中共十六大以來，中國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)“八連增”、農(nóng)民增收“八連快”，“三農(nóng)”發(fā)展進(jìn)入又一個“黃金期”，其根本原因，正是新一輪農(nóng)村改革釋放出巨大活力。
人們依稀記得2002年，中國“三農(nóng)”問題突出：糧食生產(chǎn)多年徘徊，加入世界貿(mào)易使中國農(nóng)業(yè)面對國際市場的激烈競爭，國家糧食安全面臨挑戰(zhàn);城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速階段而農(nóng)村發(fā)展嚴(yán)重滯后，成為中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的“短腿”;農(nóng)民收入增長緩慢而負(fù)擔(dān)沉重，農(nóng)村干群關(guān)系緊張。
中共十六大提出了全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)，并明確指出：重點難點在農(nóng)村。毋需諱言，“三農(nóng)”難題是歷史進(jìn)程中逐漸形成的，中國進(jìn)入總體小康社會后更加凸現(xiàn)，破解絕非易事。
從糧食流通體制改革破題
1992年，中國完全放開了糧食消費市場，居民購買糧食不再依賴國有糧店，讓糧票退出了歷史舞臺。但是，基于糧食的敏感性，在農(nóng)村對于糧食收購市場一直未敢放開，而采取由政府和農(nóng)民進(jìn)行合同訂購的方式。直到十六大提出健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)之后，并結(jié)合多年糧食消費市場化改革和糧食收購政策的實踐，2004年中國最終在農(nóng)村開啟了糧食收購市場化改革。
糧食消費市場的放開，曾經(jīng)理順了糧食收購價格和消費價格的關(guān)系，改善了糧食比較效益偏低狀況，有效地調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性。中國糧食總產(chǎn)量在1998年時曾達(dá)到5.12億噸。但是，隨著糧食創(chuàng)記錄地增產(chǎn)后，國內(nèi)糧食供求關(guān)系發(fā)生了很大變化，依賴傳統(tǒng)的國有糧食部門收購農(nóng)民糧食越來越靠不住。放開糧食收購市場前，很多糧食主產(chǎn)區(qū)的國有糧食收購部門，一方面伸手向國家索取大量的財政補貼，另一方面以糧庫已滿或者糧食質(zhì)量不合格為由不收購農(nóng)民生產(chǎn)的糧食。1998年到2002年，農(nóng)村賣糧難和銷售糧食價格低迷問題十分突出，同時各類國有糧食企業(yè)掛賬損失嚴(yán)重，財政包袱越來越重。谷賤傷農(nóng)。2003年中國糧食出現(xiàn)了明顯減產(chǎn)，總產(chǎn)量曾經(jīng)下降到只有4.3億噸，當(dāng)年第四季度糧食價格大幅度反彈。社會再度出現(xiàn)擔(dān)憂國家的糧食安全。
如何改革糧食流通體制?是退回到糧食合同收購和憑票供應(yīng)糧食的僵化體制?顯然，糧食流通體制改革走回頭路是沒有出路的，既不可能有效地保護(hù)和調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，也無濟(jì)于解決糧食收購和銷售中的深層次問題。
放開糧食收購市場，糧食流通體制改革在十六大后開始克艱攻難。允許農(nóng)民根據(jù)市場自主決定糧食生產(chǎn)和糧食銷售，是否會削弱糧食生產(chǎn)能力，損害糧農(nóng)利益，加劇糧食市場波動，危害國家糧食安全?為此，國家相應(yīng)地建立了糧食補貼和托市收購制度。
與糧食收購市場放開相對應(yīng)，國家自2004年起逐步建立健全了糧食補貼制度。隨著國家財力的增強(qiáng)和糧食供求形勢的變化以及對糧食問題認(rèn)識的提高，糧食補貼范圍不斷擴(kuò)大，糧食補貼標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。2011年，中央安排農(nóng)業(yè)“四補貼”規(guī)模達(dá)到1406億元，其中糧食直補151億元、農(nóng)資綜合補貼860億元、良種補貼220億元、農(nóng)機(jī)具購置補貼175億元。
為了更好地保護(hù)糧農(nóng)利益，在放開糧食收購市場的過程中，國家還建立起了小麥和稻谷的最低收購價格制度以及玉米和大豆等的臨時收儲制度。最低收購價格政策和臨時收儲政策的實施，對于防止糧食價格過度下跌和農(nóng)民賣糧難發(fā)揮了極其重要的托市作用，有效地保護(hù)了糧農(nóng)利益。今年夏糧實現(xiàn)了九年豐，一些地方出現(xiàn)農(nóng)民銷售小麥困難，小麥?zhǔn)召徥袌鰞r格在早期階段出現(xiàn)下跌苗頭。國家及時啟動了小麥最低收購價執(zhí)行預(yù)案，發(fā)揮中儲糧委托收儲庫存的托市作用，各地中后期小麥?zhǔn)召徥袌鲋刃蛑饾u恢復(fù)，各類國有糧食收儲企業(yè)收購小麥約占7成，托市成效明顯。
中國糧食已經(jīng)實現(xiàn)了八連增，今年有望再獲糧食豐收。實踐證明，放開糧食收購市場，并相應(yīng)建立起對種糧農(nóng)民的補貼和托市收購制度，總體上比較成功。一項好的改革，一項好的制度，實施效果不但取決于設(shè)計環(huán)節(jié)，目前來看執(zhí)行環(huán)節(jié)也十分重要。改革和制度創(chuàng)新設(shè)計再好，如果不能執(zhí)行，或者執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，執(zhí)行不到位，這項改革就不可能取得理想的效果。一些地方出現(xiàn)了冒名領(lǐng)取糧食補貼的問題，一些地方的農(nóng)民對于糧食補貼發(fā)放公平性提出質(zhì)疑。糧食托市收購有時在糧食價格預(yù)期上漲時出現(xiàn)國有糧食企業(yè)在市場上搶糧問題，而在糧食價格預(yù)期下跌時則啟動緩慢。這些問題，都屬于執(zhí)行中的問題，要求我們應(yīng)充分肯定十六大以來的糧食流通體制改革，又要求我們需要進(jìn)行制度再創(chuàng)新。
