1、創(chuàng)建期。美國老年社會保障制度奠定于20世紀30年代，建立時遵循了羅斯福提出的三項原則：“第一，對年事已高不能建立自己保險的人，養(yǎng)老金由各州和聯(lián)邦政府支付；第二，對年輕人采用強制性的保險年金，使之建立起一種自給的制度；第三，鼓勵個人交納非強制性的保險金，以便在年老時得到更多的年金收入。”
2、全盛期。自1935年開始實施《社會保障法》(即被稱為“一個使公民從搖籃到墳墓都有保障的法案”)，到1967年約翰遜總統(tǒng)任期結(jié)束，美國老年社會保障制度迅速發(fā)展，經(jīng)歷了30多年的鼎盛時期。美國國會通過了涉及教育、醫(yī)療、環(huán)境保護、住房、反貧困和民權(quán)等領(lǐng)域的一系列立法，不但滿足老年人的基本生存需求，而且越來越重視老年人的發(fā)展需求。
3、改革期。尼克松、福特、卡特執(zhí)政期間，保守主義勢力重新抬頭，他們主張削減社會福利政策開支，變救濟性福利為工作性福利，州和地方政府應在社會福利中發(fā)揮更大作用等，但出于維護社會穩(wěn)定和爭取老年選民的需要，仍通過了幾項社會保障法修正案，使老年人受益。1981年里根總統(tǒng)上臺后，通過增加社會保障稅(七年增加1690億美元)、凍結(jié)半年社會保障津貼隨生活物價指數(shù)調(diào)整、將退休年齡由65歲延長至66歲(到2027年再提高到67歲)、給私有養(yǎng)老金計劃更多稅收優(yōu)惠(1983年美國參加私有養(yǎng)老金計劃的人數(shù)達到4979萬，占工資領(lǐng)取者的60.5%)等措施，結(jié)束了社會保障政策的擴張趨勢，由膨脹期轉(zhuǎn)向緊縮期，成為美國社會保障制度史上一個轉(zhuǎn)折。克林頓總統(tǒng)執(zhí)政期間，簽署了《社會福利改革法案》，結(jié)束了自1935年以來聯(lián)邦政府對窮人沒有限制的福利補助，被認為是“自羅斯福新政以來福利政策最重大變化”。1998年4月，克林頓又提出加強保護投保人權(quán)益、普及和公平、穩(wěn)定可靠、保護弱者和嚴格財經(jīng)紀律五項改革原則。小布什總統(tǒng)社會保障制度改革核心是：允許雇員將一部分社保稅用于個人賬戶并投資于股市，以賺取比社會保障金更高的收益；待雇員年老退休時，這一基金款項逐步折成保障金發(fā)還本人。在美國能源巨頭安然公司宣布破產(chǎn)，導致員工投資于公司股票的退休儲蓄金出現(xiàn)數(shù)十億美元的損失后，小布什推出五項有關(guān)退休金制度的改革計劃：(1)在加入公司退休儲蓄金計劃3年后，員工有權(quán)出售公司的股票并選擇其它投資方式；(2)公司在禁止出售股票時，享有期權(quán)計劃的行政管理人員與普通員工一視同仁，都不得出售股票；(3)在禁止出售股票期間，公司作為受委托管理人對應參員工的投資賬戶負更大的責任；(4)公司應在禁止出售股票前30天通知員工；(5)公司應每季度向員工報告退休儲蓄金賬戶情況?？傊?，目前美國老年社會保障制度仍處于變革時期，呈現(xiàn)保障機制多重化、社會保障私營化、年金保險儲蓄化、退休年齡后移化四個趨勢，且不會在短期內(nèi)結(jié)束。
二、美國社會養(yǎng)老體系和養(yǎng)老金制度
(一)美國社會養(yǎng)老兩大體系
1、政府運作的養(yǎng)老保障體系。最主要的是社會保障計劃，其保障制度的核心是老年、幸存者、傷殘和醫(yī)療保險計劃(通常稱為OASDHI)，資金主要來源于由雇主、雇員平等承擔的工資稅以及個體自雇者交納的收入稅。
