——幾千萬失地農(nóng)民進城怎么辦，規(guī)劃得并不完善
（2010.8.8.海南國際論壇會）
中國民營企業(yè)國際合作促進會常務(wù)副會長
國務(wù)院特殊津貼專家，亞洲院士陸德
“十二五”計劃明年開始啟動。“十二五”是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的關(guān)鍵性五年，是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)思路、理念的五年。
下面，我就針對“十二五”大規(guī)模興起的城鎮(zhèn)化建設(shè)問題，提出幾點自己的看法。
一．“城鄉(xiāng)一體化”不等于大規(guī)模城鎮(zhèn)化建設(shè)。
近一年來，在討論“十二五”的規(guī)劃中，有專家學(xué)者認為：“加速城鎮(zhèn)化建設(shè)是‘十二五’的五大發(fā)展動力”，說“假定城鎮(zhèn)化每年提高一個百分點，……意味著每年1000多萬人進城……，那么住房和道路，水，暖，電，學(xué)校，醫(yī)院等公共設(shè)施的建設(shè)將會帶來巨大的市場”；有的學(xué)者認為：“經(jīng)過兩年的調(diào)整，目前中國經(jīng)濟進入了新一輪的繁榮期，……從長期來看，城市化建設(shè)是中國社會經(jīng)濟發(fā)展的主要動力”，并因此會將中國經(jīng)濟再“持續(xù)30年高增長”。有的學(xué)者從“要素流動”的角度，呼吁趕快消除戶籍障礙，把大量的農(nóng)民聚集到城里來。有的并且搬出國外理論，認為中國已經(jīng)到達人均3000~5000美元的“中等收入國家”階段，勢不可擋地必然會出現(xiàn)“城鎮(zhèn)化投資建設(shè)高潮”。
這些觀點和呼吁，從某一個角度來說，不無道理。但若從系統(tǒng)工程的角度來說，偏執(zhí)強調(diào)某一觀點而不顧及其它因素，可能會引起“短板效應(yīng)”而事倍功半。
“城鄉(xiāng)一體化”建設(shè)，不是去大量投入鋼筋和水泥。
我理解的“城鄉(xiāng)一體化”，是基于“發(fā)展紅利”的理念。這一理念，是世界經(jīng)濟由“國際分工”向“全球經(jīng)濟一體化”格局轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的一個理念。它表明，當經(jīng)濟主體從一個低級平臺向一個高級平臺整合時，由于生產(chǎn)力要素組合的趨好、資源配置的優(yōu)化、專業(yè)分工的趨強、發(fā)展成本的趨低，將使“發(fā)展紅利”呈“非線性”增長。比如，鄉(xiāng)級經(jīng)濟規(guī)模向地市級經(jīng)濟規(guī)模整合時，發(fā)展紅利將在原有基礎(chǔ)上平均提高10倍；而從地市級經(jīng)濟規(guī)模向省級規(guī)模整合時，其發(fā)展紅利將在原有基礎(chǔ)上平均提高100倍。舉個簡單的例子：鄉(xiāng)里為發(fā)展經(jīng)濟要修一條馬路，但鄉(xiāng)級財力不夠，修不起，市財政有此財力，經(jīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，修出了這條路，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，也促進了市級經(jīng)濟的發(fā)展。
我理解，“城鄉(xiāng)一體化”首先是城市向農(nóng)村的投入和付出，即工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動農(nóng)村，是個“反哺、多予少取、一體化綜合配套”的過程，通過這一過程，培育農(nóng)村的“造血機能”，并最終使農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由這種“外生性”的支持轉(zhuǎn)向“內(nèi)生性”發(fā)展，反過來又促進、刺激了城市經(jīng)濟的全面發(fā)展，形成“良性互動”。
所以，“城鄉(xiāng)一體化”絕不是“跑馬占地”、“搞房地產(chǎn)”，絕不是又回到30年來“搞投資建設(shè)高潮”的老路上去。“造血機能”是一步步培育，拿什么去立即“大規(guī)模投資”？只能是負債累累。它是個長期的慢熱過程。
