雖然全球在處理養(yǎng)老與經(jīng)濟發(fā)展關系上都沒有滿分的“成績”，但各國養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展都有特色之處。我國情況與其他國家不同的是，人口快速的老齡化將各種養(yǎng)老問題“同步襲來”，留給解決問題的時間卻非常緊迫，因此我們必須從當下做起，全面做好全方位養(yǎng)老準備。
伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，老百姓在社會保障和改善民生上不斷取得新進展、新突破。尤其是在社會保障持續(xù)擴大覆蓋面的同時，各項保障待遇水平更是不斷提高，那么對于養(yǎng)老服務和老齡事業(yè)來說，從“養(yǎng)兒防老”到“多層次養(yǎng)老服務”，需如何進行突破？
最美夕陽紅·全國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)文化惠民公益工程組委會主任張運防在接受《經(jīng)濟》記者采訪時表示，影響我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的因素，除了國家政策保障、資本介入之外，還與政府、企業(yè)、機構(gòu)息息相關。
“產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開國家關于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的持續(xù)導向。相關政策的推出對于企業(yè)以及機構(gòu)具有引導性作用，也會推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)朝著科學合理的方向邁進。同時，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也離不開企業(yè)、社會資本的介入，資本的注入會引導產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和合理化布局?！睆堖\防表示，相關企業(yè)以及機構(gòu)的智力幫助，也將引導養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)朝著更適應老年人口需求的方向調(diào)整，避免資源重復利用與浪費，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的高效率布局。而如何真正實現(xiàn)三者間的充分合作，對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展有著深遠的意義。同時，在為老年人提供基本的生活保障和支援，滿足養(yǎng)老、養(yǎng)生的物質(zhì)需求的同時，又需要滿足老年人日益增長的文化精神需求，實現(xiàn)社會全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，才是目前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的最大課題，這需要養(yǎng)老行業(yè)的各個板塊協(xié)調(diào)發(fā)展。
一是政府要做好支持和引導養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的頂層設計，加大政策和資金扶持力度，落實養(yǎng)老服務標準體系建設，在全社會營造孝老敬老愛老的文明風尚和文化氛圍；
二是進一步鞏固居家和社區(qū)養(yǎng)老服務在養(yǎng)老服務體系中的基礎地位，滿足絕大多數(shù)有需求的老年人在家或社區(qū)享受養(yǎng)老服務的愿望；
三是養(yǎng)老機構(gòu)、養(yǎng)老企業(yè)要和政府、醫(yī)院等主體協(xié)同合力，在“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的制度設計、政策出臺、風險管控、業(yè)務發(fā)展、標準落實等方面探索出符合當?shù)乩夏耆诵枨蟮哪Ｊ?，發(fā)揮信息化智能化在養(yǎng)老服務中的增值功能；
