多元利益平衡思路下舊城改造模式探索——以武漢主城區(qū)為例
方 可
[摘 要]針對舊城更新過程中存在的深層次問題及其成因分析，借鑒國外城市更新幾十年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，歸納多元利益平衡的改造模式。并結(jié)合當(dāng)前武漢舊城特點(diǎn)，從改造更新重點(diǎn)區(qū)域的界定，多種改造手段的綜合運(yùn)用，中低收入人群拆遷難題的解決，實(shí)現(xiàn)更新改造與城市遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，及資金平衡思路等幾個(gè)方面提出適合武漢市舊城改造的新思路和實(shí)施指引。
[關(guān)鍵詞]城市更新 多元利益 綜合協(xié)調(diào) 改造區(qū)域 實(shí)施指引
1 前言
在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長所要求的人力、資本、技術(shù)的聚合，使城市這種最適合的發(fā)展模式脫穎而出，城市成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活的主要載體，而城市更新成為新一輪城市建設(shè)的熱點(diǎn)問題。面對日益多元化的城市更新主體，探索合理的舊城更新模式對城市的可持續(xù)發(fā)展尤為重要，因此，探索多元利益平衡思路下舊城改造模式正成為我國城市規(guī)劃界所面臨的迫切課題之一。
2 武漢主城區(qū)舊城現(xiàn)狀評析
改革開放后，隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)以及住房制度改革的全面推進(jìn)，武漢城市空間骨架逐步拉開，城市舊城更新改造制度日益完善。2000年以來，政府制定了“舊城改造、新區(qū)拓展、軸線推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展”的十六字方針，隨著政策頒布、土地市場的健全，房地產(chǎn)開發(fā)逐步升溫，城市建設(shè)步入新的發(fā)展期，各類建設(shè)主體的介入帶動(dòng)了城市更新改造向多元化模式轉(zhuǎn)變。
2.1 舊城更新面臨的主要問題
2.1.1 城市更新方式停留在以居住開發(fā)為主的階段，城市功能未按規(guī)劃形成
歷輪城市總體規(guī)劃中所定位的武漢市江南和江北商貿(mào)核心區(qū)，由于交通條件所限，功能發(fā)展比較單一，雖在多輪城市總體規(guī)劃和舊城更新改造規(guī)劃中明確了發(fā)展方向，但其更新改造多停留在以居住開發(fā)為主的階段。其中，江北核心區(qū)主導(dǎo)功能還是消費(fèi)型服務(wù)業(yè)，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展不足，未能形成區(qū)域性金融商貿(mào)中心的功能格局。江南核心區(qū)建設(shè)尚未起步，“退二進(jìn)三”導(dǎo)致大量房地產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)入，并未吸引總規(guī)確定的現(xiàn)代高端服務(wù)業(yè)入駐。
2.1.2 更新方式粗放，人居環(huán)境有待進(jìn)一步改善
在歷年的更新改造過程中，主城區(qū)人口未得到有效疏解。2007年濱江活動(dòng)區(qū)人口密度達(dá)到400-500人/公頃，至2008年該區(qū)域平均人口密度仍保持在500/公頃左右。根據(jù)居住人口的合理布局要求，中央活動(dòng)區(qū)總體需要疏散50萬人。高密度的人口規(guī)模，導(dǎo)致公共設(shè)施配套不足。無序的開發(fā)導(dǎo)致綜合組團(tuán)公服配套設(shè)施和交通問題尤為突出，綜合組團(tuán)與中央活動(dòng)區(qū)的心理距離難以消減，不能支撐外圍新城的快速發(fā)展。同時(shí)，規(guī)劃綠地在舊城更新過程中得不到保障，人居環(huán)境品質(zhì)長長期得不到改善。
