前言: 近年來(lái)，社會(huì)矛盾糾紛呈現(xiàn)出多樣性與復(fù)雜性，人民法院有必要根據(jù)社會(huì)矛盾糾紛的不同特征，妥善處理好訴訟內(nèi)、外兩類(lèi)糾紛解決機(jī)制的關(guān)系，引導(dǎo)當(dāng)事人以最適合的方式解決糾紛，從源頭上減少當(dāng)前人民法院普遍存在案多人少的矛盾，致力形成和諧的訴訟審判格局。訴調(diào)對(duì)接是一種以法院為主導(dǎo)，多元主體參與的訴訟調(diào)解與人民調(diào)解有機(jī)銜接的解決矛盾糾紛機(jī)制。人民調(diào)解有著廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，“訴調(diào)對(duì)接”整合了訴訟調(diào)解和人民調(diào)解兩種糾紛解決機(jī)制的資源，輔助人民法院化解糾紛，節(jié)約了有限的司法資源，又不偏離法治軌道。本人從事訴調(diào)對(duì)接工作多年，想通過(guò)分析訴調(diào)對(duì)接工作中存在的問(wèn)題，對(duì)進(jìn)一步完善訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制作一些思考。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，各類(lèi)矛盾糾紛不斷產(chǎn)生，促使人們渴求尋找一條解決糾紛的最佳途徑。在堅(jiān)持司法最終原則的基礎(chǔ)上，建立和暢通各種權(quán)利救濟(jì)渠道，及時(shí)有效地化解各種糾紛，是和諧社會(huì)的內(nèi)在需求。就目前總體而言，訴訟仍然是我國(guó)的司法實(shí)踐中解決糾紛的一種相對(duì)單一的方式。當(dāng)事人經(jīng)常對(duì)法院的判決不理解、不接受，涉訴信訪數(shù)量的上升同樣提出這樣一個(gè)問(wèn)題，就個(gè)案而言，訴訟是否是最好的糾紛解決方式。最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》明確的主要目標(biāo)是：充分發(fā)揮人民法院、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位以及其他各方面的力量，促進(jìn)各種糾紛解決方式相互配合、相互協(xié)調(diào)和全面發(fā)展，做好訴訟與非訴訟渠道的
相互銜接，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。
一、“訴調(diào)對(duì)接”制度的理論基礎(chǔ)
(一)“訴調(diào)對(duì)接”制度概念及立法規(guī)定
基層審判實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)“訴調(diào)對(duì)接”的概念理解為：通過(guò)與人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的有機(jī)結(jié)合，使訴訟調(diào)解與社會(huì)調(diào)解這兩種糾紛解決機(jī)制相互銜接，充分發(fā)揮訴訟調(diào)解與大調(diào)解機(jī)制各自的優(yōu)勢(shì)，使司法審判與社會(huì)力量?jī)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促使糾紛以更加便捷、高效的途徑得到解決。從法律規(guī)定的機(jī)制上來(lái)講，兩者相互銜接有可靠的法律要求和保障。我國(guó)《民事訴訟法》第16條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)是在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下，調(diào)解民間糾紛的群眾性組織?！薄叭嗣裾{(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛，如有違背法律的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以糾正。”《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》第十八條規(guī)定：“基層人民法院、公安機(jī)關(guān)對(duì)適宜通過(guò)人民調(diào)解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解。”這些不僅為法院與人民調(diào)解提供了相互銜接的路徑，也為兩者之間的銜接提出了法律要求。
?。ǘ霸V調(diào)對(duì)接”制度的基本特點(diǎn)
1、訴與調(diào)的銜接機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)法院訴訟與人民調(diào)解的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，必須建立訴調(diào)對(duì)接工作銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)訴與調(diào)的全面對(duì)接。一般由地方政法委牽頭，法院、司法行政部門(mén)參加，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議。法院設(shè)立訴調(diào)對(duì)接工作辦公室、人民調(diào)解工作室，地方政府設(shè)立社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)調(diào)解場(chǎng)所與調(diào)解人員的對(duì)接。訴訟服務(wù)中心進(jìn)行立案前調(diào)解引導(dǎo)，審判庭訴訟中委托、邀請(qǐng)調(diào)解，實(shí)現(xiàn)調(diào)解方式的對(duì)接。法院對(duì)人民調(diào)解協(xié)議及時(shí)給予確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)法律效力上的對(duì)接。
