【關(guān) 鍵 詞】訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制 人民調(diào)解 司法調(diào)解
評(píng)價(jià)一個(gè)社會(huì)是否和諧，其基本依據(jù)不在于該社會(huì)糾紛發(fā)生的多少，而在于糾紛解決機(jī)制的健全程度及其對(duì)糾紛的排解能力和效果。因此，在現(xiàn)代法治社會(huì)，雖然司法在糾紛的解決系統(tǒng)中處于核心和最權(quán)威的地位，但并不意味著所有的糾紛都必須去法院尋求解決。[1]一個(gè)理性的社會(huì)，應(yīng)為人們提供多元解決糾紛的機(jī)制。在社會(huì)生活復(fù)雜化，民事糾紛大量增加的情況下，如何結(jié)合糾紛的類型及當(dāng)事人的需求，使當(dāng)事人在考量其程序利益和實(shí)體利益后，選擇適當(dāng)?shù)募m紛解決方式，使權(quán)利能適時(shí)、有效地實(shí)現(xiàn)，同時(shí)減輕法院的司法負(fù)擔(dān)，是民事訴訟法學(xué)理論界和司法實(shí)務(wù)界關(guān)注的重要課題之一。
一、問(wèn)題的提出
（一）從糾紛解決機(jī)制的不合理現(xiàn)狀看——我國(guó)需要構(gòu)建訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機(jī)制
我國(guó)既存的解紛機(jī)制有訴訟和非訴訟（包括民商事仲裁、人民調(diào)解、行政裁決以及民間組織調(diào)解）兩大類。從總體看，現(xiàn)行的糾紛解決機(jī)制的解紛效率不高，現(xiàn)有的解紛機(jī)制存在各自為政及缺乏當(dāng)事人信任等問(wèn)題，過(guò)分倚重訴訟解決糾紛的觀念一時(shí)難以改變。究其原因：
1、糾紛解決資源利用不合理
當(dāng)前社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾進(jìn)入了易發(fā)、多發(fā)期，糾紛的類型增加，糾紛的數(shù)量呈上升趨勢(shì)，處理的難度加大，而訴訟資源卻非常有限，與訴訟需求產(chǎn)生了較大的沖突，有限的司法資源已難以承受洶涌而至的案件之重。與訴訟形成鮮明對(duì)比的是，調(diào)解、仲裁等非訴訟糾紛解決資源顯得供大于求，資源嚴(yán)重閑置，造成巨大浪費(fèi)。以人民調(diào)解為例，它曾在我國(guó)歷史上發(fā)揮過(guò)重大作用，但是近二十年來(lái)，調(diào)解委員會(huì)的糾紛調(diào)解數(shù)量卻逐年遞減。一段時(shí)間內(nèi)，人民調(diào)解的糾紛解決功能日趨弱化，基本處于癱瘓、半死不活的狀態(tài)。民商事仲裁委員會(huì)的受案量更是少得驚人，仲裁機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的功能與立法的預(yù)期亦是相距甚遠(yuǎn)。
2、訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制之間的銜接不合理。
在現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)事人對(duì)非訴訟解紛方式的功能、程序和優(yōu)點(diǎn)了解不夠，人們難以利用或利用不夠；又因非訴訟解決方式的處理結(jié)果缺少法律強(qiáng)制力的保障，當(dāng)事人反悔的現(xiàn)象比比皆是，嚴(yán)重動(dòng)搖了人們對(duì)非訴訟解紛方式的信心。以人民調(diào)解為例，人民調(diào)解和訴訟調(diào)解同時(shí)存在，在一般人看來(lái)，人民調(diào)解是不算數(shù)的，只有訴訟調(diào)解才具備法律效力。一些糾紛在人民調(diào)解組織化了大量精力調(diào)解后，由于法律只確認(rèn)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議為民事合同，并無(wú)直接執(zhí)行力。所以，在一方當(dāng)事人反悔又起訴至法院后，法院又組織司法調(diào)解。反復(fù)的調(diào)解浪費(fèi)了大量的解紛資源，這也是造成我國(guó)糾紛解決資源利用率低下的主要原因。
我國(guó)傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制已不能完全滿足人民群眾的新需要和新期待。面對(duì)復(fù)雜多發(fā)的糾紛和社會(huì)矛盾，積極整合糾紛解決資源，建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)起從法院、行政機(jī)關(guān)到各種民間社會(huì)力量，發(fā)揮訴訟和各種非訴訟糾紛解決方式的優(yōu)勢(shì)、特點(diǎn)，來(lái)應(yīng)對(duì)化解居高不下的信訪困居，不僅是解決各類糾紛的迫切需要，也是遵循糾紛解決機(jī)制客觀規(guī)律的需要，更是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家實(shí)現(xiàn)和諧穩(wěn)定的需要。
（二）從政治和立法的背景看——我國(guó)需要構(gòu)建訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機(jī)制