2.1.3 現(xiàn)狀成片優(yōu)質(zhì)區(qū)較少，城市品質(zhì)提升緩慢
分散的土地儲備布局以及多頭儲備的模式導(dǎo)致舊城改造和新區(qū)開發(fā)缺乏有機(jī)聯(lián)系，一方面舊改區(qū)域區(qū)位條件相對成熟，但所涉及到的居住還建、產(chǎn)業(yè)及配套等設(shè)施的用地空間有限；另一方面新區(qū)開發(fā)空間資源相對充裕，但缺乏成熟的配套設(shè)施。兩者的資源未得到有效整合，互為補(bǔ)充的優(yōu)勢條件未得到充分發(fā)揮，從而導(dǎo)致城市整體功能改善不明顯。
目前，主城區(qū)10公頃以上的集中成片的優(yōu)質(zhì)居住區(qū)僅有武漢天地、水岸新城、積玉橋片、融科天成以及經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等區(qū)域，而城市公共活動(dòng)空間開發(fā)量嚴(yán)重不足。絕大多數(shù)的區(qū)域性中心服務(wù)功能聚集在中央活動(dòng)區(qū)內(nèi)，設(shè)施較為分散呈線形布局。商業(yè)服務(wù)比較集中的區(qū)域包括江漢路、中山大道、漢正街、街道口、王家灣等，行政辦公功能主要集中在武昌水果湖和漢口沿江地區(qū)，其他公共服務(wù)設(shè)施較為均勻地分布，呈現(xiàn)“無中心”的特征。
2.1.4 貨幣補(bǔ)償較低，不利于城市更新推進(jìn)
武漢市現(xiàn)行的房屋拆遷補(bǔ)償主要采取貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?。但是，被拆遷居民拿到的拆遷補(bǔ)償價(jià)格較低，與實(shí)際的房地產(chǎn)市場價(jià)格差距不斷拉大。城市房屋拆遷總量過大，呈現(xiàn)“拆遷項(xiàng)目、實(shí)施時(shí)間、困難家庭戶”等“三個(gè)過于集中”的特點(diǎn)，和被拆遷戶中“家庭人口多、下崗失業(yè)人員多、低收入家庭多”和“戶均面積低、房屋結(jié)構(gòu)成新低、證照齊全戶數(shù)低”的“三多、三低”現(xiàn)象，加劇了拆遷矛盾。
2.2 成因分析
2.2.1 土地供應(yīng)用途的失衡不利于城市整體功能的提升
城中心城區(qū)推行“退二進(jìn)三”政策，大量工業(yè)企業(yè)外遷，但以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為代表的三產(chǎn)并未跟進(jìn)，為加快儲備土地的變現(xiàn)能力，轉(zhuǎn)而開發(fā)居住項(xiàng)目。2005至2009年，武漢市交易地塊總規(guī)模17.6平方公里，其中住宅用地7.3平方公里，商住混合用地6.7平方公里，分別占總交易規(guī)模的42%及38%；商業(yè)設(shè)施交易量1.6平方公里、其他公共設(shè)施交易量1.4平方公里，分別占總交易量的9%和8%。
2.2.2 現(xiàn)行更新改造模式尚不健全，使居民利益在法律上無法得到保護(hù)
武漢市到目前為止還沒有出臺具有可操作性的有關(guān)舊城改造問題的法規(guī)條例。《市人民政府關(guān)于加強(qiáng)危房改造項(xiàng)目建設(shè)用地管理工作的通知》中規(guī)定：“成片改造范圍內(nèi)的危房比例原則上不得低于40%”，而對于危房等級如何劃分，其比例如何評定等等細(xì)則都沒有明確的規(guī)定。同時(shí)，武漢市城市規(guī)劃相關(guān)管理法規(guī)對損害公眾利益的建設(shè)行為均強(qiáng)化了約束性條款，但僅有《武漢市城市綠化條例》一部法規(guī)對違反條例的行為明確了具體的獎(jiǎng)懲措施。法規(guī)政策的缺失、相關(guān)獎(jiǎng)懲機(jī)制的不健全，導(dǎo)致城市公眾利益屢遭侵犯，公眾合法權(quán)益得不到切實(shí)保障。
2.2.3 拆遷補(bǔ)償機(jī)制不完善