2、適用化解糾紛類(lèi)型。采取“訴調(diào)對(duì)接”方式化解社會(huì)矛盾糾紛，其主要為人民法院分流的糾紛類(lèi)型主要有：婚姻家庭糾紛、同居關(guān)系析產(chǎn)、子女撫養(yǎng)糾紛、道路交通事故人身?yè)p害賠償糾紛、相鄰關(guān)系糾紛、民間借貸糾紛、買(mǎi)賣(mài)合同糾紛、人身及財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛、房屋拆遷糾紛及其他不屬于人民法院直接主管的和其他適合訴前調(diào)解的糾紛。
3、工作原則。開(kāi)展“訴調(diào)對(duì)接”工作，著重強(qiáng)調(diào)法官引導(dǎo)，當(dāng)事人自愿選擇，充分尊重當(dāng)事人的訴權(quán)、訴求。訴前調(diào)解不需交納費(fèi)用。訴前調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，當(dāng)事人可向法院提出司法確認(rèn)請(qǐng)求，不能達(dá)成協(xié)議的，及時(shí)立案轉(zhuǎn)入訴訟程序。法院定期指導(dǎo)人民調(diào)解工作，把案情簡(jiǎn)單、爭(zhēng)議不大的糾紛分流到訴前調(diào)解階段處理，減輕當(dāng)前基層法院的巨大審判壓力。
4、工作規(guī)則。法院設(shè)立訴調(diào)對(duì)接工作辦公室，負(fù)責(zé)訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制的銜接與協(xié)調(diào)，登記案件，轉(zhuǎn)移備案。訴前調(diào)解結(jié)束后，將調(diào)解結(jié)果反饋給訴調(diào)對(duì)接工作辦公室。當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議不要求出具調(diào)解書(shū)的，將調(diào)解協(xié)議原件登記備案。當(dāng)事人要求出具調(diào)解書(shū)的，該辦公室當(dāng)即將案件移送立案，由法官對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查并進(jìn)行司法確認(rèn)。調(diào)解不成的，訴前調(diào)解人員將有關(guān)材料經(jīng)該工作辦公室登記后，移交辦理立案手續(xù)。
（三）“訴調(diào)對(duì)接”制度的歷史成因及現(xiàn)實(shí)性意義
1、“訴調(diào)對(duì)接”制度的歷史成因
反觀經(jīng)過(guò)多年建設(shè)形成的社會(huì)調(diào)解組織，特別是傳統(tǒng)的人民調(diào)解，在我國(guó)現(xiàn)有糾紛解決機(jī)制的本土資源中，它是除訴訟程序外運(yùn)用最為廣泛、成功、并深受廣大群眾歡迎的一項(xiàng)具有中國(guó)特色的法律制度。當(dāng)代人民調(diào)解是對(duì)有數(shù)千年歷史的民間調(diào)解制度的演變與發(fā)展，是我黨著力實(shí)行基層民主及群眾自治的歷史過(guò)程中逐漸形成的制度，在調(diào)整各方面社會(huì)關(guān)系過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。然而，伴隨著法制的進(jìn)化和訴訟功能的日益凸顯，加之人民調(diào)解制度本身存在的缺陷，其在化解各類(lèi)矛盾糾紛方面也存在明顯的局限性。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革在全國(guó)各大城市的展開(kāi)，傳統(tǒng)的人民調(diào)解所依賴(lài)的利益共同體基礎(chǔ)減弱，其地位和作用日趨下降甚至處于閑置狀態(tài)。而“訴調(diào)對(duì)接”機(jī)制使我國(guó)傳統(tǒng)的人民調(diào)解制度散發(fā)出新的生機(jī)和活力。
2、“訴調(diào)對(duì)接”制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)性意義
一般而言，不同的社會(huì)由于制度設(shè)計(jì)和文化背景的不同，在糾紛解決機(jī)制上體現(xiàn)出的選擇偏好和類(lèi)型會(huì)有很大的差異，如西方社會(huì)的糾紛解決機(jī)制通常被視為“審判中心型”，而東方社會(huì)的解紛機(jī)制一向以“調(diào)解中心型”著稱(chēng)。訴訟未必是唯一適當(dāng)和必須采用的方式，與訴訟同時(shí)必然存在著其他社會(huì)調(diào)整機(jī)制的作用?！霸V調(diào)對(duì)接”所推行的訴前人民調(diào)解制度作為一種直接輔助民事訴訟程序的替代性糾紛解決方式，是訴訟程序的有益補(bǔ)充。從本質(zhì)上講，它類(lèi)似于法院的ADR，是一種準(zhǔn)司法性質(zhì)的程序。現(xiàn)代社會(huì)充滿(mǎn)著復(fù)雜的沖突，其性質(zhì)、形式、對(duì)抗程度不同，解決的手段、方式也應(yīng)是多樣的。這就需要社會(huì)提供能合理分流和有效解決各種糾紛的路徑，并促進(jìn)糾紛解決機(jī)制加快完善。而另一方面，社會(huì)條件對(duì)糾紛解決機(jī)制的影響也說(shuō)明建立多元化糾紛解決機(jī)制應(yīng)盡可能利用現(xiàn)有本土資源。事實(shí)上人民調(diào)解被輕視甚至忽略，人們更傾向于到法院解決糾紛，認(rèn)為這是最為直接和根本的方法，因此準(zhǔn)確界定“訴調(diào)對(duì)接”的內(nèi)涵與適用范圍，并從理論上解析其正當(dāng)性，科學(xué)建構(gòu)“訴調(diào)對(duì)接”的運(yùn)作機(jī)制，必將對(duì)我國(guó)司法界構(gòu)建多元化糾紛處理機(jī)制起到積極的促進(jìn)作用。