四是在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，要充分挖掘閑置社會資源，將城鎮(zhèn)中廢棄的醫(yī)院和廠房，事業(yè)單位改制后騰出的辦公用房，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整后的辦公樓，以及轉(zhuǎn)型中的黨政機關和國有企事業(yè)單位舉辦的培訓中心、療養(yǎng)院及其他具有教育培訓或療養(yǎng)休養(yǎng)功能的各類機構(gòu)等整合改造。
五是要積極引導社會力量參與我國養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)市場活力和民間資本潛力，破除養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展瓶頸，在社會領域推進養(yǎng)老服務業(yè)簡政放權、放管結(jié)合、優(yōu)化服務，促進社會力量逐步成為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的主體，為滿足我國人口老齡化社會的迫切養(yǎng)老需求貢獻最廣泛的力量。
“風燭殘年的等死隊”，這一讓人感到揪心甚至是心驚肉跳的詞組，來自于社科院社會政策研究中心副主任、研究員楊團對于我國部分失能失智老人缺乏長期照護現(xiàn)狀的無奈界定。楊團向《經(jīng)濟》記者表示，“十三五”時期，將設置獨立的長期照護政策規(guī)劃提上國家戰(zhàn)略高度，排入重大議程，全力推進國家長照政策的基礎建設，已經(jīng)刻不容緩。
據(jù)楊團統(tǒng)計，中國失能失智人口發(fā)生率和增長率在全球最高?！澳壳?，我國失能老年人口達4000萬人，到2030年和2050年，將增長到6168萬人和9750萬人。而當下失能的4000萬人尚未加入800萬到1000萬罹患老年癡呆癥的失智人口、需要連續(xù)照護6個月以上的殘障者和慢性精神病人。2017年我國的長照需求人口已高達6000萬至7000萬人。這相當于兩個加拿大2012年的人口，是北歐5國2012年總?cè)丝诘?.32-2.7倍。”
在中國這個巨型人口國家，失能失智人口需要乘以3才是家庭人口，這就至少涉及2億多人。
但隨之而來的是照護貧困的逐年加深?！罢兆o貧困”（carepoverty）是一種在收入貧困之外的服務的貧困，指因照料服務的資源不能滿足照料需求所陷入的各種窘境。
在子女外出的城鄉(xiāng)老年人家庭，“因失能致貧”的“照護貧困”成為新貧困的主要形式。楊團表示，不僅貧困家庭、就連經(jīng)濟較為寬裕的農(nóng)民家庭也大量陷入“照料貧困”，失能老年人成了“風燭殘年的等死隊”，甚至引發(fā)了比收入貧困還要悲慘的因“照護貧困”而導致農(nóng)村失能老人自殺率明顯上升的危機。不僅收入貧困者必然陷入“照護貧困”，就連相當一批中等收入者也會陷入“照護貧困”。
這就為建構(gòu)長期照護的社會政策理論提供了新概念。近年來，雖然中央和地方財政持續(xù)大規(guī)模投入巨額資金支持城鄉(xiāng)新建老人院、老人公寓和敬老院，但效果堪憂。
楊團建議，制定國家長期照護戰(zhàn)略，第一，要將長照從養(yǎng)老中獨立出來，修正政策理念應是制定國家長照戰(zhàn)略的基礎。用養(yǎng)老涵蓋甚至替代長照，導致政策靶向不準、結(jié)構(gòu)失衡、人才短缺。
第二，整合民政、衛(wèi)生、殘聯(lián)等涉長照的部門業(yè)務。長照領域的政策制定、實施和管理分屬民政、衛(wèi)生、殘聯(lián)、勞動和社會保障等多部門，導致理念與重點不一、管理標準不一、補助條件有差異、事權無法統(tǒng)一、資源難以統(tǒng)籌、服務零散切割。這些行政管理上的問題直接影響到技術和標準。
第三，構(gòu)筑社區(qū)長期照護體系。楊團表示，將當前的社區(qū)衛(wèi)生保健系統(tǒng)從長照預防的視角進行改造，可能是老齡、超老齡社會的一項具有重大意義的社會工程。
第四，制定統(tǒng)一的長照補貼政策。楊團認為長期照護保險的國際教訓多于經(jīng)驗，而且制度成本很高，保費的增長很難預期。
第五，“十三五”時期應將長照人力資源規(guī)劃作為重點?！爱斍白o理員與需要長照護理老人的比例是1∶200，護理員供求缺口巨大。如果按照1∶10的比例計算，即一位護理員面對10位需要護理的老人，那么，也需要400萬名護理員，是現(xiàn)在護理員總量的20倍。要將這400萬人都培養(yǎng)成為有資質(zhì)的護理人員，如果按照培養(yǎng)一個人要花費1000元成本計算，就需要40億元。再加上護理員的持續(xù)教育，以及相關的人才如康復師、營養(yǎng)師、心理咨詢師、社會工作者等的培訓，100億元甚至都是不夠的?！痹跅顖F看來，長期照護服務業(yè)將成為中國的頭號人力資源產(chǎn)業(yè)。要發(fā)展這個頭號人力資源產(chǎn)業(yè)，資金保障是必要條件。