一是拆遷補(bǔ)償?shù)脑u估制度不規(guī)范。房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)的選擇權(quán)為拆遷人，沒有考慮被拆遷人參與房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)的選擇問題，可能出現(xiàn)拆遷人與房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)串通損害被拆遷人利益的現(xiàn)象。《武漢市房屋拆遷管理實(shí)施辦法》規(guī)定了武漢市拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶ǚ课菁捌涓綄傥?、房屋收益以及搬遷費(fèi)用四個(gè)部分。但是在現(xiàn)實(shí)中，這四個(gè)部分的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及拆遷人的拆遷行為使被拆遷人遭受的損失。
二是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償方式單一化。許多拆遷戶只能得到過低的甚至象征性的補(bǔ)償。舊房的評估價(jià)值通常不包含土地出讓金、裝修設(shè)施及材料的價(jià)值、搬遷的合理損失費(fèi)和原居民應(yīng)可獲得的適當(dāng)救濟(jì)補(bǔ)償?shù)?。但開發(fā)商興建的商品房的銷售價(jià)格，除土建成本外，通常包含了土地出讓金、市政建設(shè)配套費(fèi)、支付給原居民的補(bǔ)償費(fèi)、裝修成本、經(jīng)營成本及開發(fā)商期望得到的利潤。從兩種價(jià)格構(gòu)成元素上看，補(bǔ)償價(jià)格嚴(yán)重偏低，因而導(dǎo)致被拆遷人的基本利益受損。
三是公共利益目的界定不明。隨著武漢市投資主體的多元化，很多舊城改造項(xiàng)目都是由房地產(chǎn)開發(fā)商來完成的，開發(fā)商必然為了追求個(gè)人利益的最大化，按照公共利益的房屋拆遷對房屋所有人給予補(bǔ)償，這實(shí)際上是開發(fā)商借國家的權(quán)力對他人房屋所有權(quán)進(jìn)行剝奪和損害。
2.2.4 城市更新拆遷安置成本高導(dǎo)致實(shí)施難度大
2010年，武漢市相關(guān)部門已公布的近50個(gè)拆遷項(xiàng)目中，武昌的拆遷項(xiàng)目數(shù)量多達(dá)30個(gè)，主要集中在沙湖、徐東、積玉橋、楊園以及青山等區(qū)域;漢口的拆遷項(xiàng)目有11個(gè)，主要集中在后湖、二七、以及古田等區(qū)域;漢陽的拆遷項(xiàng)目有8個(gè)，范圍相對集中。由于保障性住房建設(shè)滯后，加之主城區(qū)土地價(jià)格的逐年攀升，導(dǎo)致項(xiàng)目開發(fā)成本居高不下，目前，主城范圍核心地段的拆遷補(bǔ)償價(jià)格已達(dá)到6000-8000元/平米，高位的安置成本、先開發(fā)后安置的模式以及稀缺的保障性空間資源導(dǎo)致舊城更新改造實(shí)施難度較大。
2.2.5 交易土地分布點(diǎn)多面小，難以保證優(yōu)質(zhì)建設(shè)區(qū)的形成
2005-2009年主城范圍內(nèi)公開出讓用地256宗，總面積6.7平方公里，平均每宗土地規(guī)模為2.2公頃。各自為政的更新模式，導(dǎo)致主城區(qū)嚴(yán)重缺乏成規(guī)模的優(yōu)質(zhì)建設(shè)區(qū)域。已公開出讓土地多位于二環(huán)線以內(nèi)，臨交通干道，綜合配套較完備的地區(qū)，規(guī)模占公開出讓土地總量的80％以上。中小型地塊開發(fā)周期短，能使土地供應(yīng)迅速轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)產(chǎn)品，對住房供應(yīng)和房屋價(jià)價(jià)有調(diào)控作用，但各自為政的更新模式，容易導(dǎo)致主城區(qū)優(yōu)質(zhì)建設(shè)區(qū)難以形成。
2.2.6 低收入群體住房安置得不到保障，客觀上阻礙了舊改進(jìn)程