現(xiàn)在，雖然全國都在積極制訂“城鄉(xiāng)一體化”，但其思路和做法卻是兩種情況，一種是反哺、造血、一體化配套，另一種是借此又大興土木、大搞城鎮(zhèn)化建設(shè)，以期用高投資再推高GDP。從當前國務(wù)院對控制房地產(chǎn)的“國十條”發(fā)布近4個月了，但多數(shù)省市的“實施細則”仍遲遲不見出臺，即可見其習(xí)慣勢力和慣性的強大。
二．二十世紀世界“城市化”進程及帶來的反思
20世紀，隨著經(jīng)濟和技術(shù)的發(fā)展，全球出現(xiàn)了“城市化”高潮。城市化是20世紀影響人類社會和經(jīng)濟形態(tài)的重要力量，是人類文明發(fā)展的必然進程。城市化的快速發(fā)展，給人類帶來巨大的經(jīng)濟效益，但同時，也造成一系列負面影響。
現(xiàn)將一些發(fā)展中國家城市化建設(shè)情況及引發(fā)的問題，列舉如下：
★在城鎮(zhèn)化率從20%提高到40%的過程中，英國經(jīng)歷了120年，法國100年，德國80年，美國40年，前蘇聯(lián)和日本分別經(jīng)歷了30年，而中國僅用了22年。
★拉美國家是快速城市化，在人均3000~5000美元時，他們就實現(xiàn)78%的城市化率，從70年代開始僅用了20多年時間，形成了大規(guī)模的“城市貧民窟”。由于得到政府必要的城市福利和公共服務(wù)，故這一社會群體收入較低但相對穩(wěn)定，形成了所謂民粹主義的政治經(jīng)濟體系。拉美國家普遍第一第三產(chǎn)業(yè)較強，但第二產(chǎn)業(yè)長期停滯，跌入“中等收入陷阱”。
★印度的城市率為30%,其中約35%是居住在城市“貧民窟”的貧民，他們大多來自沒有土地的農(nóng)民，就業(yè)不足，收入低。基礎(chǔ)設(shè)施嚴重不足，政府財政對此沒有什么作為。
★東亞模式：盡量壓低城市化進程，并保持制造和加工業(yè)的競爭優(yōu)勢（他不象服務(wù)業(yè)是自我服務(wù)，制造加工業(yè)具有全球擴張?zhí)卣鳎袌鍪侨蛐缘模?，是選擇制造業(yè)來轉(zhuǎn)移勞動力。中國也不例外。東亞特點：制造業(yè)強，服務(wù)業(yè)弱，城市化率低，居民福利保障低。
★臺灣：上世紀八十年代城市化水平已達65%，由于土地、房產(chǎn)私有化，可變現(xiàn)，有一定資本，故城市中80%以上居民都有私房，遷居的農(nóng)民在城市大量的小企業(yè)和服務(wù)業(yè)中得到就業(yè)。沒有陷入“中等收入陷阱”。
★韓國、新加坡：韓國“城市化”中，政府出資建房，解決了1/4城市居民住房問題；新加坡采用政府補貼的“公屋”形式供中低收入市民居住，而高收入者則自購高價商品房解決。
城市化的問題，歸結(jié)起來大致有人口及就業(yè)壓力、資源與環(huán)境承受能力、社會問題三大類，細分又可以分解出若干類問題。
拉美和印度的城市化快速發(fā)展，形成了“城市貧民窟”，把我們所說的“城鄉(xiāng)二元化”（城市居民，農(nóng)民）變成了拉美和印度的“城市二元化”（富民，貧民）。
拉美的“貧民窟”還能得到政府必要的城市福利和公共服務(wù)，而印度的“貧民窟”則政府無力承擔，更慘。兩國的居民收入常期處于停滯裝態(tài)，嚴重貧富分化，跌入“中等收入陷阱”。
東亞模式則是盡量壓低城市化進程，并以保持制造業(yè)和加工業(yè)來轉(zhuǎn)移勞動力。城市化率低。
臺灣等“四小龍”，由于農(nóng)民進城和手中有錢（土地私有化，土地分配比較平均，可兌換成大量資金），且當時大批農(nóng)民進城是在房價地價低廉時期，并有大量就業(yè)機會，故雖城市化率高，但較好解決了住房和就業(yè)問題。韓國和新加坡則由政府“公房”解決了貧困人群的住房問題。
在這些國家城市化進程中，有些城市化率較高，有些則不高，在經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)中，像拉美、泰國、馬來西亞等國陷入“中等收入陷阱”，而“四小龍”則成功突破陷阱。
三．中國要根據(jù)本國國情來推行城市化道路
我們不能一味照搬西方的理論。一味強調(diào)GDP，結(jié)果帶來了資源超常消耗和嚴重環(huán)境污染。發(fā)展中國家有其“后發(fā)優(yōu)勢”，我們應(yīng)該借鑒前人成功的經(jīng)驗和失敗的教訓(xùn)，少走彎路，根據(jù)本國的國情來發(fā)展自己的城鎮(zhèn)化建設(shè)道路。