中共十六大和十六屆三中全會(huì)、四中全會(huì)，從全面建設(shè)小康社會(huì)、開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面的全局出發(fā)，明確提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)備任務(wù)，并提出，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，要“堅(jiān)持最廣泛最充分地調(diào)動(dòng)一切積極因素，不斷提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力”。將矛盾化解在基層，充分發(fā)揮訴訟與非訴訟的矛盾糾紛化解機(jī)制的作用，成為構(gòu)建和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)。
我國(guó)《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》第九條、《民事訴訟法》條二十六條初步界定了人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解與訴訟程序的關(guān)系：人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，當(dāng)事人反悔的，可以向人民法院起訴。2002年最高人民法院《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議民事案件的若干規(guī)定》第一條進(jìn)一步明確了二者之間的關(guān)系：“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除調(diào)解協(xié)議”。此后，《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見》強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)人民法院特別是基層人民法院及其派出的人民法庭，要認(rèn)真貫徹執(zhí)行《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，對(duì)在人民調(diào)解委員會(huì)主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，一方當(dāng)事人反悔而起訴到人民法院的民事案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理，并按照該司法解釋的有關(guān)規(guī)定準(zhǔn)確認(rèn)定調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)和效力。凡調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成的，不違反國(guó)家法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不損害國(guó)家、集體、第三人及社會(huì)公共利益，不具有無(wú)效、可撤銷或者變更法定事由的，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的法律效力，并以此作為確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的依據(jù)，通過(guò)法院的裁判維護(hù)調(diào)解協(xié)議的法律效力?！睉?yīng)當(dāng)肯定的是，最高人民法院《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》對(duì)于推動(dòng)人民調(diào)解制度的發(fā)展具有重要的意義。2008年3月21日，中央政法委員會(huì)下發(fā)了《關(guān)于開展黨的十七大精神和胡錦濤總書記在全國(guó)政法工作會(huì)議代表和全國(guó)大法官、大檢察官座談會(huì)上的重要講話大學(xué)習(xí)、大討論活動(dòng)的通知》，通知要求“堅(jiān)持以定分止?fàn)帪槟繕?biāo)，健全完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮調(diào)解化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定第一道防線的作用”，從此在全國(guó)上下興起人民調(diào)解與司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的糾紛化解機(jī)制。2009年2月最高人民法院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法便民工作的若干意見》、同年7月24日頒布《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的意見》，有效解決了人民調(diào)解協(xié)議缺少權(quán)威性、確定性和強(qiáng)制性的問(wèn)題，提高了人民調(diào)解的社會(huì)公信力，對(duì)調(diào)動(dòng)各種力量參與社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)糾紛的有效化解具有積極的引導(dǎo)作用。2010年8月《中華人民共和國(guó)調(diào)解法》的出臺(tái)，對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)、人民調(diào)解員、調(diào)解程序、調(diào)解協(xié)議等做了具體的規(guī)定，為人民調(diào)解提供了法律基礎(chǔ)，對(duì)人民調(diào)解作為進(jìn)一步的規(guī)范。
