵循的基本原則包括堅持黨政主導(dǎo)和司法引導(dǎo)。黨政主導(dǎo)，就是黨政機關(guān)要在發(fā)展、完善多元化糾紛解決機制中一方面做好頂層設(shè)計，另一方面充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，防止糾紛解決體系中的相關(guān)部門無序競爭和相互推諉?；馍鐣芗m紛是黨委政府的重要職責(zé)，完善多元化糾紛解決機制，必須依賴于黨委政府的高度重視與支持。司法在多元化糾紛解決機制中雖然居于中心地位，但在整個糾紛解決體系中，司法也只是其中的一個組成部分，發(fā)揮的作用只是引導(dǎo)作用，即對訴訟外糾紛解決機制起著引領(lǐng)、推動和保障作用。推進(jìn)多元化糾紛機制改革，必須在地方黨委政府的主導(dǎo)下，積極發(fā)揮法院的引導(dǎo)作用，實現(xiàn)各種糾紛解決方式的和諧互動與共同發(fā)展。
《意見》進(jìn)一步明確了法院開展多元化糾紛解決機制改革的全面要求和具體路徑，是各級法院推進(jìn)多元化糾紛解決機制改革的行動指南。筆者認(rèn)為，深化多元化糾紛解決機制改革就是要最大限度地發(fā)揮各種矛盾糾紛解決機制的獨特作用，通過互相銜接和配合，及時滿足并引導(dǎo)群眾通過不同渠道合理表達(dá)利益訴求，努力把可能激化的矛盾糾紛減少到最低限度，使絕大多數(shù)矛盾糾紛能夠化解在基層、解決在萌芽。結(jié)合人民法院實際，要著重做好以下幾項工作：
第一，進(jìn)一步完善審判執(zhí)行工作機制，確保司法公正高效。訴訟作為最主要的一種糾紛解決方式，人民法院要先把自己的“分內(nèi)事”辦好，依法及時審理好進(jìn)入訴訟的糾紛案件。一方面，在法院內(nèi)部實行案件繁簡分流。依據(jù)糾紛的性質(zhì)和繁簡程度，設(shè)置小額訴訟、速裁等多種可供選擇的程序，實現(xiàn)不同案件在訴訟系統(tǒng)內(nèi)的合理分流，做到“簡案快辦、繁案精審”，推動案件盡快流轉(zhuǎn)。但不論是采取何種訴訟形式，都要依法保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，不能輕易地設(shè)置條件妨礙其權(quán)利的行使。另一方面，全面加強和改進(jìn)訴訟調(diào)解工作。最高人民法院一直提倡加強訴訟調(diào)解工作，要求“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判”，并要求將調(diào)解、協(xié)調(diào)等工作貫穿案件訴訟、執(zhí)行的全過程?！兑庖姟芬?guī)定“探索建立調(diào)解前置程序”。有條件的基層人民法院對家事糾紛、相鄰關(guān)系、小額債務(wù)、消費者權(quán)益保護(hù)、交通事故、醫(yī)療糾紛、物業(yè)管理等適宜調(diào)解的糾紛，在征求當(dāng)事人意愿的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)當(dāng)事人在登記立案前由特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員先行調(diào)解。調(diào)解前置程序，是保證民商事案件“全過濾”的一種最有效做法。將符合訴前調(diào)解范圍的案件一律先行導(dǎo)入訴前調(diào)解，對不宜調(diào)解或無調(diào)解可能的案件再進(jìn)行排期審理，可以快速化解糾紛。
第二，進(jìn)一步完善非訴訟糾紛解決機制，形成覆蓋所有矛盾糾紛領(lǐng)域的聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)。非訴訟機制承擔(dān)的是“過濾糾紛”的功能，可以減少進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)的案件。完善多元化糾紛解決機制，就是要盡量整合訴訟內(nèi)外各種資源，推動建立多層次、立體化的糾紛解決途徑?！兑庖姟芬笕嗣穹ㄔ涸诘缆方煌ā趧訝幾h、醫(yī)療衛(wèi)生、物業(yè)管理、消費者權(quán)益保護(hù)、土地承辦、環(huán)境保護(hù)以及其他糾紛多發(fā)領(lǐng)域，整合社會解紛資源，建立“一站式”糾紛解決平臺。具體操作過程中，筆者認(rèn)為著重發(fā)揮兩方面的作用：一方面，應(yīng)充分發(fā)揮行政機關(guān)的作用。要正確定位行政機關(guān)在糾紛解決中的特殊職能，提升行政機關(guān)處理社會矛盾糾紛的主動性?！兑庖姟诽岢觯嗣穹ㄔ阂訌娕c行政機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，促進(jìn)訴訟與行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政裁決等機制的對接。