中國的特點是：
我們今年即可成為世界第二經(jīng)濟大國，但同時我們又是人均GDP排行世界104位，人均收入排行全世界109位的“大國”；
我們又是一個人均資源匱乏的國家，按照09年的消費量，我國剩余的石油資源僅可供7.08年，鐵礦資源16年，天然氣39年，煤炭108年的國家；
我國勞動力人口接近8億，相當于所有發(fā)達國家勞動力資源的總和，而我國的生產(chǎn)量（GDP占比）卻不足他們總量的十分之一，勞動力怎么安排。
這就是中國的特色，這就是中國與其它國家類型相比所沒有的特色。它不是拿一個“人均收入達3000~5000美元”就必然會掀起“城市化建設(shè)高潮”的理論能“套”住的。
我不同意當前大搞什么“城市化建設(shè)高潮”，我主張“分步、梯次、漸進發(fā)展”，而且我認為，這種大搞投資高潮式的“城鄉(xiāng)一體化”，并不能改變投資與消費不均衡的舊格局。
其論據(jù)如下：
（一）大量失地農(nóng)民入城，無法就業(yè)怎么辦？
我國當前城鎮(zhèn)率是46.6%，按每年提高一個百分點的平均速度，“十二五”末將達51.6%。從中國人口年會上得知，“十二五”末的全國人口將達13.9億左右，則“十二五”期間將會約有6950萬失地農(nóng)民變?yōu)槌擎?zhèn)居民。
而據(jù)勞動部門的數(shù)據(jù)是：“今后一個時期，每年需要就業(yè)的城鎮(zhèn)勞動力超過2400萬人，而在經(jīng)濟正常增長條件下，就業(yè)崗位每年只能安排1200萬個左右，勞動力供大于求的矛盾相當突出”。“2010年新進入（城鎮(zhèn)）人口資源市場的勞動力將達到1500萬人。……此外，每年還需要轉(zhuǎn)移大約800~900萬（農(nóng)村富余勞動力）”。另外，據(jù)2009年財政部、商務(wù)部、全國總工會三個部門的預(yù)計：“我國今年待就業(yè)人數(shù)達4000萬人”，比人保部提供的數(shù)據(jù)高出近1倍。
也就是說，若按人保部低端數(shù)據(jù)分析，按經(jīng)濟正常發(fā)展年份，每年還有1200萬（原城鎮(zhèn)300萬，農(nóng)村轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)800~900萬）人處于失業(yè)和待就業(yè)狀態(tài)。
五年中，就是6000萬失業(yè)和待業(yè)人群！
我從來不相信所謂的“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”，因為數(shù)據(jù)不透明。去年在《政府工作報告》中所提“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4.3%，……登記失業(yè)人數(shù)首次突破900萬，達915萬人”。此數(shù)據(jù)，按勞動力=失業(yè)人數(shù)/失業(yè)率的公式推導(dǎo)，則計算出城鎮(zhèn)勞動力總數(shù)為2.13億人。怎么回事？！國家正式公布的我國“城鎮(zhèn)職工總數(shù)為4.1億人”，怎么一下子就少了2億職工？連小學(xué)3~4年級的孩子都會推導(dǎo)出這個數(shù)據(jù)不準。我是比較信服中國社科學(xué)的“城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率”9.6%的數(shù)據(jù)，我的測算與它差不多，也是在9%左右。
但是，失業(yè)率的“國際警戒線”是7%！
如若是4%的失業(yè)率，我們可“高枕無憂”；但如若是9%的失業(yè)率呢？就要“全民總動員”了。兩組不同的數(shù)據(jù)，將會誤導(dǎo)中央的重大決策。
何況，這5年內(nèi)若再增加6000多萬的失業(yè)人群，原來的“失業(yè)率”不管是4%還是9%，都要被提到15%以上！將是國際“警戒線”的兩倍！