根據(jù)武漢市2010年年鑒數(shù)據(jù)資料，低收入人口比例約占總?cè)丝诘?/span>20%，按主城區(qū)常住人口480萬人計(jì)算，需保障的低收人人口約96萬人，按照國家標(biāo)準(zhǔn)，低收入家庭人均住房面積為13平方米左右，一個(gè)三口之家應(yīng)該有40平方米左右的居所，據(jù)此武漢市低收入城鎮(zhèn)居民保障性住房總需求量至少為1240萬平方米，按平均容積率2.5進(jìn)行計(jì)算，則需保障性住房用地496公頃。
2004年至2009年，武漢市計(jì)劃新建經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目累計(jì)121個(gè)，其中主城區(qū)范圍內(nèi)101個(gè)，占地面積5.6平方公里，年均112公頃，與同期土地交易量相比規(guī)模仍然偏小，并且約40%左右項(xiàng)目數(shù)量為單位自建的職工住房。2005至2009年經(jīng)濟(jì)適用房計(jì)劃總量為同期土地交易總量的32.2%，而2009年上海保障性住房建設(shè)占到新開工住房面積的45%。低收入群體住房安置得不到保障，對城市更新改造帶來阻礙。
2.2.7 土地多頭儲備缺乏統(tǒng)籌管理機(jī)制
一是按照儲備主體不同，全市土地儲備可分為打包項(xiàng)目、其他資金平衡項(xiàng)目、儲備試點(diǎn)項(xiàng)目、城中村改造項(xiàng)目、東湖高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和東湖風(fēng)景區(qū)分中心、市土地整理儲備中心六大類型，使得項(xiàng)目操作僅局限于局部封閉體系內(nèi)。
二是缺乏統(tǒng)一的成本核算機(jī)制，造成成本較難控制。各業(yè)主單位之間競相抬價(jià)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致成本不斷上升。
三是缺乏科學(xué)的收益評估機(jī)制，不能合理確定資金平衡所需用地規(guī)模。由于打包項(xiàng)目土地收益預(yù)測時(shí)，通常未充分考慮打包范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施配套完善帶來的土地價(jià)值提升，沒有將未來土地增值收益納入土地收益范疇，導(dǎo)致不能合理地確定打包項(xiàng)目資金平衡所需的用地規(guī)模，也不利用土地的節(jié)約集約利用。
四是缺乏有效的土地供應(yīng)統(tǒng)籌機(jī)制，增加了土地資產(chǎn)變現(xiàn)壓力。目前的打包項(xiàng)目，按照各包主的資金需求，各打包項(xiàng)目經(jīng)營性用地將主要集中在2010-2015年供應(yīng)，平均每年約2.4萬畝，超出中心城區(qū)近幾年平均每年6000畝的供地水平，既不利于政府對土地市場的宏觀調(diào)控，也對土地資產(chǎn)變現(xiàn)產(chǎn)生較大壓力。
3 國外城市更新發(fā)展趨勢對武漢城市更新的啟示
西方城市更新經(jīng)過幾十年的發(fā)展歷程，形成了成熟的理論體系和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前武漢城市更新最重要的任務(wù)是要在統(tǒng)一城市更新的核心目標(biāo)和基本原則的前提下，實(shí)現(xiàn)多元利益的綜合平衡。借鑒國外舊城改造先進(jìn)模式，其更新理念和政策措施從多方面給武漢的舊城更新以啟示。
3.1 城市更新運(yùn)作模式的多方合作與公眾的真實(shí)參與
隨著城市更新理念演變，國外城市更新運(yùn)作模式也隨之變化。英國各城市市政府對舊城保護(hù)與改造都很重視，有相對獨(dú)立具有半司法性質(zhì)的規(guī)劃委員會，專門負(fù)責(zé)規(guī)劃事務(wù)。如倫敦道克蘭地區(qū)曾是19世紀(jì)世界上最繁忙的港口之有著200多年的歷史。為改變道克蘭地區(qū)的落后面貌，英國政府建立倫敦道克蘭城市開發(fā)公司作為道克蘭城市開發(fā)區(qū)主體，開始了長達(dá)17年的更新歷程。在更新過程中，充分發(fā)揮規(guī)劃委員會的作用，在認(rèn)真調(diào)查及分析街區(qū)的歷史與現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，制定出十分詳盡的方案，使公眾直接參與到最終確定方案的制定中。