鑒于這一政治和法律背景，為實(shí)現(xiàn)“充分發(fā)揮人民法院、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位以及其他各方面的力量，促進(jìn)各種糾紛解決方式相互配合、相互協(xié)調(diào)和全面發(fā)展，做好訴訟與非訴訟渠道的相互銜接，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展”這一目標(biāo)，為完成“充分發(fā)揮審判權(quán)的規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督作用，完善訴訟與仲裁、行政調(diào)處、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機(jī)制，推動(dòng)各種糾紛解決機(jī)制的組織和程序制度建設(shè)，促使非訴訟糾紛解決方式更加便捷、靈活、高效，為矛盾糾紛解決機(jī)制的繁榮發(fā)展提供司法保障”這一任務(wù)，研究和制定符合中國(guó)國(guó)情的訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制的有效結(jié)合工作機(jī)制，成為我國(guó)訴訟理論及司法實(shí)務(wù)的重要課題。
二、我院近年來(lái)在訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制方面的實(shí)踐
（一）基本情況
我院根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步貫徹落實(shí)“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》、《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》，及調(diào)解活動(dòng)個(gè)的要求，牢固樹立“調(diào)解優(yōu)先”理念，不斷增強(qiáng)調(diào)解意識(shí)，積極摸索創(chuàng)新調(diào)解機(jī)制，大力提高調(diào)解能力，全面推動(dòng)“大調(diào)解”工作體系建設(shè)，探索人民調(diào)解和司法調(diào)解銜接的機(jī)制。具體做法如下；
1、緊緊依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)，積極爭(zhēng)取政府支持，鼓勵(lì)社會(huì)各界參與，充分發(fā)揮司法的推動(dòng)作用。在政法委綜治委牽頭，法院、公安、司法行政、信訪等相關(guān)部門共同參與的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組中，發(fā)揮能動(dòng)作用，積極參與對(duì)涉嫌林地、土地、水利、醫(yī)療等群體、敏感、重大糾紛案件的調(diào)處，排查社會(huì)各類糾紛，防止群體性上訪，制止群體性械斗。
2、基層法庭及相關(guān)庭室積極加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣⑺痉ㄋ?、調(diào)委會(huì)（村委會(huì)、居委會(huì)）等非訴訟部門的配合和協(xié)作，在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與司法行政機(jī)關(guān)實(shí)行聯(lián)席會(huì)議制度，指導(dǎo)人民調(diào)解的工作和職責(zé)。如選擇相應(yīng)的法官擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)成員，擔(dān)任小學(xué)法制副校長(zhǎng)，在普法、宣傳力度上推動(dòng)各類社會(huì)非訴糾紛解決機(jī)制的健全；開展“百庭觀摩”活動(dòng)，邀請(qǐng)人大、行政、司法及村委主任、人民調(diào)解員等旁聽公開審理的案件，聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的人民調(diào)解員擔(dān)任人民陪審員，參與民事案件的調(diào)解。
3、在審判工作中全面推行全員、全程、全面調(diào)解，把調(diào)解貫穿于立案、審判、執(zhí)行的整個(gè)訴訟環(huán)節(jié)；把調(diào)解工作積極向訴訟之前延伸，引導(dǎo)當(dāng)事人盡可能地在起訴前通過(guò)人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等方式解決矛盾，在法院立案庭設(shè)立人民調(diào)解窗口，在法庭設(shè)立人民調(diào)解工作室，為其他組織調(diào)處糾紛提供支持。建立了以人大代表、政協(xié)委員、基層干部、人民陪審員、離退休干部以及社會(huì)各界人士組成的特邀調(diào)解員，逐步形成資源共享、力量共用、良性互動(dòng)的“大調(diào)解”工作體系；向后延伸到涉訴信訪等領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)司法調(diào)解與其他調(diào)解的對(duì)接。
4、對(duì)涉及《人民調(diào)解協(xié)議書》的案件，及時(shí)審理，依法確認(rèn)《人民調(diào)解協(xié)議書》的法律效力。
5、加強(qiáng)普法、宣傳力度。選擇有針對(duì)性的普發(fā)性案件，開展巡回法庭，同時(shí)調(diào)處到基層、到村間、到當(dāng)事人家里，邀請(qǐng)當(dāng)事人信任的政府包村人員、村支書、村主任或者親戚朋友，通過(guò)明理析法，使案件在當(dāng)事人中真正做到案結(jié)事了，大眾信服。同時(shí)利用與當(dāng)事人做工作之機(jī)，宣傳當(dāng)事人解決糾紛的各種途徑，為糾紛銜接機(jī)制打下基礎(chǔ)。