農(nóng)村稅費改革打破怪圈
20世紀(jì)末，中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重。農(nóng)村稅費改革前，農(nóng)民不但需要繳納法定的農(nóng)業(yè)稅，而且還需要上交各種攤派和提留，甚至一些地方干部借機(jī)“搭便車”收費，以謀取私利和為部門謀取利益。當(dāng)時，社會上流行“頭稅(指法定的農(nóng)業(yè)稅)輕，二費(指農(nóng)村公益事業(yè)收費)重，三費(指搭便車收費)是個無底洞”。據(jù)當(dāng)時一些典型調(diào)查資料，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅可能只有幾十元，但是各類名目的收費可能達(dá)幾百元，農(nóng)民隱性負(fù)擔(dān)更重。
特別是中國糧食主產(chǎn)區(qū)和典型農(nóng)區(qū)，地方財政收入極其有限，需要農(nóng)民交納的稅費相對較多，而這些地方的農(nóng)民收入水平低，增長緩慢，根本沒有能力及時地交納各類稅費。但是，農(nóng)村干部由于收稅收費有利可圖，動力十足，結(jié)果是農(nóng)民不堪重負(fù)，農(nóng)民與農(nóng)村干部沖突時有發(fā)生，甚至少數(shù)地方還曾出現(xiàn)農(nóng)民因為不滿農(nóng)村稅費而發(fā)生群體性暴力事件。
如何減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)?起初基于對農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重在于各類收費的認(rèn)識，本世紀(jì)初國家在一些地方啟動了農(nóng)村稅費改革試點，核心是取消農(nóng)村各類收費，統(tǒng)一只收取農(nóng)業(yè)稅?？陀^地說，在上級政府的嚴(yán)格監(jiān)管下，農(nóng)村稅費改革試點初期階段還算成功。但是，一段時間以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈問題又凸現(xiàn)出來。
如何打破農(nóng)村稅費改革不斷而農(nóng)民負(fù)擔(dān)呈加重態(tài)勢的怪圈，讓歷史上皇糧國稅每輪改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)就會加重一次的黃宗羲定律不再成立?農(nóng)民負(fù)擔(dān)減不下來，根源在于針對農(nóng)民而特別征繳的稅費和相應(yīng)的農(nóng)村財政制度。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)難做到，干脆就讓農(nóng)民不再有制度性的負(fù)擔(dān)。
據(jù)相關(guān)資料數(shù)據(jù)，廢除農(nóng)業(yè)稅后，每年直接減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)1335億元，農(nóng)民人均減負(fù)約140元。與農(nóng)村稅費改革相對應(yīng)，中國相應(yīng)地逐步建立起農(nóng)村公共財政體制，明確了中央財政和各級地方財政對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的重要職責(zé)。同時，為了加快農(nóng)村發(fā)展，調(diào)動農(nóng)民在建設(shè)社會主義新農(nóng)村中發(fā)揮主體作用，又建立了一事一議制度。
當(dāng)然，還應(yīng)看到，從總體上說，農(nóng)村稅費改革以來，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的一事一議制度在多數(shù)地方并不順利。農(nóng)村道路和農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)，讓農(nóng)民按照一事一議要求民主決定是否投資，基本上不可能，農(nóng)民很難組織。即使是上級財政投資建好的農(nóng)村道路和農(nóng)村小型水利設(shè)施，讓農(nóng)民維護(hù)農(nóng)民受益，目前也很難做到。中國農(nóng)村地域廣闊，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)全部依賴上級政府，難度比較大。未來可能需要在村民自治中進(jìn)一步完善一事一議制度。
農(nóng)村綜合改革是制度創(chuàng)新的關(guān)鍵
從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題，不僅在于廢棄舊的農(nóng)村財政體制，而且關(guān)鍵在于能否重建農(nóng)村公共財政體制。中共的十六大以后，中國啟動了農(nóng)村綜合改革，不但全面廢除了農(nóng)業(yè)稅(費)，結(jié)束了2600多年農(nóng)民交稅的歷史，而且按照公共財政的要求，推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和農(nóng)村財政改革，讓農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民一樣享受公共服務(wù)與交費不掛鉤。