3.2 強(qiáng)調(diào)城市長遠(yuǎn)發(fā)展利益與市民實(shí)際需要之間關(guān)系的統(tǒng)一
以德國萎縮地區(qū)改造為例，首先，公共資金保障在萎縮城市的更新改造中至關(guān)重要，德國從聯(lián)邦層面加大的公共財(cái)政投入力度成為當(dāng)?shù)爻鞘袉栴}整治的前提條件。其次，科學(xué)化、民主化的參與機(jī)制對處于經(jīng)濟(jì)衰退城市中城建資金計(jì)劃的決策過程顯得更加重要，因?yàn)橹挥型ㄟ^城市管理者、投資人、專家學(xué)者和居民群眾之間充分的協(xié)調(diào)與信息交流，才有可能避免因追求短期利益或政績效果而出現(xiàn)的盲目投資，使公共投資建設(shè)項(xiàng)目真正地符合城市長遠(yuǎn)發(fā)展利益及市民的實(shí)際需要。而作為這一機(jī)制的必要保障，從法規(guī)層面對規(guī)劃和決策過程中公共參與和多方協(xié)調(diào)內(nèi)容的明確是必不可少的。
3.3 城市更新從單一目標(biāo)的大規(guī)模改造逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)人居環(huán)境建設(shè)的“住區(qū)可持續(xù)發(fā)展”
西方歐美國家從20世紀(jì)70年代開始，單一內(nèi)容與形式的、以開發(fā)商為主導(dǎo)的大規(guī)模改造計(jì)劃，逐漸被各種名目的中小規(guī)模漸進(jìn)式更新計(jì)劃所取代?？梢詫⑵涓爬橐韵聨c(diǎn)：
一是舊城更新開始更加注重人的尺度和人的需要。強(qiáng)調(diào)居民和社區(qū)參與更新過程的重要性，更新重點(diǎn)從對貧民窟的大規(guī)模掃除轉(zhuǎn)向社區(qū)環(huán)境的綜合治理、社區(qū)經(jīng)濟(jì)的復(fù)興及居民參于強(qiáng)調(diào)鄰里自建。
二是文物的保護(hù)意識增強(qiáng)，舊城更新更加強(qiáng)調(diào)對歷史文化的保護(hù)，重視對現(xiàn)狀環(huán)境的深入研究和充分利用，反對簡單的推倒重建。
三是規(guī)劃與設(shè)計(jì)從單純的物質(zhì)環(huán)境改造規(guī)劃轉(zhuǎn)向社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和物資環(huán)境改善規(guī)劃相結(jié)合的綜合人居環(huán)境發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的過程和規(guī)劃的連續(xù)性，制定相應(yīng)的政策和法規(guī)。
四是舊城改造和更新的方式逐漸由大規(guī)模的以開發(fā)商為主導(dǎo)的劇烈的推倒重建方式，轉(zhuǎn)向小規(guī)模的、分階段、主要由社區(qū)自己組織的謹(jǐn)慎漸進(jìn)式改善。
3.4 強(qiáng)調(diào)社區(qū)與政府合作實(shí)現(xiàn)小規(guī)模更新的重要性
目前，西方國家將社區(qū)開發(fā)組織作為城市更新改造重要的實(shí)施主體之一，以保障社區(qū)居民的整體利益。如美國紐約曾出現(xiàn)過老城區(qū)衰落建筑物維修成本高而被業(yè)主廢棄空置問題，其采取的“社區(qū)企業(yè)家舊城改造”模式頗為別具一格，在舊城改造開發(fā)商選擇上，規(guī)定只有那些居住在本社區(qū)，且大部分業(yè)務(wù)活動(dòng)集中在本社區(qū)的企業(yè)家才能優(yōu)先參與舊區(qū)改造。如本區(qū)無這類企業(yè)，那么也要選擇那些平常在本社區(qū)具有70％以上業(yè)務(wù)量的企業(yè)。社區(qū)開發(fā)組織的意義在于以下三個(gè)方面：一是以物質(zhì)環(huán)境改善項(xiàng)目為工具，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理權(quán)力和能力的建設(shè)，其發(fā)起的項(xiàng)目既是開發(fā)性的，也是非營利性的。二是社區(qū)開發(fā)組織的形態(tài)長于擁有和運(yùn)作資產(chǎn)和投資，服務(wù)對象是整個(gè)社區(qū)而不是個(gè)人。三是顯示低收入社區(qū)也有能力成功地自我管理，他的真正影響不在于住房單元的開發(fā)數(shù)量，而在于社區(qū)歸宿感和成就感的獲取。