如2010年9月29日上午，通過(guò)鎮(zhèn)政府、村委的聯(lián)系，取得政府、村委的全力配合。我院將巡回法庭搬到了縣川山鎮(zhèn)五圩村一個(gè)邊遠(yuǎn)的移民新村立水點(diǎn)的都安縣瑤族同胞聚居的地方。公開開庭審理并成功調(diào)解3起民事糾紛，移民同胞共300多人參與了案件的庭審過(guò)程。
立水移民點(diǎn)距離鎮(zhèn)政府20多公里，車子到五圩村委后還要走30多分鐘的小路才能到達(dá)，是90年代都安縣遷移過(guò)來(lái)的移民，由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和移民的法律意識(shí)跟不上，這里的移民糾紛不繼增多。環(huán)江法院巡回法庭的到來(lái)，得到全村群眾的歡迎。在莊嚴(yán)的法庭上，第一起民事案件開始，原告代理人宣讀起訴狀稱原告班某某2009年12月中旬買得被告家的4頭中豬和1280斤玉米后不明不白被被告藍(lán)某某叫罵稱其與被告的丈夫有男女關(guān)系，藍(lán)某某還上門打傷原告，致使原告花了1200多元的醫(yī)藥費(fèi)；被告代理人隨后進(jìn)行答辯其實(shí)被告藍(lán)某某是在開玩笑，只因說(shuō)了一句“哪個(gè)穿高跟鞋，穿新衣服就漂亮”的話，原告就以為被告藍(lán)某某諷刺她而引起打架，在打架的過(guò)程中，被告藍(lán)某某也受傷并有醫(yī)藥發(fā)票。而后雙方就證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，然后圍繞爭(zhēng)議的焦點(diǎn)進(jìn)行了激烈的法庭辯論，現(xiàn)場(chǎng)群眾親身體驗(yàn)到了庭審莊重嚴(yán)肅的氣氛。最后法庭聯(lián)動(dòng)村委、隊(duì)長(zhǎng)、當(dāng)事人信賴的親戚一起，明理析法，當(dāng)庭調(diào)解結(jié)案。當(dāng)天法庭還成功調(diào)解了移民同胞名譽(yù)糾紛和精神撫慰糾紛2個(gè)案件。庭審結(jié)束后，五圩村委韋主任說(shuō)高興地說(shuō)“移民群眾在家門口就看到法院庭審的整個(gè)過(guò)程，既方便了群眾訴訟，又起到法制宣傳教育的作用，群眾非常歡迎”。
通過(guò)訴前調(diào)解、委托調(diào)解、聯(lián)合調(diào)解、指導(dǎo)調(diào)解等銜接方式，2009年我院共民商事案件調(diào)解結(jié)案422件，調(diào)撤率達(dá)85.25%，其中積累了相當(dāng)大的經(jīng)驗(yàn)。
2、初步結(jié)論
（1）整體工作運(yùn)行良好。通過(guò)開展“調(diào)解年”活動(dòng)，構(gòu)建訴訟與非訴訟相銜接化解矛盾糾紛機(jī)制，法院收案數(shù)穩(wěn)步下降，案多人少的矛盾得到初步緩解，有力促進(jìn)了執(zhí)行工作的良性發(fā)展，在一定程度上為提高辦案質(zhì)量和效率奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，因大量案件訴前得到化解，法院辦案成本降低，為當(dāng)事人節(jié)約大量訴訟費(fèi)用，減少了訴累，得到人民群眾和上級(jí)有關(guān)部門的肯定和好評(píng)；
（2）訴訟與非訴訟相銜接化解矛盾糾紛工作仍需加強(qiáng)、改進(jìn)。如統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，完善調(diào)處格局、規(guī)范銜接流程、確保調(diào)處經(jīng)費(fèi)等方面。
（二）訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制相銜接存在的問(wèn)題
訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的有效運(yùn)行, 整合了糾紛解決資源，使矛盾糾紛得到了梯次“濾化”和有效化解，在引導(dǎo)人民群眾正確選擇糾紛解決途徑以及維護(hù)穩(wěn)定方面的作用日益凸顯。但具體實(shí)踐中也存在一些突出問(wèn)題，需引起重視并加以改進(jìn)。
1、各類糾紛解決機(jī)制尚未形成一個(gè)有機(jī)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體和化解糾紛鏈。行政機(jī)關(guān)、基層調(diào)解組織尚未與法院行成良好互動(dòng)，行政機(jī)關(guān)、基層調(diào)解組織的調(diào)解功能仍沒(méi)有得到有效發(fā)揮。
2、人民調(diào)解作為訴訟與非訴訟相銜接機(jī)制的主體之一，許多方面還存在著不夠適應(yīng)、不夠符合的問(wèn)題。大部分基層調(diào)解組織的調(diào)解人員政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平、法律知識(shí)和調(diào)解能力等方面尚未完備，處理糾紛往往只能憑“老經(jīng)驗(yàn)”和鄉(xiāng)規(guī)習(xí)俗，調(diào)解質(zhì)量不高，很難在處理糾紛上做到“案結(jié)事了、息事寧人”的真正效果。
3、在依法治國(guó)的理念下，訴訟至上的一元化思路仍占主流。糾紛發(fā)生時(shí)，大部分當(dāng)事人選擇以訴訟方式解決，而人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解等各種非訟糾紛解決方式卻由于人們對(duì)其功能、程序和優(yōu)點(diǎn)了解不夠，難以被適用。