老齡化率迅速增長的同時，老年貧困問題不容忽視。按照世界銀行人均每日支出1.9美元的貧困標準，基于中國家庭金融調(diào)查（CHFS）數(shù)據(jù)計算出中國的絕對貧困率為4.6%，高于巴西的3.7%、越南的3.1%和墨西哥的3.0%等。而60歲及以上的老年家庭的貧困率為5.9%，遠高于60歲以下的非老年家庭的3.9%。養(yǎng)老保障就具有不可替代的作用。
中國養(yǎng)老保障有三支柱，第一是靠國家的社會保險制度，即公共養(yǎng)老金；第二是靠企業(yè)的養(yǎng)老金，即職業(yè)養(yǎng)老金；第三是靠個人主導的社會養(yǎng)老保險、商業(yè)養(yǎng)老保險，即個人養(yǎng)老金。從國際經(jīng)驗來看，三者的比例應該比較均衡，但在我國三支柱的發(fā)展并不平衡。
就第一支柱來看，現(xiàn)有的社會保障制度，可有效降低老年貧困率。根據(jù)CHFS數(shù)據(jù)計算，養(yǎng)老保險對貧困率有明顯的抑制作用，基本養(yǎng)老保險可幫助中國22.6%的老年人脫離貧困。醫(yī)療保險對貧困率也有明顯的抑制作用，相比年輕人，社會醫(yī)療保險則使得全國老年人貧困率下降3.3%，尤其是農(nóng)村地區(qū)。
我國的社會保障體系設立之初主要覆蓋城鎮(zhèn)職工，并且基本上都是國企職工。2009年我國啟動新農(nóng)保試點，2011年啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點，2012年兩項制度全面推廣，2014年兩項統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，并出臺銜接政策。
截至2017年底，基本養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)增至9.15億。除了養(yǎng)老保險之外，工傷、失業(yè)、生育保險的范圍也在逐年擴大，全民社保體系基本形成。
但從中國居民的需求來看，僅靠政府財政支持的第一支柱還做不到全覆蓋。中國養(yǎng)老金融50人論壇秘書長、中國人民大學公共管理學院教授董克用告訴《經(jīng)濟》記者，我國第一支柱的替代率已經(jīng)從改革初期比較高的70%-80%，降到現(xiàn)在的46%，而國際上認為50%是個警戒線。
董克用表示，過去是采取現(xiàn)收現(xiàn)付的模式，由在職的一代人繳費給老人，雖然有很多優(yōu)點，但在人口老齡化的情況下遇到了很多挑戰(zhàn)，經(jīng)歷過老齡化的發(fā)達國家的經(jīng)驗告訴我們，單靠過去的采取現(xiàn)收現(xiàn)付的第一支柱無法滿足老年人美好的退休生活需要。“其次，我們的第二支柱覆蓋面也很小，只有不到9%的職工有企業(yè)年金?！?/p>
中金研究部策略分析師、副總經(jīng)理王慧也對《經(jīng)濟》記者表示，一方面是財政承擔的壓力大，而且隨著老齡化加速，這一壓力會更大。雖然我國基本養(yǎng)老保險總體有結(jié)余，但是已經(jīng)于2014年開始收不抵支，近幾年征繳收入與支出的差額進一步擴大，2017年收支缺口達到了4650億元，財政補貼持續(xù)增加，2017年財政補貼達到8004億元，占財政支出的比例升至4.0%。
另一方面，較高的繳費費率給企業(yè)和個人都增加了負擔。根據(jù)世界銀行公布的2017年全球企業(yè)綜合稅率排行榜，中國以67.3%的綜合稅率在全球190個有數(shù)據(jù)經(jīng)濟體中名列第12位，遠超世界均值40.5%。從結(jié)構(gòu)看，企業(yè)稅占稅費前利潤的比例為11.1%，在全球比較中并不算高，但是人工費率卻相對高昂，這里主要就是企業(yè)繳納的五險一金。
要解決一個近14億人口的大國養(yǎng)老問題絕非易事，一個完善的多支柱的養(yǎng)老保障體系是必須的。自世界銀行1994年首次提出養(yǎng)老金三支柱模式以來，很多國家都以此為目標調(diào)整和改革本國的養(yǎng)老金體系。