二、“訴調(diào)對(duì)接”制度的運(yùn)行情況研究
從字面意義上看，訴調(diào)對(duì)接中的“訴”指的是人民法院訴訟系統(tǒng)，“調(diào)”指人民調(diào)解、行政調(diào)解等非訴調(diào)解系統(tǒng)。訴調(diào)對(duì)接的實(shí)質(zhì)應(yīng)當(dāng)是法院訴訟系統(tǒng)與其他非訴調(diào)解系統(tǒng)的相互銜接，形成人民法院為主導(dǎo)的，與其他社會(huì)調(diào)解組織在職能、作用上的良性互動(dòng)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。審判實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)此的理解是，法院司法調(diào)解與人民調(diào)解的有機(jī)結(jié)合，合力解決社會(huì)矛盾糾紛的工作機(jī)制，簡(jiǎn)言之就是法院系統(tǒng)同基層廣大人民調(diào)解組織的工作業(yè)務(wù)連接。訴調(diào)對(duì)接機(jī)制作為我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制的探索與嘗試，在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)與符合基本國(guó)情的基礎(chǔ)上，實(shí)踐中已形成具有初步架構(gòu)性的運(yùn)行機(jī)制。
?。ㄒ唬┯^念上的對(duì)接
“訴調(diào)對(duì)接”是當(dāng)前司法改革中的一個(gè)重點(diǎn)方向，全國(guó)各地法院均在積極探索和嘗試。由于最高人民法院尚未對(duì)此進(jìn)行統(tǒng)一和權(quán)威的定義，各地法院在實(shí)踐中對(duì)“訴調(diào)對(duì)接”的理解不同，做法各異。一個(gè)運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)筑需要諸多要素，首先需要一套與運(yùn)行機(jī)制相配套的組織制度，其次是一批執(zhí)行制度的人。但在這些現(xiàn)象背后，更重要的是機(jī)制運(yùn)行的理念。訴調(diào)對(duì)接機(jī)制有效運(yùn)行的前提是統(tǒng)一各方，特別是審判人員的思想認(rèn)識(shí)。在構(gòu)建訴調(diào)對(duì)接理念方面，做好了人民調(diào)解指導(dǎo)工作，法院辦案往往能獲得事半功倍的效果。最為直接的效果就是使得當(dāng)事人徹底止紛息爭(zhēng)，避免訴訟程序的再啟動(dòng)，減輕法院的工作壓力，不出現(xiàn)或少發(fā)生申訴、上訪和強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題，節(jié)約司法資源，減輕當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，從而真正實(shí)現(xiàn)公正與效率及社會(huì)的和諧。二是普及了基本法律知識(shí)，在廣大群眾中樹(shù)立了基本法律意識(shí)，為法院審判工作奠定了法制環(huán)境基礎(chǔ)。
?。ǘ┏绦蛏系膶?duì)接
當(dāng)事人直接起訴到法院的案件，對(duì)爭(zhēng)議不大的糾紛，經(jīng)征求雙方當(dāng)事人的意見(jiàn)后，將案件介紹到人民調(diào)解組織先行調(diào)解。經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解不成的案件，由人民調(diào)解組織出具介紹信函到法院處理。法院與司法局、調(diào)處中心等部門(mén)定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)各方在涉及大調(diào)解工作方面的情況，總結(jié)交流工作經(jīng)驗(yàn)，分析出現(xiàn)的新問(wèn)題，研究對(duì)策。這些措施使人民調(diào)解可以經(jīng)常得到人民法院的指導(dǎo)，有利于豐富調(diào)解員的法律知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提高調(diào)解質(zhì)量，保證糾紛解決的公平與效率。在大量的民事糾紛中,有許多糾紛的性質(zhì)不是很?chē)?yán)重,且需要解決糾紛的主體都是生活在我們的“熟人社會(huì)”中“熟人”之間的糾紛。涉及的標(biāo)的不是很大的時(shí)候，首選訴訟途徑解決糾紛并不利于社會(huì)關(guān)系的修復(fù)。立案法官在審查起訴材料之后，根據(jù)案情建議訴前調(diào)解，依照當(dāng)事人的意愿交由人民調(diào)解員先行調(diào)解，如若雙方當(dāng)事人未能達(dá)成一致意見(jiàn)，由人民調(diào)解員出具人民調(diào)解意見(jiàn)書(shū)，再到法院?jiǎn)?dòng)民事訴訟程序。一方面，案件進(jìn)行了人民調(diào)解，緩沖了雙方當(dāng)事人的一時(shí)怨氣，有了一段第三方介入調(diào)解的冷靜思考期；另一方面，經(jīng)辦法官通過(guò)人民調(diào)解意見(jiàn)書(shū)進(jìn)一步審查案情，在訴訟中進(jìn)行調(diào)解更具有針對(duì)性和駕馭性。
（三）隊(duì)伍及業(yè)務(wù)上的對(duì)接