2、民間私營養(yǎng)老保障體系(受政府監(jiān)管)。分養(yǎng)老金類和投資養(yǎng)老兩類，其中前者指各種以現(xiàn)金方式定期支付的養(yǎng)老金；后者實質(zhì)上是一種自負風險的商業(yè)投資行為，嚴格說不是一種“保障”。美國的社會保障基金來源為，投保人籌措的占57%，國庫和其他公費負擔占35%，國有企業(yè)等提供占8%。社會保障基金管理方式采取混合制，即以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主，輔以資本積累增值制。
(二)美國養(yǎng)老金制度三大支柱
第一支柱是政府強制性養(yǎng)老計劃。它是基礎(chǔ)性的養(yǎng)老制度安排，具有三個特點：一是強制性，專項稅收籌資，政府財政為此提供最終擔保；二是政府統(tǒng)一組織、雇員雇主共同繳納、全國統(tǒng)籌；三是有比較嚴格的受益資格與條件規(guī)定、基本實現(xiàn)對就業(yè)人員的全覆蓋。
第二支柱是雇主養(yǎng)老金計劃。有以下兩種模式：在20世紀70年代以前都是待遇確定型(Defined Benefit)，簡稱DB模式。待遇標準由雇主和雇員談判確定，雇員退休后可以按照與雇主的約定領(lǐng)取固定數(shù)量的養(yǎng)老金。20世紀80年代以來，一種以個人賬戶為基礎(chǔ)的繳費確定型(Defined Contribution)，即DC模式迅速發(fā)展，它的特點是為雇員建立賬戶，由雇主和雇員根據(jù)雙方的約定共同按期注入資金進行積累、投資，政府對此免征個人所得稅；雇員退休后，賬戶中的本金及投資收益歸雇員所有，領(lǐng)取養(yǎng)老金時再根據(jù)稅法征收個人所得稅?，F(xiàn)兩種方式并存，DC模式更受青睞。
第三支柱是個人儲蓄養(yǎng)老金計劃。這是完全由個人決定是否參加的計劃：不論是否參加其他養(yǎng)老金計劃，所有70歲以下的有收入者都可以開設個人退休賬戶。政府對個人開設退休賬戶提供稅收優(yōu)惠。美國的三大支柱養(yǎng)老金體系分別由政府、雇主和個人作為行為主體實施，共同進行養(yǎng)老責任分擔。政府的作用主要體現(xiàn)在兩個方面：一是直接組織第一支柱；二是在第一支柱的基本保障之外，進行以稅收制度為核心的政策調(diào)控，鼓勵第二、三支柱的發(fā)展。政府將第二、三支柱養(yǎng)老金計劃的組織管理完全放開，由雇主、雇員和民間基金經(jīng)營機構(gòu)通過市場競爭機制自行組織管理。美國的養(yǎng)老金投資管理體制以競爭為基礎(chǔ)，具有充分的市場競爭和完備的外部監(jiān)督機制。
三、美國老年社會保障的組織管理
美國社會保障管理部門主要有三大機構(gòu)：社會保障總署、社會保障信托基金理事會、社會保障顧問委員會。社會保障總署原名社會保障委員會，成立于1935年，1946年改稱現(xiàn)名，隸屬于聯(lián)邦政府，直接對總統(tǒng)負責，是美國社會保障計劃負行政責任的機構(gòu)。社會保障信托基金理事會負責管理“養(yǎng)老及遺屬保險基金”和“殘聯(lián)保險基金”，該理事會每屆任期四年，由財政部長、社會保障總署署長、勞工部長、健康人力資源服務部長等組成，主要職責是負責對兩個基金實施全面管理，在每年4月1日前向國會呈交一份年度報告，對上一年度基金運營情況進行評估，對下一年度進行預測，對兩個基金和聯(lián)邦政府失業(yè)保險計劃的行政管理程序予以改進和完善，對兩個基金的總體運營與行政管理的規(guī)則進行評估并提出改進建議等。社會保障顧問委員會是一個獨立的跨黨派的委員會，它經(jīng)國會設立，由總統(tǒng)任命，對國會負責。其成員由能夠代表社會各界、并為社會保障政策進行咨詢服務的有關(guān)人士組成。職責是就社會保障和“附加安全收入”計劃向國會、總統(tǒng)和社會保障總署提供咨詢服務?，F(xiàn)由7名委員組成，任期6年。其中，由總統(tǒng)任命3名，須經(jīng)參議院批準；眾議院議長和參議院議長各任命2名；總統(tǒng)在7名成員中任命一位委員會主席，任期4年。