作為補充養(yǎng)老保險的二、三支柱發(fā)展緩慢，單支柱結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性和持續(xù)性可能都會存在問題。
西南財經(jīng)大學經(jīng)濟與管理研究院院長甘犁對《經(jīng)濟》記者稱，當前，我國人口快速老齡化，養(yǎng)老金體系仍不夠健全，如果僅由財政輸血來支撐，對于國家財政將產(chǎn)生巨大的壓力?！耙虼耍瑢τ陴B(yǎng)老保障體系，除了傳統(tǒng)的第一支柱的基本養(yǎng)老保險和第二支柱的職業(yè)、企業(yè)年金外，還應從其他方面進行補充?！?/p>
“在養(yǎng)老保障體系中，充分、合理地發(fā)揮第三支柱的作用尤其重要。”華安基金首席戰(zhàn)略官王毅對《經(jīng)濟》記者表示，觀察養(yǎng)老保障更多依賴于政府的所謂“高福利”國家，第三支柱個人退休賬戶即IRA的發(fā)展壯大，對國家在世界經(jīng)濟體中保持持續(xù)的競爭力，起到十分重要的作用。“個人養(yǎng)老儲蓄投資的發(fā)展壯大不僅將大大增強社會養(yǎng)老保障的基礎，亦將深刻改變?nèi)藗兊墓ぷ骼砟詈蜕罘绞剑鐣?jīng)濟發(fā)展的基礎將變得更加扎實?！?/p>
甘犁向記者分析道，一方面，從政府的角度來看，第三支柱個人稅延養(yǎng)老金制度可以成為養(yǎng)老保障體系的有力補充。第三支柱通過政府直接對個人進行稅收激勵，提升國民自我養(yǎng)老儲蓄的積極性，并且通過合理的市場化投資運營，將養(yǎng)老儲蓄轉(zhuǎn)化為投資，實現(xiàn)養(yǎng)老資金的保值增值，拓寬國民養(yǎng)老收入來源，有助于減輕公共養(yǎng)老金壓力和政府的財政負擔。
另一方面，發(fā)展“以房養(yǎng)老”很有必要。從老百姓的角度來看，經(jīng)濟條件較為寬裕的老年人，可以通過合理配置資產(chǎn)，實現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值，從而有效補充養(yǎng)老資金。
對中國家庭和美國家庭的資產(chǎn)配置進行對比，可以看到，流動性較差的房產(chǎn)在中國家庭資產(chǎn)中的占比為65.3%，遠高于美國家庭的36.0%。中國家庭尤其是獨居老人家庭的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中，房產(chǎn)占比更是高達83.7%?！叭舫擎?zhèn)家庭房產(chǎn)每年能產(chǎn)生3%的凈收益，會給家庭平均帶來約2.5萬元的收入，占家庭總收入的1/4。全國貧困率由原來的4.8%下降至4.4%，老年人貧困率由原來的5.9%下降至5.5%。城鎮(zhèn)貧困率由原來的1.1%下降至0.5%，城鎮(zhèn)老年人貧困率由原來的1.4%下降至0.6%?！备世绫硎?，如何將家庭的房產(chǎn)利用起來，使其產(chǎn)生較高的效益，對我國養(yǎng)老金融來說具有較為重要的意義。
二、三支柱作為非強制的補充養(yǎng)老保險一般都需要稅收優(yōu)惠作為激勵政策。王慧認為，要劃轉(zhuǎn)國資充實社保，除了三大支柱作為繳費型養(yǎng)老金之外，還要增強社會保障基金的保障功能。
“提高資金的投資和使用效率是增強養(yǎng)老保障的優(yōu)選之策?！蓖趸圻€表示，部分國家提高養(yǎng)老金保障能力的方法包括延遲退休年齡、降低替代率、提高繳費比率、增加財政轉(zhuǎn)移支付等，但是這些方式無非是降低了國民的養(yǎng)老水平，增加了代際支付的壓力，而唯有提高養(yǎng)老基金的投資效率，不僅可以增強養(yǎng)老金的保障能力，甚至還能反補財政開支，降低稅費壓力。
過去我們很重視儲蓄養(yǎng)老，現(xiàn)在我們要改變這個觀念，把儲蓄養(yǎng)老變成投資養(yǎng)老。董克用舉例說，“都說中國人存了很多錢，美國人不存錢提前消費了，其實這個說法不準確，如果從銀行儲蓄來看，美國人確實沒存錢，但如果從養(yǎng)老金來看，美國人制度化地存了一大筆錢”。以2017年為例，美國三支柱加起來存的錢有26萬億美元，相當于美國2017年GDP的近150%，而我國同口徑計算，2017年存的錢相當于GDP的6.7%，“美國人沒有把錢放在銀行儲蓄上，而是放在資本市場上進行投資，不要覺得或許理財就差了1%，1年看不出來什么，10年、20年利滾利，美國人通過復利效應就存了一大筆錢”。
來源: 《經(jīng)濟》【整理摘編：時英平】
