事業(yè)單位分類改革，是我國繼農(nóng)村改革、國有企業(yè)改革、政府機構(gòu)改革之后不斷完善改革總體布局的又一重大決策，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局。事業(yè)單位分類改革的內(nèi)涵豐富，涉及面廣，既包括事業(yè)單位整體的歸屬分類、治理結(jié)構(gòu)，也包括事業(yè)單位的內(nèi)部管理，事業(yè)單位人員的基本社會保障制度等諸多方面。那么事業(yè)單位分類改革與建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在聯(lián)系是什么？事業(yè)單位改革對服務(wù)型政府建設(shè)會產(chǎn)生什么樣的影響？ 服務(wù)型政府建設(shè)為事業(yè)單位改革提出新要求 服務(wù)型政府建設(shè)需要通過一系列的制度安排來確保政府的公共屬性，提高政府的公共服務(wù)水平和能力。事業(yè)單位分類改革，是強化政府公共服務(wù)職能的重大舉措。作為公共部門的重要組成部分，事業(yè)單位在我國的公共服務(wù)中扮演著重要角色。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府提供的公共服務(wù)事項會不斷增加，以滿足公眾的需求。在政府提供的公共服務(wù)中，有些是由政府直接提供的，如應(yīng)急、救災(zāi)等，但還有大量公共服務(wù)、特別是一些基本公共服務(wù)，都是由不同的事業(yè)單位提供的，比如醫(yī)療、教育等社會事業(yè)。因此，事業(yè)單位提供公共服務(wù)的能力和手段，自身的行為、管理和運作等，都會對公共服務(wù)的質(zhì)量和服務(wù)水平產(chǎn)生直接的影響。而政府公共服務(wù)能力的強弱，人民群眾對公共服務(wù)的滿意度，又是直接衡量服務(wù)型政府建設(shè)的重要標(biāo)志。從這個意義上說，加快事業(yè)單位改革的步伐，改善公共服務(wù)提供方式和手段，是服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求和應(yīng)有之義。 事業(yè)單位分類改革促進公共服務(wù)體系重構(gòu) 通過事業(yè)單位分類改革，重構(gòu)公共服務(wù)體系，是事業(yè)單位的重要使命。而事業(yè)單位管理運行中長期積淀下來的一些深層次問題，又直接影響公共服務(wù)體系的建設(shè)。 我國的事業(yè)單位涉及面廣，機構(gòu)龐雜。據(jù)有關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)，我國目前大約有126萬家各種不同類型的事業(yè)單位，有3000多萬從業(yè)人員，分布在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、文化、體育、科研、社會服務(wù)等領(lǐng)域。這些事業(yè)單位分別隸屬于不同的黨政機構(gòu)，從直屬黨中央、國務(wù)院最高級別的事業(yè)單位，到隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級為基層服務(wù)的“七站八所”，有的事業(yè)單位在下面又設(shè)立了一些事業(yè)單位，出現(xiàn)事業(yè)管事業(yè)的現(xiàn)象，其復(fù)雜性可想而知。 新中國成立以來，我國的事業(yè)單位在社會主義建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，這一點毋庸置疑。但反過來看，由于我國的事業(yè)單位是在計劃經(jīng)濟體制下形成的，改革開放以來，雖然經(jīng)過多次改革，但事業(yè)單位不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的問題依然很突出，比如政事不分、企事不分，事業(yè)單位缺乏嚴(yán)格的分類，內(nèi)部缺乏活力，上級主管部門管得過多過死等。另外，傳統(tǒng)的“國家辦事業(yè)”、“國家養(yǎng)事業(yè)”、“國家管事業(yè)”的整體格局也難以持續(xù)下去。因此，加快事業(yè)單位改革的步伐、加大事業(yè)單位改革的力度，重構(gòu)公共服務(wù)體系勢在必行。 事業(yè)單位分類改革，是重構(gòu)公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)。按照事業(yè)單位分類改革指導(dǎo)意見，我國將對現(xiàn)有的一百多萬家事業(yè)單位，劃分為三種類型：行政性事業(yè)單位、公益性事業(yè)單位和經(jīng)營性事業(yè)單位。在公益性事業(yè)單位中，又劃分兩類，即公益一類和公益二類。對上述幾類事業(yè)單位，首先將進行準(zhǔn)確的分類，即對行政性事業(yè)單位逐步將其行政職能剝離，或者逐步回歸行政機構(gòu)；對經(jīng)營性事業(yè)單位逐步變性為企業(yè)，對上述兩類事業(yè)單位分別給予5年的過渡期。