此外，財政部、勞工部和國內(nèi)稅收局也發(fā)揮著重要作用。財政部是社會保障基金信托董事會的具體辦事機構(gòu)，部長兼任社會保障基金信托董事會主席；勞工部負責全國就業(yè)人員福利的監(jiān)管，包括退休和養(yǎng)老福利，但勞工部的主要角色是監(jiān)督各種私營的養(yǎng)老和退休計劃，對聯(lián)邦社保體系基本不起作用，部長也是社會保障基金信托董事會董事；國內(nèi)稅收局負責征收工資稅，并將其中屬于社保體系的部分上繳到財政部的特定信托基金賬戶，還負責記錄所有個體經(jīng)營人員的社會保障號碼，與其每年繳稅情況一起報送社會保障總署。
由此可見，美國社會保障經(jīng)費管理極其嚴格，不僅是收支兩條線，而是收、支、管嚴格分立的制度。此外還有一個獨立于行政部門、跨黨派的顧問委員會，進行整體上的監(jiān)督、咨詢和評估。
四、美國主要老年組織機構(gòu)
1、美國聯(lián)邦老齡局。聯(lián)邦老齡局是美國政府設立的老齡工作機構(gòu)，根據(jù)1965年《美國老年人法》成立，設在衛(wèi)生與人類服務部內(nèi)，是美國在老齡問題方面的最高決策機構(gòu)。其主要職能有：(1)負責美國老年人法的執(zhí)行，按年度提出計劃，檢查法律執(zhí)行情況；(2)負責審評聯(lián)邦政府一切有關(guān)老齡的政策措施，協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府各部做好老齡工作；(3)負責制定和執(zhí)行老齡領(lǐng)域的科學研究計劃和各項服務項目；(4)負責管理政府用于老年人的撥款。
2、美國老年學學會。該學會成立于1945年，是一個研究老年科學的學術(shù)團體。學會的宗旨是促進老齡問題的學術(shù)研究，鼓勵與老年人有關(guān)學科的專家、學者、研究人員和老齡工作者的聯(lián)系和交流，促進老齡科學研究成果在制定公共政策中應用。
3、老年公民全國理事會。成立于20世紀60年代初期的“老年公民為肯尼迪競選”活動中，最初目的是促使頒布醫(yī)療照顧方案，后又不斷擴大活動范圍，開始關(guān)注涉及老年人各個方面的問題。現(xiàn)該理事會在全國有3000多個老年公民俱樂部，有會員350萬人。
4、美國退休人員協(xié)會。又稱“全國退休教師協(xié)會”，1958年由洛杉磯教育家安德拉斯博士創(chuàng)建，目前擁有個人會員500多萬，是全美35個非政府老齡組織中規(guī)模最大的。該協(xié)會的宗旨是：提高老年人生活質(zhì)量，增強老年人獨立性，維護老年人的尊嚴，改變社會對老年人的偏見，維護老年人在社會中的作用和地位。由于該協(xié)會堅持忠實為廣大退休人員服務，深受各階層老年人的歡迎。該協(xié)會的會刊是《全國退休教師協(xié)會月刊》。
5、退休聯(lián)邦雇員全國協(xié)會。成立于1921年，致力于為退休聯(lián)邦雇員爭取更多的福利，與美國其他全國性的老年組織相比，該協(xié)會近年來發(fā)展不大，目前有會員26萬人。該協(xié)會出版《退休生活》雜志。
五、美國老年社會保障制度對我國的啟示
由于同樣面對老齡化的挑戰(zhàn)，因而美國老年保障制度的不少經(jīng)驗值得我國借鑒。
第一，完善有關(guān)社會保障的法律規(guī)范。美國的社會保障制度建立在法制基礎(chǔ)上，具有制度化、社會化特征。我國社會保障制度的實施往往以即時性政策為基礎(chǔ)，缺乏統(tǒng)一的管理部門，隨機性、不連貫性較多。因此，我國社會保障逐步由以行政手段為主向以法律手段為主轉(zhuǎn)變，不斷完善社會保障體系的法律規(guī)范十分必要。