4武漢市主城區(qū)可持續(xù)發(fā)展的城市更新模式探索
4.1 科學(xué)界定改造更新重點(diǎn)區(qū)域
根據(jù)城市總體規(guī)劃確定主城區(qū)形成“中央活動(dòng)區(qū)+15個(gè)城市綜合組團(tuán)”的圈層式規(guī)劃結(jié)構(gòu)。遵循以下四條原則：一是與主城區(qū)控規(guī)編制單元?jiǎng)澐窒嘟Y(jié)合，保障規(guī)劃的一貫性，便于規(guī)劃實(shí)施；二是與城市總體規(guī)劃及近期建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合，確定編制單元的主導(dǎo)功能與附屬功能；三是為保障編制單元主導(dǎo)功能的實(shí)現(xiàn)，需要對用地性質(zhì)，供地條件，開發(fā)方式，項(xiàng)目準(zhǔn)入條件進(jìn)行控制；四是為保障編制單元配套設(shè)施的完善，需對單元內(nèi)人口密度，公共服務(wù)設(shè)施水平，市政基礎(chǔ)設(shè)施水平等作出詳細(xì)規(guī)定。將主城區(qū)88個(gè)控制性詳細(xì)規(guī)劃基本編制單元?jiǎng)澐譃榫幼∩?、綜合服務(wù)、文化博覽、工業(yè)物流、風(fēng)景綠化、科教研發(fā)等六種主要功能類型。根據(jù)《武漢近期建設(shè)規(guī)劃》所確定的主城區(qū)近期重點(diǎn)改造區(qū)域和重點(diǎn)工程，規(guī)劃以控規(guī)編制單元為單位，進(jìn)行改造更新。確定近期重點(diǎn)改造地區(qū)為36個(gè)控規(guī)編制單元，其根本目的是為了確保中心城區(qū)主體功能的實(shí)現(xiàn)。
4.2 采取多種改造手段的綜合運(yùn)用實(shí)現(xiàn)多元利益的整體平衡
針對當(dāng)前武漢舊城建設(shè)的發(fā)展形勢，各級政府部門建立舊城成片開發(fā)運(yùn)作機(jī)制，綜合平衡更新主體短期利益和城市發(fā)展長遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系，在運(yùn)作模式上使政府、規(guī)劃管理部門、土地儲備部門、開發(fā)商和城市居民共同參與到舊城更新改造過程中來，加大對舊城開發(fā)的協(xié)調(diào)與引導(dǎo)。一是綜合運(yùn)用規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地儲備、規(guī)劃建設(shè)管理等多種方法，實(shí)施對舊城土地資源及環(huán)境的整合；二是以道路交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境建設(shè)為先導(dǎo)，整體提升舊城環(huán)境質(zhì)量；三是按照現(xiàn)代化的城市經(jīng)營理念，對舊城土地資源進(jìn)行評價(jià)和策劃，進(jìn)行開發(fā)地塊的項(xiàng)目運(yùn)作；四是以社區(qū)的建設(shè)和復(fù)興為目標(biāo)，發(fā)動(dòng)舊城居民開展精神及物質(zhì)文明的創(chuàng)建活動(dòng)。