審判實(shí)踐中，部分基層法院成立了由院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)、由民事審判庭及人民法庭庭長(zhǎng)為組員的訴調(diào)對(duì)接工作指導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)指導(dǎo)本院民事案件訴調(diào)對(duì)接工作。法院根據(jù)轄區(qū)內(nèi)一般民事糾紛的特點(diǎn)，由審判經(jīng)驗(yàn)豐富、法學(xué)理論水平高的法官擔(dān)任訴調(diào)對(duì)接聯(lián)絡(luò)點(diǎn)常駐法官，負(fù)責(zé)對(duì)人民調(diào)解工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。以前，法院開(kāi)展指導(dǎo)人民調(diào)解工作是一種單向輸出，但法院發(fā)現(xiàn)有時(shí)法官調(diào)解不了的案件到了調(diào)解員手里卻迎刃而解。因此，法院邀請(qǐng)其中的優(yōu)秀調(diào)解員來(lái)院授課交流，由單向輸出變?yōu)殡p向互動(dòng)，雙方在相互學(xué)習(xí)交流中不斷拉近距離。為了更為有效地促進(jìn)法院與村基層組織、法官與人民調(diào)解員的互動(dòng)，法院積極動(dòng)員轄區(qū)人民調(diào)解員參與選任人民陪審員，使參審工作與人民調(diào)解工作形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的良性態(tài)勢(shì)。另外，法院在平時(shí)司法實(shí)踐中堅(jiān)持入戶(hù)指導(dǎo)、專(zhuān)題指導(dǎo)、預(yù)約指導(dǎo)、駐村指導(dǎo)的新方式，使司法調(diào)解與人民調(diào)解形成職能上的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，作用上的良性互動(dòng)。
三、“訴調(diào)對(duì)接”制度面臨的若干問(wèn)題探究
（一）當(dāng)前訴調(diào)對(duì)接工作存在的問(wèn)題
訴調(diào)對(duì)接是新生事物，在引導(dǎo)當(dāng)事人選擇糾紛解決途徑、有效化解社會(huì)矛盾糾紛方面，是無(wú)可替代的解決矛盾糾紛新機(jī)制。但是，目前訴調(diào)對(duì)接工作還存在著一些共性問(wèn)題。
1、尚未形成社會(huì)共識(shí)。有的行政機(jī)關(guān)和社會(huì)調(diào)解組織對(duì)它認(rèn)識(shí)不到位。當(dāng)前群體性糾紛較多，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛不斷上升，有的部門(mén)擔(dān)心矛盾激化，不愿介入糾紛調(diào)處。有的地方部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為訴調(diào)對(duì)接工作是法院的事，與政府相關(guān)部門(mén)無(wú)關(guān)，沒(méi)有強(qiáng)制性要求，因此其缺乏參與積極性。
2、經(jīng)費(fèi)保障困難。關(guān)于訴調(diào)對(duì)接工作的經(jīng)費(fèi)預(yù)算方面，各級(jí)政府目前尚未建立專(zhuān)項(xiàng)資金支持，法院調(diào)解工作室所邀請(qǐng)的調(diào)解人員，大都是由法院給予生活補(bǔ)巾或在義務(wù)調(diào)解。人民調(diào)解組織經(jīng)費(fèi)也存在一定困難，社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處服務(wù)中心受地方經(jīng)濟(jì)制約，辦公人員場(chǎng)所及經(jīng)費(fèi)都較為短缺。
3、訴前調(diào)解成功較低。一方面，因聘用人員調(diào)解能力有限，缺乏法律分析和判斷水平，難讓當(dāng)事人信服，難以熟練運(yùn)用法律規(guī)定解決糾紛。另一方面，因?yàn)槊芗m紛激化，對(duì)方不配合調(diào)解，存在抵觸情緒，導(dǎo)致訴前調(diào)解成功率不高。
4、“訴調(diào)對(duì)接”適用的范圍較窄。雖然有的法院在實(shí)踐中創(chuàng)設(shè)了獨(dú)立調(diào)解人、協(xié)助調(diào)解人、和解協(xié)調(diào)人等制度，但“訴調(diào)對(duì)接”采用的比例仍然較低，處于探索狀態(tài)。使用最多的仍然是協(xié)助調(diào)解，獨(dú)立調(diào)解、和解協(xié)調(diào)使用較少。在適用的類(lèi)型上看，民事案件使用較多，商事案件較少，刑事（自訴）、行政案件則使用“訴調(diào)對(duì)接”的更少。
5、公正性難以保障。由于“訴調(diào)對(duì)接”邀請(qǐng)的許多基層調(diào)解員受文化素質(zhì)、人情關(guān)系等因素的影響，訴調(diào)對(duì)接人員的素質(zhì)不一，很難保證所有委托、協(xié)助調(diào)解的案件都能公平、公正。有時(shí)調(diào)解存在損害當(dāng)事人利益、第三人權(quán)益的問(wèn)題，甚至發(fā)生當(dāng)事人調(diào)解后又向法院申訴的情況。如何把這種負(fù)面影響縮小到最小，值得深思。
6、權(quán)利的持續(xù)性救濟(jì)沒(méi)有保障途徑。實(shí)踐中存在這樣一種情況，在一般道路交通事故賠償請(qǐng)求糾紛中，雙方在交警部門(mén)及人民調(diào)解員的共同調(diào)解下迅速解決了賠償金額的確定并立即進(jìn)行交付，人民法院出具司法確認(rèn)書(shū)后結(jié)案。但是不久后被侵害人由于病情突然加重而花費(fèi)了巨大的醫(yī)療費(fèi)，這一筆錢(qián)與先前的賠償款有一定差距，那么其還能通過(guò)什么途徑得到應(yīng)有的補(bǔ)償，如若不能通過(guò)訴訟程序進(jìn)行追索，違背了民事法律的公平原則，也與訴調(diào)對(duì)接的初衷相悖。