4、缺乏法律制度支撐。訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制目前來(lái)看，還是一個(gè)新生事物，雖然有最高人民法院相關(guān)司法解釋作為基礎(chǔ)，這一制度的安排主要建立在司法解釋的層面，尚沒(méi)有上升到法律的層面。使得很多案件不能做到“有法可依”。
5、由于缺乏長(zhǎng)效機(jī)制和經(jīng)費(fèi)等保障，現(xiàn)行制度的落實(shí)必然受到多方的制約和限制，實(shí)證效果難以保障。
三、訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制相銜接的設(shè)想
我們知道，訴訟程序處理的糾紛是有限的，如果訴訟程序與人民調(diào)解等非訴訟糾紛解決方式能相互銜接，將會(huì)使更多的矛盾得到及時(shí)有效地化解。人民調(diào)解等非訴訟糾紛解決方式與訴訟程序銜接，一方面可減少法院司法負(fù)擔(dān)，使法官集中精力解決疑難復(fù)雜案件，提高裁判質(zhì)量。另一方面，符合糾紛當(dāng)事人的利益。糾紛當(dāng)事人在矛盾發(fā)生以前，雙方之間往往有密切的關(guān)系，如果能以調(diào)解的方式化解矛盾，那么雙方這種原有的密切關(guān)系還有可能延續(xù)，至少不會(huì)反目成仇；如果硬性裁判，有可能付出割舍雙方原有密切聯(lián)系的代價(jià)。同時(shí)，基于糾紛的類型及當(dāng)事人的實(shí)際需求，使當(dāng)事人能考量其程序利益和實(shí)體利益后，擴(kuò)大當(dāng)事人間對(duì)紛爭(zhēng)自主規(guī)制的可能性，以便選擇適當(dāng)?shù)募姞?zhēng)解決程序，使權(quán)利能適時(shí)、有效地實(shí)現(xiàn)。訴訟程序與人民調(diào)解等非訴訟糾紛解決方式實(shí)現(xiàn)互動(dòng)，實(shí)際上就是形成內(nèi)外結(jié)合的調(diào)解強(qiáng)力，使當(dāng)事人因糾紛影響流轉(zhuǎn)使用的資金、物資盡快正常周轉(zhuǎn)利用，受牽扯的人力盡快得以解脫，從而能安心地從事生產(chǎn)。在此，筆者提出以下一些粗淺的設(shè)想，以供商榷。
1、建立黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政法委組織協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。構(gòu)建訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制，是綜合運(yùn)用多種渠道、多種手段、多種方式來(lái)解決糾紛。在目前現(xiàn)行的體制下，必須建立起黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的決策部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、考核、監(jiān)督，對(duì)于那些不處理、不及時(shí)處理、不正確處理糾紛的各種行為納入問(wèn)責(zé)范圍，才能有效地解決各糾紛解決機(jī)構(gòu)之間有序的銜接和互動(dòng)，才能充分發(fā)揮司法的引導(dǎo)、保障作用，努力促成社會(huì)各部門、各行業(yè)、各方面廣泛參與，從而充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)化解矛盾糾紛維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的積極性，才能確保各類矛盾糾紛得到及時(shí)的化解，把矛盾糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態(tài)。
2、人民法院充分利用自身優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)揮主導(dǎo)作用。人民法院作為化解糾紛的最后一道防線，無(wú)論如何，都將永遠(yuǎn)是各種社會(huì)矛盾和法律糾紛的主要集散地。然而面對(duì)當(dāng)前社會(huì)矛盾特點(diǎn)，單靠司法途徑是不可能解決所有復(fù)雜的社會(huì)矛盾糾紛。按照《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》要求，充分利用自身優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，最大限度地將司法的原則性和靈活性結(jié)合起來(lái)，將審判的全過(guò)程進(jìn)行前后延伸，著力于“訴訟外解決糾紛、調(diào)解解決糾紛”。
（1）加強(qiáng)訴前引導(dǎo)。人民法院在立案接待時(shí)，注重對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行訴前指導(dǎo)，告知訴訟風(fēng)險(xiǎn)，釋明非訴訟方式的功能、特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，積極引導(dǎo)當(dāng)事人根據(jù)糾紛的性質(zhì)自愿選擇以非訴訟方式解決糾紛，尤其是婚姻家庭案件、相鄰關(guān)系案件、簡(jiǎn)易人身財(cái)產(chǎn)損害賠償案件、小標(biāo)的合同案件、民間債務(wù)案件、刑事自訴案件以及爭(zhēng)議不大的其他案件，力求通過(guò)糾紛發(fā)生地的人民調(diào)解委員會(huì)、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、行政機(jī)關(guān)、工會(huì)組織、行業(yè)調(diào)解組織或其他具有調(diào)解職能組織予以調(diào)解，把矛盾糾紛化解在訴訟外。