與司法救濟(jì)相比，行政救濟(jì)效率高，成本低，具有快捷性、主動性、靈活性等優(yōu)勢。實踐中，很多社會糾紛發(fā)生后首先都是由行政機關(guān)或其組織專家進(jìn)行情況了解和責(zé)任認(rèn)定。事實上，法院處理交通事故、醫(yī)療衛(wèi)生等糾紛時很大程度上也主要依賴于專業(yè)的鑒定結(jié)果，事故鑒定或行政部門的責(zé)任認(rèn)定書是法院進(jìn)行裁判的重要依據(jù)。另一方面，應(yīng)充分發(fā)揮民間社會組織的作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，眾多的民間社會組織分散在各行各業(yè)，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮它們在互動協(xié)商機制和民間治理等方面的積極作用?！兑庖姟诽岢鲆С止D聯(lián)、共青團(tuán)、法學(xué)會等組織參與糾紛解決，支持其他社團(tuán)組織參與解決與其職能相關(guān)的糾紛。相關(guān)部門應(yīng)對組織加強管理和規(guī)范，使一些通過政府力量難以解決的社會問題通過這些組織自發(fā)地消化解決。此外，要著力發(fā)展行業(yè)調(diào)解和商事仲裁機制，加強對行業(yè)協(xié)會調(diào)解、仲裁機制的引導(dǎo)，適應(yīng)社會分工和專業(yè)化不斷發(fā)展的需求，促進(jìn)行業(yè)內(nèi)糾紛的順利解決。
第三，進(jìn)一步推動訴訟與非訴訟方式的有機銜接、相互協(xié)調(diào)，提升不同糾紛解決方式的整體合力。《意見》要求各級法院完善訴訟與綜治組織、行政機關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織、仲裁機構(gòu)、公證機構(gòu)等各個訴訟外糾紛解決主體的對接，形成化解矛盾糾紛的合力。作為糾紛解決的不同方式，訴訟和非訴訟方式不可能也不應(yīng)當(dāng)相互分離，更需要二者的有機結(jié)合和有效互動。如何做到訴訟、非訴訟的“無縫對接”？筆者認(rèn)為應(yīng)把握好以下三個方面：首先，人民法院在多元化糾紛解決機制中仍然發(fā)揮著核心作用，要進(jìn)一步強化訴訟的權(quán)威性，把訴訟定位于解決多數(shù)糾紛的“最后一道防線”。與此同時，對通過非訴訟方式調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，法院也要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，依法或依當(dāng)事人申請做好協(xié)議備案、司法確認(rèn)、制作調(diào)解書、作出相關(guān)裁定等工作。對調(diào)解不成當(dāng)事人堅持起訴的，依法做好登記立案工作。其次，要積極發(fā)展法院附設(shè)ADR，即在法院主導(dǎo)下或者在法院委托、指派人員的主導(dǎo)下進(jìn)行的，以非訴訟方式解決糾紛的活動?！兑庖姟妨咙c之一就是確立了特邀調(diào)解制度。人民法院吸納符合條件的人民調(diào)解、行政調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等調(diào)解組織或者個人成為特邀調(diào)解組織或特邀調(diào)解員。這一制度設(shè)計填補了法院委派與委托調(diào)解的主體和處理程序規(guī)定方面的空白，明確了特邀調(diào)解的法律地位，進(jìn)一步完善了調(diào)解制度體系，推動了法院附設(shè)調(diào)解在糾紛解決中發(fā)揮作用。最后，依靠黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和政府有力支持，構(gòu)建溝通協(xié)調(diào)不同糾紛解決方式的有效平臺。在目前體制下，黨委政府掌握著重要的資源配置權(quán)力，由其通過綜合治理協(xié)調(diào)各部門力量參與矛盾糾紛的調(diào)處工作，推動多元化糾紛解決機制的完善，更具現(xiàn)實性。就法院而言，在推進(jìn)多元化糾紛解決機制改革的過程中，要正確定位，積極參與，立足自身職能，推動實現(xiàn)訴訟機制與非訴機制之間全方位、深層次的銜接互動。
總之，深化多元化糾紛解決機制改革是一項系統(tǒng)工程，需要多方參與、共同推進(jìn)。人民法院將以《意見》實施發(fā)布為契機，做好各項制度銜接和配套服務(wù)，努力滿足人民群眾多元化的司法需求。（最高人民法院審判委員會專職委員 劉貴祥）
來源：人民法院報