?。ǘ┤嗣裾{(diào)解協(xié)議的效力問(wèn)題
如何有效保障訴前人民調(diào)解協(xié)議的效力，是“訴調(diào)對(duì)接”的核心價(jià)值問(wèn)題。有學(xué)者建議，鑒于“訴調(diào)對(duì)接”的目的在于解決糾紛，而不是設(shè)立一種新的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，當(dāng)事人一方不履行訴前調(diào)解協(xié)議時(shí)，另一方當(dāng)事人可就訴前調(diào)解協(xié)議的效力申請(qǐng)法院直接予以司法審查，由法院確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力，以國(guó)家強(qiáng)制力保障訴前調(diào)解協(xié)議的履行。 “訴調(diào)對(duì)接”中司法審查是否可行，在學(xué)界和司法界都有很大爭(zhēng)議。主要有兩種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為司法審查不合法。法院對(duì)訴前調(diào)解協(xié)議直接予以司法審查，賦予其強(qiáng)制執(zhí)行效力，不僅剝奪了當(dāng)事人的訴權(quán)，也導(dǎo)致法院放棄審判權(quán)，違背了民事訴訟的基本原理。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為司法審查可行。首先，當(dāng)事人就訴前調(diào)解協(xié)議的效力的確認(rèn)享有程序選擇權(quán)，其既可申請(qǐng)法院予以司法審查，也可通過(guò)起訴尋求司法救濟(jì)，并不影響其訴權(quán)行使。其次，法院對(duì)訴前調(diào)解協(xié)議的司法審查屬于法官依法行使其審判職權(quán)的方式，是自由裁量權(quán)的具體體現(xiàn)。在審查過(guò)程中若發(fā)現(xiàn)案件情況復(fù)雜，立刻轉(zhuǎn)入司法程序，故也不存在人民法院放棄審判權(quán)的問(wèn)題。筆者贊同第二種觀點(diǎn)。司法審查是司法實(shí)踐對(duì)“訴調(diào)對(duì)接”提出的合理要求，也是“訴調(diào)對(duì)接”形成自身鮮明制度特色的核心價(jià)值。通過(guò)“司法確認(rèn)”程序，對(duì)經(jīng)過(guò)訴前人民調(diào)解的糾紛案件進(jìn)行分流處理，可有效地解決訴前人民調(diào)解協(xié)議的效力保障問(wèn)題，將國(guó)家強(qiáng)制力與當(dāng)事人的意思自治權(quán)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，使得法律效果與社會(huì)效果得到一致，對(duì)和諧社會(huì)的構(gòu)建有著積極的作用，同時(shí)也使“訴調(diào)對(duì)接”真正成為一種得到司法保障的多元化糾紛化解程序進(jìn)而得到肯定與廣泛運(yùn)用。按照最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》第20 條和第25條的規(guī)定：司法確認(rèn)是指經(jīng)行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達(dá)成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，經(jīng)調(diào)解組織和調(diào)解員簽字蓋章后，當(dāng)事人可以申請(qǐng)有管轄權(quán)的人民法院確認(rèn)其效力。人民法院依法審查后，決定是否確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力，確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力的決定送達(dá)雙方當(dāng)事人后發(fā)生法律效力，一方當(dāng)事人拒絕履行的，另一方當(dāng)事人可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。簡(jiǎn)言之，司法確認(rèn)就是賦予非訴和解或調(diào)解協(xié)議的司法強(qiáng)制執(zhí)行力。
?。ㄈ┓ㄔ涸谠V調(diào)對(duì)接機(jī)制中的功能定位
訴調(diào)對(duì)接這一新名詞原本就是實(shí)務(wù)部門(mén)提出的，是司法積極回應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型期特殊需求的舉措，體現(xiàn)了法院所肩負(fù)的政治責(zé)任和社會(huì)責(zé)任，擴(kuò)大了司法利用的社會(huì)功能。實(shí)踐中，訴調(diào)對(duì)接工作仍然主要靠法院推進(jìn)。人民法院在“訴調(diào)對(duì)接”工作中應(yīng)當(dāng)在法定的職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)揮主導(dǎo)性作用，這既包括要有效化解各種訴訟類(lèi)糾紛，也包括在提高人民調(diào)解解決糾紛方式的實(shí)效性方面能進(jìn)一步發(fā)揮積極性、主動(dòng)性。