過去長時期內(nèi)中國實行城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)村公益事業(yè)成本費用由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。按照農(nóng)村教育農(nóng)民辦的邏輯，農(nóng)村義務(wù)教育達(dá)標(biāo)向農(nóng)民攤派，農(nóng)村教師工資由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。據(jù)資料，農(nóng)村稅費改革前，很多地方農(nóng)村教育經(jīng)費占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的70%左右。農(nóng)村義務(wù)教育達(dá)標(biāo)形成的鄉(xiāng)村債務(wù)和拖欠教師工資十分普遍。由于可以向農(nóng)民收稅收費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)過分臃腫，精簡困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)十分混亂。
中共十六大開啟的農(nóng)村改革，不但徹底廢除了隨時都可能加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的農(nóng)村稅費制度，而且確立了建立城鄉(xiāng)一體化的公共財政體制，讓公共財政照耀廣大農(nóng)村。在廢除農(nóng)村稅費后，國家加大了轉(zhuǎn)移支付力度，并增加專項財政經(jīng)費。相應(yīng)地，建立起了縣級財政保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的機(jī)制。目前，中國農(nóng)村義務(wù)教育實行了全免費，中央財政支出了近千億元負(fù)擔(dān)起農(nóng)村義務(wù)教育達(dá)標(biāo)時期的鄉(xiāng)村債務(wù)。同時，在農(nóng)村綜合改革中重點深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，強(qiáng)化基層政府服務(wù)職能，推行省直管縣和鄉(xiāng)財縣管。
隨著中國農(nóng)村綜合改革不斷取得實效，公共財政覆蓋農(nóng)村范圍不斷擴(kuò)大，國家開始著手解決貧困農(nóng)民生活問題、農(nóng)民看病難看病貴問題和農(nóng)民養(yǎng)老問題，目前基本建立了面向廣大農(nóng)民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度和社會養(yǎng)老保險制度。農(nóng)村綜合改革，從延伸和擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋范圍向最終建立城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)制度推進(jìn)，使農(nóng)村干群關(guān)系持續(xù)改善，農(nóng)民權(quán)益得到有效保護(hù)，農(nóng)村社會更加和諧穩(wěn)定。
當(dāng)然，受到財力的限制，目前，中國農(nóng)村社會保障水平相比城鎮(zhèn)還很低。從農(nóng)村調(diào)查情況來看，最低生活保障還未能做到應(yīng)保就保。一些地區(qū)的農(nóng)村合作醫(yī)療報銷水平還不夠高，報銷手續(xù)仍然相對麻煩。在農(nóng)村人口遷移過程中，一個地方的農(nóng)民社會保障交費和享受面臨著與其他地方和城鎮(zhèn)不能很好接續(xù)的問題。從長遠(yuǎn)來看，這些問題還需要通過推進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和深化農(nóng)村改革才能不斷解決。
總之，中共十六大以來，中國實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市帶動農(nóng)村，按照多予少取放活方針，把“三農(nóng)”工作置于重中之重的地位，加大“三農(nóng)”投入和農(nóng)村改革力度，今年中央財政安排的“三農(nóng)”投入規(guī)模達(dá)到12287億元，大約是2003年的7倍，中國已經(jīng)免除了農(nóng)業(yè)稅，建立農(nóng)業(yè)補貼制度和農(nóng)村社會保障制度，賦予農(nóng)民擁有長久的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)成效顯著。2011年，中國糧食總產(chǎn)量達(dá)到5.7億噸，糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)定地邁上了新臺階;農(nóng)民人均純收入近7000元，城鄉(xiāng)居民收入差距連續(xù)2年縮小，農(nóng)民得到了更多的實惠，中共在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)更加鞏固。
在充分肯定新時期農(nóng)村改革突破和制度創(chuàng)新成效的同時，還必須看到中國“三農(nóng)”政策設(shè)計還存在著不完善的問題，執(zhí)行過程中還存在著執(zhí)行不到位、農(nóng)民對政策執(zhí)行滿意度不高和少數(shù)干部以權(quán)謀私等突出問題。這些問題的出現(xiàn)，不僅使中國強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策實施效果大打折扣，影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)進(jìn)程，而且強(qiáng)化了一些地方對財政支農(nóng)資金的依賴，影響了農(nóng)民對中共的政策執(zhí)行的信任。
為此，還需要加強(qiáng)頂層設(shè)計，著眼于破除城鄉(xiāng)二元體制障礙，穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度和林權(quán)等改革，保護(hù)農(nóng)民物質(zhì)利益和民主權(quán)益，創(chuàng)新農(nóng)村體制機(jī)制，激活農(nóng)村生產(chǎn)要素，推進(jìn)全面小康社會建設(shè)。
(作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員)