第二，社會保障體系的發(fā)展是漸進的過程，要與經(jīng)濟的發(fā)展相適應。美國的經(jīng)驗表明，社會保障支出的過分增長勢必影響國家積累基金的增長，導致經(jīng)濟增長放慢或通貨膨脹。我國正處于社會主義初級階段，可分配的國民收入有限，如果社會保障規(guī)模過大，勢必降低積累和儲蓄。我國的社會保障政策改革應從“未富先老”的實際出發(fā)，量力而行，充分考慮國家、集體和個人三方的經(jīng)濟承受能力。
第三，我國的社會保障政策應積極探索符合國情的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，注重行業(yè)間的協(xié)調(diào)，將社會保障延伸到三資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)等各種經(jīng)濟成份之中，我國社會保障的改革應做到多層次、有重點。多層次是指：通過國家立法建立起能維持最低生活水平的國家保障制度，以地方和待業(yè)保障制度為補充，鼓勵民間保險業(yè)提供更高質(zhì)量的保險。有重點是指：根據(jù)國情確定優(yōu)先發(fā)展的保障內(nèi)容，當前社會保障的重點應是失業(yè)保障和養(yǎng)老保障。
第四，要盡快引入積累制，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金積累，以應對人口老齡化的壓力和挑戰(zhàn)。這種制度的理念是：包括養(yǎng)老在內(nèi)的社會保障不僅僅是政府保障(當然政府應在人口老齡化高潮到來之前的20～30年籌集積累基本養(yǎng)老基金，建立起專業(yè)化的養(yǎng)老服務隊伍，否則，將會面臨沉重的社會壓力，甚至造成經(jīng)濟停滯)，不能完全由政府包攬一切，應該是政府、雇主和個人的共同責任。從實際運行結(jié)果看，美國基本上實現(xiàn)了這一目標，目前幾乎所有的從業(yè)人員都參加了第一支柱，并且絕大多數(shù)人達到退休年齡后都有能夠得到基本生活保障。1935年，美國老年人口的貧困率為70%，到2001年，則僅為11%。通過第二、三支柱，相當多的人可以在退休后獲得更加豐厚的收入。這種養(yǎng)老保險制度既可避免政府負擔過重，防止因增稅或降低待遇對特定群體構(gòu)成損害而引發(fā)社會矛盾；責任分擔也能夠?qū)€人和企業(yè)形成激勵機制，有利于經(jīng)濟運行效率的提高。
第五，應建立健全專職養(yǎng)老保險基金管理運營機構(gòu)，培育高效率的基金運營機構(gòu)。要實現(xiàn)基金積累，并且保持老年保障制度的順利運行，基本前提是完善資本市場。從美國的經(jīng)驗看，核心問題就是要培育高效率的投資機構(gòu)并引入充分競爭。
第六，要根據(jù)金融市場的發(fā)育水平和監(jiān)管水平，制定適宜的投資管理政策，為基金經(jīng)營機構(gòu)的投資運營提供良好的市場環(huán)境和政策環(huán)境，建立健全監(jiān)管體系，依法實施監(jiān)管。我國金融市場尤其是資本市場的發(fā)育水平仍然較低，貨幣市場發(fā)展不均衡，市場主體不健全，市場行為不規(guī)范，金融工具創(chuàng)新不足，利率形成非市場化，潛在金融風險較大。美國養(yǎng)老金改革的經(jīng)驗表明，基金交由專門機構(gòu)經(jīng)營管理并取得很好成效，離不開嚴格監(jiān)管。養(yǎng)老基金的投資運營不能等同于一般的商業(yè)行為，它事關(guān)國家的發(fā)展大計和無數(shù)投保人的切身利益。因此，需要盡快建立健全社會保障領(lǐng)域的法律法規(guī)體系，必須有依法賦予職責的監(jiān)管主體，監(jiān)管機構(gòu)必須與經(jīng)營機構(gòu)分開，保證監(jiān)管的權(quán)威性、公正性、科學性和獨立性。