這兩類事業(yè)單位約占整個事業(yè)單位數(shù)量的20%，而剩余的80%將分為公益一類和公益二類。很顯然，未來我國事業(yè)單位的主體是公益性事業(yè)單位，國家不再設(shè)立行政性事業(yè)單位和經(jīng)營性事業(yè)單位。 盡管從理論上看，我國事業(yè)單位分類改革似乎比較清楚，但在實踐中，有其很大的復(fù)雜性。這里關(guān)鍵要解決好兩個問題：一是如何科學(xué)合理地分類；二是如何有效“剝離”。 從科學(xué)分類來看，行政性事業(yè)單位要回歸行政機構(gòu)，諸如中央國家機關(guān)政府采購中心之類的執(zhí)法性事業(yè)單位，當(dāng)然比較簡單。但現(xiàn)實中的情況要復(fù)雜得多，有一些事業(yè)單位既履行某些行政職責(zé)，還提供一些公益服務(wù)，甚至還從事一些經(jīng)營活動，如何避免回歸中的“搭便車”現(xiàn)象就很重要；即使回歸到行政機關(guān)，其定位以及未來的運行機制等也需要認(rèn)真研究。再比如，事業(yè)一類和事業(yè)二類，盡管理論上是清楚的，但要糾正長期形成的頑疾，如義務(wù)教育階段的中小學(xué)擇校收費等，解決起來也不容易。還比如，有些事業(yè)單位本身沒有行政職能，但屬于參照公務(wù)員管理的單位，如黨校之類，其內(nèi)部又分為參公管理的行政人員和屬于事業(yè)屬性的專業(yè)技術(shù)人員和管理人員，像這樣具有雙重屬性的單位，要不要統(tǒng)一，如何統(tǒng)一，也是很復(fù)雜的問題?？梢姡绾文馨?26萬家不同類型的事業(yè)單位歸好類，具有一定的挑戰(zhàn)性。中央規(guī)定要用5年時間來完成分類改革，原因就在這里。 從有效剝離來看，完成事業(yè)單位分類是第一步，但下一步的剝離才是動真格的，直接涉及到眾多人的切身利益。回歸行政機關(guān)、變身為公務(wù)員的人，相信不會有什么大的問題。但是能夠回歸行政機關(guān)的事業(yè)單位人員肯定是少數(shù)，對于絕大多數(shù)事業(yè)單位人員、特別是要剝離開事業(yè)單位行列的經(jīng)營性事業(yè)單位人員來說，要面對身份轉(zhuǎn)換、市場競爭、生存壓力等一系列與傳統(tǒng)事業(yè)單位管理運行有很大差別的環(huán)境，對此類機構(gòu)和人員，如何設(shè)定一個合理的轉(zhuǎn)換過渡期，如何培植和提升他們的競爭能力，也不是一個簡單問題。盡管在剝離中，國家政策設(shè)計做了充分考慮，如老人老辦法、中人中辦法和新人新辦法，并制定出明確的政策界限，但真正實施起來，要面對的是一個個具體的人，而不是抽象的制度。如何化阻力為動力，就是一篇大文章?？梢钥隙ǖ刂v，如果在剝離中不能解決好人的問題和相關(guān)的利益問題，改革就很難達到預(yù)期目的。 通過事業(yè)單位分類改革，促進基本公共服務(wù)均等化，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是我國改善政府公共服務(wù)職能的重大舉措，也是服務(wù)型政府建設(shè)中的一項長期戰(zhàn)略任務(wù)?；竟卜?wù)均等化主要包括逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化、不同社會群體之間基本公共服務(wù)的均等化。在推進基本公共服務(wù)均等化方面，事業(yè)單位扮演著重要角色，承擔(dān)重大責(zé)任。比如9年義務(wù)教育、基層醫(yī)療、公共衛(wèi)生、公共文化等諸多服務(wù)領(lǐng)域，都是要通過成千上萬的事業(yè)單位去直接提供這方面服務(wù)的，離開事業(yè)單位的有效工作，基本公共服務(wù)均等化的實施是難以想象的。還比如，未來把所有公益性事業(yè)單位分為公益一類和公益二類后，公益一類事業(yè)單位將主要承擔(dān)起實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要職責(zé)。公益二類雖然可以借助市場機制參與一些經(jīng)營活動，但是并不能改變其公益事業(yè)屬性本身。可以想象，這樣的分類改革，不僅為事業(yè)單位的管理運行提供了一個制度基礎(chǔ)，而且也為推進基本公共服務(wù)均等化提供了保障。這對加快中國城鄉(xiāng)一體化的步伐，促進經(jīng)濟社會的良性發(fā)展，實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定，以及提高人民群眾的生活質(zhì)量和水平，體現(xiàn)現(xiàn)代文明的尊嚴(yán)，都將具有重大意義。