舊城更新改造綜合手段的運(yùn)用，一方面使舊城改造上了規(guī)模，重新規(guī)劃、成片開發(fā)，先后啟動(dòng)的南岸嘴、新華西路、黃浦路永清片、積玉橋等都是數(shù)百畝、數(shù)億元的改造項(xiàng)目；另一方面妥善解決了安置補(bǔ)償金問題，由市土地中心籌資，一次補(bǔ)償、一步到位。通過多手段的綜合運(yùn)用，將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地運(yùn)作、拆遷改造、綜合整治等結(jié)合起來，道路改善哪里，環(huán)境整治到哪里，土地儲備到哪里，拆舊建新到哪里，市政設(shè)施優(yōu)化到哪里，社區(qū)管理到哪里，形成舊城整體的綜合發(fā)展。
4.3 采取供地傾斜的方式解決中低收入人群拆遷難題
為加快舊城拆遷改造，保障土地儲備和房屋拆遷順利推進(jìn)，克服拆遷補(bǔ)償形式單，一是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目建設(shè)，加快現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目與拆遷項(xiàng)目的對接，確保符合條件的拆遷戶優(yōu)先購買到經(jīng)濟(jì)適用房。武漢市土地儲備中心收購了橋口區(qū)古田四路、江漢區(qū)江達(dá)路等區(qū)域1200余套經(jīng)濟(jì)適用房用于安置拆遷困難戶。
二是利用已有的單宗儲備土地自建安置房，按照經(jīng)濟(jì)適用房的運(yùn)作方式，將單宗儲備土地定向供給實(shí)施拆遷政府儲備項(xiàng)目的房地產(chǎn)開發(fā)公司進(jìn)行建設(shè)，便于與儲備項(xiàng)目拆遷對應(yīng)，與拆遷戶進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，同時(shí)可以降低拆遷成本和建設(shè)成本，達(dá)到降低房價(jià)，幫助更多的困難家庭實(shí)現(xiàn)買得起房的目的。
三是購買拆遷項(xiàng)目附近面積、價(jià)位適中的商品房和二手房，滿足少數(shù)被拆遷居民就近安置的特殊需要。至2010年武漢市土地儲備機(jī)構(gòu)已回購和下步擬實(shí)施回購的小戶型普通商品房和其他商品房項(xiàng)目約有4300套，加上經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目2600余套以及正在策劃的自建房源3000余套，形成約1萬套的安置房源供給計(jì)劃，從而在一定程度上緩解了低收入被拆遷家庭的住房問題。
4.4 采取分片圖則形式實(shí)現(xiàn)更新改造與城市遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一
規(guī)劃以分片圖則的形式對主城用地進(jìn)行更新改造實(shí)施指引。為了強(qiáng)化舊城更新改造的可實(shí)施性，分圖則基本單元與武漢市主城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃導(dǎo)則劃分的基本單元一致。圖則內(nèi)容包括現(xiàn)狀圖的規(guī)劃圖和近期改造更新指引。其中，規(guī)劃圖則作為舊城更新實(shí)施指引的重要載體，在規(guī)劃用地性質(zhì)上與控規(guī)導(dǎo)則保持一致，在更新地塊規(guī)劃強(qiáng)度指標(biāo)上嚴(yán)格落實(shí)控規(guī)導(dǎo)則要求。
在此基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)狀用地性質(zhì)和建設(shè)狀況，以及規(guī)劃功能定位，提出更新改造建議采取的模式指引。根據(jù)改造對象的不同，規(guī)劃在主城區(qū)空間資源評估的基礎(chǔ)上提出居住社區(qū)重建、老舊特色居住區(qū)改造、優(yōu)秀歷史建筑集中地區(qū)保護(hù)更新、老舊工業(yè)區(qū)利用、傳統(tǒng)商貿(mào)區(qū)開發(fā)和綜合區(qū)改造六種模式。并對改造主體、不同模式用地的改造要點(diǎn)提出主體指引，具體內(nèi)容見表4。
4.5 采取“政府統(tǒng)籌，市場主導(dǎo)，社區(qū)參與”的方式對舊居住區(qū)進(jìn)行更新