（2）依法維護(hù)人民調(diào)解協(xié)議效力。人民調(diào)解具有傳承道德價(jià)值，以及協(xié)調(diào)法律與公序良俗的特殊作用，與司法調(diào)解同樣承擔(dān)著維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧的社會(huì)職能。最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》，解決了非訴調(diào)解與司法程序的有效銜接問(wèn)題。人民法院對(duì)經(jīng)社會(huì)調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，當(dāng)事人申請(qǐng)確認(rèn)效力的，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)予以確認(rèn)。一方當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議反悔向法院起訴請(qǐng)求變更、撤銷或宣告無(wú)效的，只要調(diào)解協(xié)議不具備法律規(guī)定的可撤銷或無(wú)效的情形，一般不予支持。對(duì)當(dāng)事人持已經(jīng)生效的人民調(diào)解協(xié)議申請(qǐng)支付令，經(jīng)審查符合《民事訴訟法》規(guī)定的，依法予以支持。經(jīng)確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議發(fā)生法律效力一方當(dāng)事人拒絕履行，一方申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取有效的執(zhí)行措施，確保當(dāng)事人的合法權(quán)益得到實(shí)現(xiàn)。
（3）積極開展訴訟調(diào)解。對(duì)于當(dāng)事人經(jīng)其他調(diào)解組織調(diào)解未達(dá)成協(xié)議起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)把調(diào)解工作貫穿于立案、審判、執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，形成承辦法官、庭領(lǐng)導(dǎo)、院領(lǐng)導(dǎo)注重調(diào)解、參與調(diào)解的格局。同時(shí)充分利用社會(huì)資源，大力推行委托調(diào)解，或邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員、司法調(diào)解聯(lián)絡(luò)員、村組干部、當(dāng)事人家屬及當(dāng)?shù)赜型耸康葏⑴c庭審、調(diào)解活動(dòng)，拓展協(xié)助調(diào)解，引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)人民調(diào)解的方式化解矛盾，促成當(dāng)事人達(dá)成和解，把關(guān)愛(ài)、傾聽、理解、體恤融入到調(diào)解全過(guò)程，做到既堅(jiān)持法律，又考慮到常識(shí)、常理、常情，以達(dá)到事半功倍，有效化解矛盾糾紛。
（4）加強(qiáng)對(duì)非訴訟糾紛解決主體的支持和指導(dǎo)。人民法院對(duì)訴訟外糾紛解決機(jī)制要注重體現(xiàn)引導(dǎo)中的指導(dǎo)、支持中的監(jiān)督。一是人民法院要積極配合當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓块T，加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解員的法律知識(shí)培訓(xùn)，使其掌握必要的法律知識(shí)，提高依法調(diào)解的能力和水平；在審理對(duì)人民調(diào)解工作具有指導(dǎo)作用的案件時(shí)，及時(shí)邀請(qǐng)人民調(diào)解員旁聽，增強(qiáng)指導(dǎo)工作的針對(duì)性和有效性。二是建立審理涉及有關(guān)人民調(diào)解協(xié)議案件的通報(bào)制度。①在審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件，調(diào)解協(xié)議被生效判決變更、撤銷或者確認(rèn)無(wú)效的，人民法院要主動(dòng)與當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C(jī)關(guān)或者人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行溝通，分析原因，從而加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解員的指導(dǎo)工作。②發(fā)現(xiàn)人民調(diào)解員違反自愿原則，強(qiáng)迫當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，及時(shí)向當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C(jī)關(guān)或者人民調(diào)解委員會(huì)提出糾正的建議，以利于人民調(diào)解會(huì)員會(huì)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從而提高依法調(diào)解的水平。