1、法院外調(diào)解系統(tǒng)主體的支持與指導(dǎo)。就具體角色定位而言，人民法院應(yīng)當(dāng)是訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制的統(tǒng)籌者，是機(jī)制有效運(yùn)行的協(xié)調(diào)者，是機(jī)制在制度層面的最終保障者。法院作為糾紛解決方式的統(tǒng)籌者，其主要功能首先體現(xiàn)為法律導(dǎo)向功能。法律處理訴訟案件的過(guò)程本身既是對(duì)特定的當(dāng)事人提供服務(wù)，又是對(duì)社會(huì)提供公共產(chǎn)品。裁判的結(jié)果向社會(huì)傳遞著明確的化解糾紛的規(guī)則信息，這些信息為非訴訟解決糾紛提供明確的法律導(dǎo)向。這種作用的發(fā)揮是內(nèi)在形成、客觀存在的。當(dāng)前,社會(huì)矛盾糾紛增多, 新情況、新問(wèn)題層出不窮，給人民法院業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。在指導(dǎo)工作中，除開(kāi)展專(zhuān)題培訓(xùn)、典型案例分析、組織旁聽(tīng)庭審、個(gè)案法律指導(dǎo)等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動(dòng)外，可從兩個(gè)方面入手提升支持和指導(dǎo)的層面。一是在思想觀念上，培植法院外調(diào)解系統(tǒng)主體的法治理念。不論是民間調(diào)解還是行政調(diào)解，一切活動(dòng)仍須接受法律的指導(dǎo)，協(xié)商的內(nèi)容、范圍和方式不得違反國(guó)家強(qiáng)制性、禁止性規(guī)定，防止為了息事寧人而遠(yuǎn)離法治的軌道。二是在訴訟程序中，鍛煉法院外調(diào)解系統(tǒng)人員的實(shí)戰(zhàn)能力，通過(guò)邀請(qǐng)人民調(diào)解員等法院外調(diào)解系統(tǒng)人員參與案件庭審前或訴訟活動(dòng)中的一些輔助性工作，增強(qiáng)其對(duì)辦案程序的感性認(rèn)識(shí)與理性認(rèn)識(shí)。
2、在訴訟各個(gè)環(huán)節(jié)與法院外調(diào)解系統(tǒng)的對(duì)接。訴前以法庭立案為關(guān)口，實(shí)現(xiàn)立案環(huán)節(jié)的過(guò)濾和分流。根據(jù)當(dāng)事人起訴糾紛的類(lèi)型和特征，充分履行釋明告知義務(wù)，為當(dāng)事人提供最佳的糾紛解決建議，使得公民面對(duì)糾紛的解決有更理性和充分的選擇，避免當(dāng)事人因不當(dāng)訴訟遭受損失。在尊重當(dāng)事人訴權(quán)的同時(shí)，對(duì)一些事實(shí)清楚、當(dāng)事人往往為了“評(píng)個(gè)理、爭(zhēng)口氣”的案件，尤其是鄰里糾紛和婚姻家庭類(lèi)案件，實(shí)行向基層民調(diào)組織分流。訴中邀請(qǐng)民調(diào)員協(xié)助調(diào)解或委托人民調(diào)解組織、相關(guān)社會(huì)組織調(diào)解，對(duì)于當(dāng)事人在人民調(diào)解員主持和協(xié)助下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，人民法院依法予以確認(rèn)，使其產(chǎn)生法律效力。從訴調(diào)對(duì)接的運(yùn)行機(jī)制看，訴調(diào)對(duì)接在很大程度上仍強(qiáng)調(diào)法院的推進(jìn)作用。但是我們還應(yīng)該看到訴調(diào)對(duì)接是訴訟系統(tǒng)與法院外調(diào)解系統(tǒng)的對(duì)接，僅僅強(qiáng)調(diào)法院的作用，往往會(huì)造成相關(guān)主體認(rèn)為訴調(diào)對(duì)接是法院的任務(wù)，忽略自身積極參與的責(zé)任。
3、法院在支持和指導(dǎo)人民調(diào)解工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量做到“三不”。首先是不缺位，就是要求人民法院在運(yùn)用審判手段支持人民調(diào)解時(shí)不缺位，嚴(yán)格按照法律和司法解釋的規(guī)定開(kāi)展審判工作，對(duì)人民調(diào)解組織根據(jù)法律、社會(huì)主義道德、善良風(fēng)俗和習(xí)慣等社會(huì)規(guī)范促成當(dāng)事人自愿達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，應(yīng)當(dāng)予以支持。其次是不錯(cuò)位，人民法院在指導(dǎo)人民調(diào)解工作中，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到自己與人民調(diào)解委員會(huì)之間的關(guān)系是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)按照司法行政機(jī)關(guān)或者人民調(diào)解組織的邀請(qǐng)，有計(jì)劃、有步驟、有針對(duì)性地開(kāi)展業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。第三是不越位，要求人民法院在指導(dǎo)人民調(diào)解組織的工作時(shí)，不能代替或者變相代替人民調(diào)解組織開(kāi)展調(diào)解活動(dòng)。人民調(diào)解組織開(kāi)展的調(diào)解活動(dòng)，是獨(dú)立的民間調(diào)解活動(dòng)，人民法院在指導(dǎo)人民調(diào)解工作時(shí)，只能針對(duì)一般性法律問(wèn)題和調(diào)解技巧進(jìn)行指導(dǎo)，絕不能直接插手正在進(jìn)行調(diào)解的個(gè)案，并就個(gè)案的具體處理發(fā)表意見(jiàn)。因?yàn)槿嗣穹ㄔ褐苯硬迨志唧w案件的調(diào)解活動(dòng)，就有可能混淆民間調(diào)解活動(dòng)與司法之間的關(guān)系，就有可能使人民法院維護(hù)社會(huì)正義的最后一道防線(xiàn)形同虛設(shè)。