對于建造時(shí)間較早、建筑質(zhì)量差、配套設(shè)施不足、存在衛(wèi)生或安全隱患問題的區(qū)域，現(xiàn)狀建筑拆除率超過50%的居住區(qū)必須拆除重建。在改造模式上拆除重建區(qū)主要采取“政府統(tǒng)籌、市場主導(dǎo)、大連片拆除重建”的改造模式，政府負(fù)責(zé)核算經(jīng)濟(jì)帳，制定建設(shè)的約束條件，通過市場選擇合適開發(fā)商對街區(qū)進(jìn)行開發(fā)。
對于街區(qū)整體風(fēng)貌較好、具有一定規(guī)模的集中連片特色建筑、但大部分建筑質(zhì)量一般、現(xiàn)狀建筑拆除率在10%至50%之間的居住區(qū)和街區(qū)。通過整建、延續(xù)街區(qū)風(fēng)貌和格局，提升或更新片區(qū)功能。政府在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工等方面提供必要的技術(shù)支持，鼓勵(lì)私人業(yè)主按規(guī)劃要求聯(lián)合對小連片或零散地塊進(jìn)行更新改造。
對于優(yōu)秀歷史建筑集中地區(qū)，將已列入或建議列入的一些文物古跡比較集中、能較完整展現(xiàn)城市歷史發(fā)展脈絡(luò)且具有較高文化保護(hù)價(jià)值的居住區(qū)和街區(qū)。在改造模式上采取“政府主導(dǎo)、整體保護(hù)修繕”的改造模式。由文物管理部門申請經(jīng)費(fèi)，由政府對街區(qū)內(nèi)的歷史建筑進(jìn)行修繕和維護(hù)；其余的一般建筑由政府補(bǔ)貼、業(yè)主按規(guī)劃要求自行改造，或采用社區(qū)整治的模式進(jìn)行街區(qū)環(huán)境更新。
針對上世紀(jì)80年代后建設(shè)的、建筑質(zhì)量較好、現(xiàn)狀建筑拆除率小于10%或不需要拆除、小區(qū)配套需要完善的居住區(qū)和街區(qū)。主要整治完善區(qū)內(nèi)公共環(huán)境由政府負(fù)責(zé)改造，小區(qū)內(nèi)部環(huán)境及建筑主要采取“政府支持、私人業(yè)主組成的業(yè)主委員會主導(dǎo)、整體修繕”的改造模式，進(jìn)行小區(qū)環(huán)境治理及配套設(shè)施完善，改善居住環(huán)境。
4.6 資金平衡思路
為了確保武漢舊城更新改造能夠?qū)崿F(xiàn)改造資金的平衡，積極探索適合新形勢下多元開發(fā)主體的資金平衡運(yùn)作模式。一是鼓勵(lì)采用多種住房改造模式，如合作社改造，政府、企業(yè)、個(gè)人多方聯(lián)合改造，企業(yè)自行改造，漸進(jìn)式改造，舊房置換改造等。二是建立舊房改造啟動(dòng)資金，如從住房公積金和出售舊公房歸集資金中撥出?？睿y行提供低息啟動(dòng)貸款等。三是優(yōu)惠減免部分改造費(fèi)用，降低改造成本，適應(yīng)中低收入家庭購房經(jīng)濟(jì)能力，并為居民購房貸款。四是用房地產(chǎn)開發(fā)高收益項(xiàng)目資金補(bǔ)貼資金困難的改造項(xiàng)目，“以盈補(bǔ)虧，自求平衡”。五是建立活躍舊住宅改造的二、三級市場，通過提價(jià)、出售，出租改造后的舊房，回收改造資金滾動(dòng)發(fā)展。
5 結(jié)語
舊城改造是關(guān)系城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的全局性問題，隨著舊城改造以驚人的速度推進(jìn)，我們的規(guī)劃與管理關(guān)注的不僅是建筑與歷史的保護(hù)問題，要更多的研究多元利益平衡下的更新模式和實(shí)施路徑，將空間規(guī)劃與政府管理決策的計(jì)劃進(jìn)行有效結(jié)合，制定與實(shí)施，相關(guān)的法律、政策的從而保證城市建設(shè)健康、有序，可持續(xù)的發(fā)展。
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作者簡介
方 可，武漢市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，規(guī)劃師