3、加大宣傳力度，擴(kuò)大非訴訟解決糾紛的影響力。訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制的銜接問(wèn)題，就是要大力提升非訴訟糾紛解決機(jī)制在化解矛盾方面的作用，然而訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制剛剛起步，社會(huì)各界對(duì)此還不是很了解，很多當(dāng)事人可能由于種種顧慮而不愿意選擇非訴方式解決糾紛，使得非訴調(diào)解的發(fā)揮效率大打折扣。因此，應(yīng)該把訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制納入普法內(nèi)容，通過(guò)新聞、網(wǎng)絡(luò)媒體、開展送法下鄉(xiāng)、法律咨詢等廣泛宣傳非訴訟糾紛解決機(jī)制的功能、特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)民眾形成正確、理性的糾紛解決觀念，讓這一便民利民的制度真正起到為民司法、和諧司法的作用，為非訴訟糾紛解決機(jī)制的發(fā)展奠定牢固的社會(huì)基礎(chǔ)。
4、盡快完善相關(guān)立法，建立司法、行政和民間性糾紛解決機(jī)構(gòu)之間的有序銜接和互動(dòng)機(jī)制。
5、保障工作經(jīng)費(fèi)，人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)政府財(cái)政預(yù)算。
6、通過(guò)公證賦予具有給付內(nèi)容的協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力?！度舾梢庖姟返?2條規(guī)定：“經(jīng)行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織對(duì)民事糾紛調(diào)解后達(dá)成的具有給付內(nèi)容的協(xié)議，當(dāng)事人可以按照《中華人民共和國(guó)公證法》的規(guī)定申請(qǐng)公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力。債務(wù)人不履行或者不適當(dāng)履行具有強(qiáng)制執(zhí)行效力的公證文書的，債權(quán)人可以依法向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)執(zhí)行”。該制度設(shè)計(jì)在不限制當(dāng)事人依法行使訴訟權(quán)利的同時(shí)，鼓勵(lì)選擇非訴訟方式解決糾紛，使社會(huì)糾紛的解決機(jī)制更加多樣化，更加高效、便捷和低成本。就此而言，為了減輕法院的司法負(fù)擔(dān)，經(jīng)當(dāng)事人雙方同意將人民調(diào)解等具有給付內(nèi)容的協(xié)議交由公證機(jī)構(gòu)公證，賦予具有給付內(nèi)容的協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行效力，以取代法院的司法審查。
【結(jié)語(yǔ)】：
構(gòu)建科學(xué)、系統(tǒng)的訴訟和非訴訟相銜接的矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，涉及部門眾多，是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)工程，不是一蹴而就的，總體上還處于起步階段，各種糾紛解決方式之間的協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，當(dāng)事人選擇非訴訟方式的積極性不高，訴訟調(diào)解也有待進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范，不僅需要對(duì)現(xiàn)行立法進(jìn)行修改與完善，還需要社會(huì)環(huán)境的保障。
參考文獻(xiàn)：
1、王芳，《人民調(diào)解與司法調(diào)解工作有機(jī)結(jié)合機(jī)制研究》
2、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（2007年修訂）
3、《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》
4、最高人民法院《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議書的民事案件的若干規(guī)定》
5、《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見》
6、中央政法委員會(huì)下發(fā)的《關(guān)于開展黨的十七大精神和胡錦濤總書記在全國(guó)政法工作會(huì)議代表和全國(guó)大法官、大檢察官座談會(huì)上的重要講話大學(xué)習(xí)、大討論活動(dòng)的通知》
7、最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法便民工作的若干意見》
8、最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的意見》
9、董少謀《司法審查宣告程序之構(gòu)建》
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