四、“訴調(diào)對(duì)接”機(jī)制的構(gòu)建設(shè)想
實(shí)現(xiàn)訴調(diào)成功對(duì)接，法院必須找準(zhǔn)自已定位，正確處理好訴調(diào)對(duì)接與審判職權(quán)、審判規(guī)律、訴訟程序的關(guān)系。
?。ㄒ唬┤嗣穹ㄔ旱墓δ軐傩缘恼_定位
法院作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)，其基本職責(zé)是依照法定職權(quán)及法定程序,根據(jù)案件事實(shí),把法律規(guī)范應(yīng)用于具體案件并對(duì)案件作出權(quán)威裁判。司法權(quán)以判斷為本質(zhì)內(nèi)容,是一種判斷權(quán)。中國(guó)歷來(lái)官方或民間對(duì)法官有“推事”、“判官”之稱(chēng)謂,這說(shuō)明古人就已認(rèn)識(shí)到司法具有判斷性的特質(zhì)。與之相聯(lián)系，法院審判活動(dòng)的一個(gè)重要特點(diǎn)是被動(dòng)性,以“不告不理”為原則,非因訴方、控方請(qǐng)求不作主動(dòng)干預(yù)。當(dāng)下，人民法院應(yīng)立足于自身的審判職能特點(diǎn)，在法律的框架內(nèi)，在為大局服務(wù)的司法大環(huán)境下，推行有條件限制的法院訴訟與人民調(diào)解的對(duì)接，才能充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)司法力量與社會(huì)力量的互補(bǔ)，這也是“能動(dòng)司法”重要思想的一個(gè)探索實(shí)踐。
（二）審判權(quán)與其他糾紛解決機(jī)制的正確銜接
構(gòu)建“訴調(diào)對(duì)接”機(jī)制，充分發(fā)揮傳統(tǒng)民間解決糾紛的作用, 更多體現(xiàn)糾紛解決的自治性。為此, 解決糾紛的規(guī)則應(yīng)有一定的差序等級(jí), 即解決糾紛應(yīng)先在社區(qū)或民間調(diào)解機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào), 而不是直接依靠法院,。否則規(guī)則之治與糾紛解決之間必然發(fā)生矛盾, 導(dǎo)致法律適用的精髓未得, 而法的弊端叢生?！霸V調(diào)對(duì)接”利于發(fā)揮民間調(diào)解的過(guò)濾機(jī)能, 從而也說(shuō)明, 司法只是最后的糾紛解決手段, 而不是應(yīng)用最廣或唯一的糾紛解決途徑。審判權(quán)與其他解紛機(jī)制要依法銜接、配合。委托調(diào)解是人民法院與其他解紛機(jī)制銜接配合中較多采用的一種方式，即人民法院經(jīng)當(dāng)事人同意后，將案件委托給人民調(diào)解組織等單位或個(gè)人進(jìn)行調(diào)解。人民法院將案件委托調(diào)解后，受托單位或個(gè)人根據(jù)各自不同調(diào)解職能對(duì)糾紛進(jìn)行的調(diào)解，與人民法院依據(jù)審判權(quán)對(duì)案件進(jìn)行的調(diào)解屬性不同，各自相對(duì)獨(dú)立。
人民法院對(duì)受托主體的調(diào)解工作不應(yīng)隨意干預(yù)，以保證受托單位或個(gè)人調(diào)解的自主性和獨(dú)特性。調(diào)解成功的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行銜接配合，采用當(dāng)事人撤訴或人民法院依照當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議出具調(diào)解書(shū)的方式結(jié)案。為了規(guī)范經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的民事調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序，進(jìn)一步建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制，2011年3月30日施行的《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》第四條第一款規(guī)定：“人民法院收到當(dāng)事人司法確認(rèn)申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)決定是否受理。人民法院決定受理的，應(yīng)當(dāng)編立“調(diào)確字”案號(hào)，并及時(shí)向當(dāng)事人送達(dá)受理通知書(shū)。雙方當(dāng)事人同時(shí)到法院申請(qǐng)司法確認(rèn)的，人民法院可以當(dāng)即受理并作出是否確認(rèn)的決定。”同時(shí)該司法解釋第八條規(guī)定：“人民法院經(jīng)審查認(rèn)為調(diào)解協(xié)議符合確認(rèn)條件的，應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)決定書(shū)；決定不予確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力的，應(yīng)當(dāng)作出不予確認(rèn)決定書(shū)。”
?。ㄈ徟袡?quán)對(duì)人民調(diào)解的司法保障