有的學(xué)者提出解決方案：用加大第三產(chǎn)業(yè)的GDP占比來解決就業(yè)問題。這一思路是完全正確的，但卻是書呆子“閉門造車”，缺乏一線的實踐。要知道，若要把我國服務(wù)業(yè)占GDP的比重從43.35%提升到一般“中等收入國家”的53%，這意味著每年第三產(chǎn)業(yè)至少要增加3.3萬億的產(chǎn)值，相當于在09年GDP原有9.1%的增速上再加9.6個百分點。而這種3.3萬億產(chǎn)值增加的配比變化，至少需要兩個“五年計劃”的過程才能顯現(xiàn)。我們從2004~2009年5年時間中，第三產(chǎn)業(yè)占比僅提高3個百分點。故加大三產(chǎn)的配比與解決就業(yè)問題“并不同步”，6000萬的就業(yè)問題仍不能在“十二五”解決。
故思路是好的，但缺乏系統(tǒng)工程分析（后面還會論述）。不能同步解決，就仍是個大問題。
按“人口紅利”觀點，我國在2009年將達最高獲利點，但勞動人口的絕對數(shù)仍會繼續(xù)增加，預(yù)計到2017年達到峰值，為10.01億勞動力。故“十二五”仍是解決待就業(yè)問題的“高峰期”。而人口的總量高峰，將在2032年左右出現(xiàn)，達14.7億人左右。
我們難道不能對農(nóng)民進城“先抑后揚”，使“進城”與“三產(chǎn)”的調(diào)整基本同步嗎！而在今后5~10年期間，通過加速中小、衛(wèi)星城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的建設(shè)，大量就地解決就業(yè)問題，減輕大中城市的壓力，使農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”。這樣的一種規(guī)劃思路，是否可降低“改革成本”呢？
（二）5年內(nèi)6000多萬農(nóng)民進城，資源與環(huán)境的承受能力
我國人均資源匱乏，且大規(guī)模的城市化建設(shè)，也是在上世紀90年代才興起，城市基礎(chǔ)建設(shè)和公共設(shè)施承壓力還很脆弱。
如淡水資源供應(yīng)，全國667個城市中有420個城市缺水，近200個城市嚴重缺水；如垃圾處理，城鎮(zhèn)居民每人每年保守估計產(chǎn)生200公斤生活垃圾，城市每年將產(chǎn)生生活垃圾1.2億噸，當前至少有120多個城市處于垃圾包圍中。
一些專家建議趕快把農(nóng)民聚集到城市中，但他忘記了城市生態(tài)和能源承載力。
以北京為例：按國務(wù)院審定的北京的城市規(guī)劃，北京常住人口“十一五”應(yīng)控制在1200萬人左右，但截止去年底，北京常住人口已達1972萬人，其中居住半年以上的流動人口約726萬人。從2006年起的4年內(nèi)，北京人口年均增長54.3萬人，其中70%是流動人口。2020年北京常住人口預(yù)計將達2500萬人，將遠遠超出北京城市總體規(guī)劃“2020年控制在1800萬人”的目標。
其結(jié)果是：
·2009年戶籍人口中60歲以上者比例高達18.3%，北京已提前進入“老齡社會”。預(yù)計2020年戶籍人口老齡化程度將達29%；
·98%的能源要靠外地調(diào)入；
·近1/3的用水要靠消耗水庫庫容和超采地下水供應(yīng)；
·在全國113個大氣污染防治重點城市中，北京被排倒數(shù)第六；
·交通：六環(huán)內(nèi)日出行3500萬人次，擁擠不堪；
·教育：教育資源的40%要用于外來子女義務(wù)教育上；
·治安：9成犯罪系流動人口所涉案。
這是北京首都當前的狀況。700多萬人的涌入，已使首都生態(tài)、能源、資源、交通和政府財政的承載能力重不堪言。而隨后的10年，又將再涌進600萬流動人口和面對29%的老齡社會問題，壓力可想而知。
故考慮提高“城市化率”，還要同時考慮到城市生態(tài)和能源的“承載力”，缺一不可。據(jù)住建部的調(diào)查顯示：一個城市居民消費的能源，相當于3個農(nóng)民消耗量。另據(jù)報道，我國前期規(guī)劃中要求到2020年一次能源消費總量要“控制在30億噸標準煤”，但實際上，我國今年已接近29億噸。“加大城市建設(shè)”，“加快農(nóng)民進城”，只會加大這種不平衡，使之惡性發(fā)展，而不是緩解和消除它。而若加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，農(nóng)民生活提高了，使其“離土不離鄉(xiāng)”，既緩解了城市就業(yè)、城市生態(tài)和能源的壓力，又促進了社會和諧，我以為，這才是一種更好的思路。