政府要為事業(yè)單位分類改革創(chuàng)造條件 事業(yè)單位分類改革的成功，有多重影響因素，其中一個重要因素，就是政府自身。在我國的公共部門體系中，主要包括兩部分機構(gòu)：一是政府，二是事業(yè)單位。這兩類機構(gòu)都號稱是靠財政供養(yǎng)的。和事業(yè)單位主要提供公共服務(wù)的職能相比，政府更具有權(quán)威性。這種權(quán)威性不僅體現(xiàn)在政府是直接行使行政權(quán)力的唯一機構(gòu)，更重要的是，它還掌握著社會規(guī)則的制定權(quán)。廣義政府（含人大）可以制定法律，狹義政府可以制定行政法規(guī)或行政規(guī)范。政府就是通過不斷的公共政策制定和公共政策的實施，維持社會的秩序，化解社會的沖突，協(xié)調(diào)各方的利益，保障社會的公平正義和正常運轉(zhuǎn)。由此可見，事業(yè)單位提供公共服務(wù)的各種政策，都是由各級政府制定的，公共服務(wù)的范圍、邊界也是由政府確定的，事業(yè)單位提供公共服務(wù)的內(nèi)容、工作程序、體制機制等也是由相關(guān)的政府確定的。因此，事業(yè)單位分類改革能否成功，并不完全取決于事業(yè)單位本身，與作為上級主管部門的黨政機構(gòu)有直接的關(guān)系。從這個意義上說，不管是事業(yè)單位分類改革，還是公共服務(wù)體系重構(gòu)，都離不開政府的支持，甚至政府自身的改革。 從整體上看，政府為事業(yè)單位分類改革創(chuàng)造條件，促進服務(wù)型政府建設(shè)，至少應(yīng)體現(xiàn)在以下三個方面：一是要加快轉(zhuǎn)變政府職能的步伐，為事業(yè)單位、乃至社會組織承擔(dān)起更多的公益服務(wù)提供保障。這是所有問題的基礎(chǔ)。如果各級政府在政府職能的轉(zhuǎn)變方面，繼續(xù)受部門利益的影響把許多不該管、管不好、管不了的事情都攬在自己的手上，不愿意放權(quán)，就會直接影響事業(yè)單位分類改革的進程，也會影響事業(yè)單位和社會組織作用的發(fā)揮。因此，加快政府職能轉(zhuǎn)變，改革行政審批制度，減少對事業(yè)單位微觀管理活動的干預(yù)等，都會對事業(yè)單位分類改革產(chǎn)生積極的影響。 二是給事業(yè)單位自主管理以更大的權(quán)限。按照我國事業(yè)單位分類改革的指導(dǎo)性意見，未來事業(yè)單位不僅要體現(xiàn)公益屬性，由傳統(tǒng)的身份管理轉(zhuǎn)向崗位管理，而且在內(nèi)部要打破鐵飯碗，實行績效工資制，社會保障推向社會，實行法人治理結(jié)構(gòu)，取消行政級別，實現(xiàn)社會化等。這些改革的重要前提，就是傳統(tǒng)的上級主管部門必須要改變以往對事業(yè)單位的管理方式和管理手段。不能把下屬事業(yè)單位當(dāng)做安排新提拔領(lǐng)導(dǎo)的主要場所，對事業(yè)單位實行過多的行政干預(yù)，否則事業(yè)單位改革就無法進行，即使改革了，也很難走遠。因此，在推進事業(yè)單位分類改革中，同時改革黨政機關(guān)管理事業(yè)單位的方式和手段，也顯得尤為重要和緊迫。 三是政府要樹立購買服務(wù)的新理念。在現(xiàn)代公共管理中，政府向社會、市場購買服務(wù)，已經(jīng)成為公共治理的一種普遍現(xiàn)象。之所以如此，一方面在于政府面臨的公共事務(wù)范圍越來越廣，新的公共事務(wù)不斷出現(xiàn)，比如圍繞互聯(lián)網(wǎng)的管理所出現(xiàn)的大量網(wǎng)絡(luò)治理；另一方面政府不可能無限度膨脹自身的機構(gòu)和人員，要充分考慮納稅人的意愿和感受。基于此，政府就要把一些事務(wù)性的公共事務(wù)，通過委托代理或者購買服務(wù)的形式解決這方面的問題。我國的一些地方政府這些年來在這方面也做了許多有益嘗試，積累了一些好的做法。目前這方面主要面臨兩個突出問題，一個是政府自身的管理理念還比較陳舊，不愿意接受這樣一些新的服務(wù)模式和做法；另一個就是我們事業(yè)單位和社會組織管理和運作還不夠規(guī)范：有些事業(yè)單位在提供服務(wù)時，往往把自身承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任放在一邊，忙于賺錢，嚴(yán)重損害了事業(yè)單位作為公共服務(wù)提供者的形象，如社會反映強烈的中小學(xué)高額擇校費，以此來提高工作人員的福利等；從社會組織來看主要是數(shù)量不足，行為不規(guī)范，也在一定程度上影響作為公益服務(wù)提供者的能力和形象。但從長遠來看，以政府主導(dǎo)，事業(yè)單位、社會組織、市場多元參與的公共服務(wù)治理模式，畢竟代表了一種新的發(fā)展方向。我們政府只有具備了這樣一種新的理念，才能以更加寬廣的胸懷來看待事業(yè)單位改革，支持事業(yè)單位改革。從這個意義上說，未來事業(yè)單位改革的成功與否，事業(yè)單位改革對服務(wù)型政府建設(shè)的影響程度，最關(guān)鍵的也許不取決于事業(yè)單位本身，而是政府自己。 （作者為中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學(xué)院教授） 來源：紫光閣雜志 |