人民法院與其他解紛機(jī)制的本質(zhì)區(qū)別是以國(guó)家強(qiáng)制力作為保障，并為其他解紛機(jī)制提供最終的司法保障作用。在審理涉及此類(lèi)協(xié)議的案件時(shí)，要從依法保護(hù)糾紛合法權(quán)利出發(fā)，在不違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定的前提下，盡可能地確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。及時(shí)與民調(diào)組織溝通和反饋案件處理結(jié)果，尤其是對(duì)調(diào)解協(xié)議被判決變更、撤銷(xiāo)或者確認(rèn)無(wú)效的，要以適當(dāng)?shù)姆绞綄⒉门薪Y(jié)果告知民間相關(guān)調(diào)解組織，幫助其提高業(yè)務(wù)水平的同時(shí)也改進(jìn)工作。最高人民法院出臺(tái)司法解釋?zhuān)瑢?duì)案外人的合法權(quán)益救濟(jì)作了明確規(guī)定，“案外人認(rèn)為經(jīng)人民法院確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議侵害其合法權(quán)益的，可以自知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)益被侵害之日起一年內(nèi)，向作出確認(rèn)決定的人民法院申請(qǐng)撤銷(xiāo)確認(rèn)決定。”
?。ㄋ模ⅰ霸V調(diào)對(duì)接”納入地方全局性工作。
開(kāi)展訴調(diào)對(duì)接工作，人民法院必須依靠全國(guó)各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)和地方政府支持，加大財(cái)政保障力度，將訴調(diào)對(duì)接所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，主動(dòng)匯報(bào)訴調(diào)對(duì)接工作中存在的問(wèn)題，將訴調(diào)對(duì)接納入地方政府社會(huì)治安綜合治理工作目標(biāo)考核。法院有必要進(jìn)一步宣傳“訴調(diào)對(duì)接”工作，爭(zhēng)取社會(huì)各界廣泛理解和支持，為訴調(diào)對(duì)接工作奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。在訴調(diào)對(duì)接工作中，法院應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，將調(diào)解組織由法官與調(diào)解人合一，向委托協(xié)助調(diào)解的多元化糾紛解決方向發(fā)展；將調(diào)解意識(shí)由法官個(gè)人偏好向法官自覺(jué)行動(dòng)方向發(fā)展；將調(diào)解程序由重點(diǎn)查明案件事實(shí)的職權(quán)主義向當(dāng)事人主義方向發(fā)展。同時(shí)，法院應(yīng)主動(dòng)與公安、司法、工會(huì)、婦聯(lián)等部門(mén)雙向互動(dòng)，發(fā)揮訴調(diào)對(duì)接社會(huì)功能。
（五）規(guī)范運(yùn)作完善對(duì)接機(jī)制。開(kāi)展訴調(diào)對(duì)接工作，法院應(yīng)從糾紛范圍、工作流程、對(duì)接平臺(tái)、審查確認(rèn)方面規(guī)范對(duì)接機(jī)制，合理設(shè)置案件分流標(biāo)準(zhǔn)，把握繁簡(jiǎn)分流、方便調(diào)解原則。流程設(shè)置應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)便靈活，為訴調(diào)對(duì)接提供優(yōu)美工作環(huán)境。法院必須設(shè)立審查確認(rèn)制度，凡經(jīng)法院確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議，即具有法律效力。加強(qiáng)調(diào)研完善配套措施，不斷探索研究訴調(diào)對(duì)接工作規(guī)律。進(jìn)一步規(guī)范人民調(diào)解員選聘條件，完善人民調(diào)解制度相關(guān)配套措施，建立健全調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)與調(diào)解員信息庫(kù)，定期對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，建立健全人民調(diào)解員參與調(diào)解考核激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮人民調(diào)解員的工作積極性。
結(jié)語(yǔ)：“訴調(diào)對(duì)接”制度在扎根于我國(guó)現(xiàn)實(shí)，適當(dāng)借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，是我國(guó)建立健全多元化糾紛解決機(jī)制的新嘗試、新探索。訴訟調(diào)解與人民調(diào)解對(duì)接在整合資源、減輕法院負(fù)擔(dān)、社會(huì)糾紛解決等方面取得了明顯成效，是構(gòu)建和諧社會(huì)的創(chuàng)新舉措。它作為一種糾紛解決體系，兼顧公正與效率，理順當(dāng)事人自治與法律強(qiáng)制，合理配置有限的司法資源。我們堅(jiān)信，只要對(duì)現(xiàn)行機(jī)制進(jìn)行完善和必要的改革，通過(guò)立法保障,并取得社會(huì)各界的支持，訴調(diào)對(duì)接機(jī)制一定能夠?yàn)槿嗣穹ㄔ簶?gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)貢獻(xiàn)力量。
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