城郊結(jié)合部位于城鄉(xiāng)邊緣,普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施差、流動(dòng)人口多、管理不到位、治安形勢(shì)嚴(yán)峻、環(huán)境污染嚴(yán)重等問題,已成為我國(guó)目前各種社會(huì)問題集中、管理最為棘手的場(chǎng)域之一。城郊結(jié)合部由于始終處在從傳統(tǒng)到現(xiàn)代、從農(nóng)民到市民、從鄉(xiāng)村到城市的巨大變遷中,與一般的城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)相比,有著更多的沖突。我們通過對(duì)我國(guó)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)浙江杭州、溫州、湖州三地城郊結(jié)合部社區(qū)的深入調(diào)研,發(fā)現(xiàn)制約社區(qū)和諧的主要問題有以下方面:
其一,土地問題是利益分化與沖突之焦點(diǎn)。城郊結(jié)合部土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜多變、模糊不清,管理權(quán)限交叉,征地拆遷頻繁,利益紛爭(zhēng)疊起。其矛盾沖突主要表現(xiàn)為:國(guó)有產(chǎn)權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)的土地混雜,權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜,土地利用者與土地占有者之間利益沖突激烈,農(nóng)業(yè)與城市建設(shè)用地爭(zhēng)奪不息。
其二,制度缺口是管理癥結(jié)與社會(huì)失范之根源。由于地理位置特殊,許多城郊結(jié)合部社區(qū)沒有明確的行政隸屬關(guān)系,“多頭管理”和“管理真空”并存,制度規(guī)范尚未健全。表現(xiàn)為:一是存在著管理體制不順、方式滯后、責(zé)權(quán)利不匹配、經(jīng)費(fèi)和人才短缺等問題;二是存在經(jīng)濟(jì)失范、道德失范、秩序失范等社會(huì)失范現(xiàn)象,隨時(shí)都可能在某個(gè)時(shí)段受某個(gè)偶然的突發(fā)事件而全面爆發(fā)出來,使社會(huì)步入“高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。
其三,外來農(nóng)民工生存狀態(tài)堪憂。城郊結(jié)合部存在大量外來務(wù)工人員,他們普遍培訓(xùn)機(jī)會(huì)少、整體素質(zhì)不高,就業(yè)難和招工難并存,就業(yè)和生活質(zhì)量低下,權(quán)益得不到充分保障,子女就學(xué)困難。城郊結(jié)合部雖然人口密集,社會(huì)距離卻遠(yuǎn),外來民工、拆遷戶、城市居民之間存在交往排斥、互信缺乏的問題。
其四,社會(huì)治安形勢(shì)嚴(yán)峻,社會(huì)保障不健全。由于流動(dòng)人口多,成分復(fù)雜,城郊結(jié)合部社會(huì)治安壓力陡增,刑事案件發(fā)案率居高不下,加之警力不足,打擊和防控差強(qiáng)人意。由于住房保障、醫(yī)療保障、子女就學(xué)、勞動(dòng)保護(hù)、權(quán)益保障等被“虛置”,一些農(nóng)民工尤其是靠打零工維生或無業(yè)者被推向社會(huì)的死角和違法犯罪的邊緣。
其五,農(nóng)民市民化障礙多,新生代農(nóng)民工融入城市難。由于城市化進(jìn)程迅速,相關(guān)法律政策、應(yīng)對(duì)機(jī)制、教育引導(dǎo)都較滯后,當(dāng)前城郊農(nóng)民在市民化過程中存在著城市適應(yīng)力較弱、制度政策環(huán)境較差、人格尊嚴(yán)易被漠視、新生代農(nóng)民工融入城市較難等問題。由于新生代農(nóng)民工和第一代農(nóng)民工無論在身份認(rèn)同、文化水平、思想觀念、思維方式、生活方式上都有較大差異,使得新生代農(nóng)民市民化更有一些特殊困難。
其六,城郊結(jié)合部地理優(yōu)勢(shì)未能充分發(fā)揮,“公地悲劇”不斷。城郊結(jié)合部的“過渡性”、“公共性”、“公地性”使社會(huì)管理出現(xiàn)“盲區(qū)”,“人口聚集效應(yīng)”、“候鳥心態(tài)”、環(huán)境監(jiān)管缺位,客觀上使城郊結(jié)合部的生態(tài)系統(tǒng)成為最特殊也是最脆弱的區(qū)域,環(huán)境污染和治理現(xiàn)狀令人擔(dān)憂。
綜上,我們認(rèn)為,城郊結(jié)合部和諧社區(qū)建設(shè)的總體思路是:貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,加速農(nóng)村城市化進(jìn)程,實(shí)施城鄉(xiāng)一體化,從全局高度理順城市和農(nóng)村發(fā)展關(guān)系,加快管理體制和運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新,實(shí)行強(qiáng)有力的扶持政策,加大城市對(duì)城郊結(jié)合部的帶動(dòng)和輻射,讓城鄉(xiāng)一體化的新格局率先在城市化前沿地帶盡快形成;強(qiáng)化社會(huì)整合功能,建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制,促進(jìn)人與人、人與社會(huì)、人與環(huán)境的關(guān)系協(xié)調(diào),使城郊結(jié)合部社區(qū)真正和諧起來。具體的對(duì)策建議有:
第一,協(xié)調(diào)征地拆遷中的利益沖突。堅(jiān)持以人為本,貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,維護(hù)征地拆遷中的公平正義;明確集體土地產(chǎn)權(quán),完善農(nóng)房評(píng)估的法律依據(jù);科學(xué)規(guī)劃,嚴(yán)格審批,避免征地拆遷范圍過大或權(quán)限濫用;推行征地拆遷的聽證制度,保障被征地拆遷農(nóng)戶的話語權(quán);維護(hù)征地拆遷補(bǔ)償安置政策的一致性,實(shí)現(xiàn)公平合理的補(bǔ)償安置;切實(shí)履行“公開”原則,嚴(yán)格實(shí)施有效監(jiān)督,避免補(bǔ)償安置中的不當(dāng)安排錯(cuò)誤。健全法律法規(guī),完善矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制,公平處理征地拆遷爭(zhēng)議,有效化解矛盾沖突。
第二,加強(qiáng)制度創(chuàng)新,理順管理機(jī)制。要根據(jù)現(xiàn)實(shí)要求不斷修訂完善戶籍制度、土地制度、勞動(dòng)制度、社會(huì)保障及社區(qū)管理等制度;加快城郊農(nóng)村、城中村的土地國(guó)有化、戶口非農(nóng)化、保障社會(huì)化、管理社區(qū)化的進(jìn)程,建立有效的社區(qū)管理服務(wù)體系;通過居民自治和參與能力的提升、居委會(huì)形象的重建、社區(qū)管理的民主化、社區(qū)社會(huì)資本的培育、探索社區(qū)共建的新模式來促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè);明確政府、社會(huì)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、企業(yè)、民間組織在城郊社區(qū)建設(shè)的不同時(shí)期的工作目標(biāo)、功能作用、行動(dòng)方式,使得城郊結(jié)合部和諧社區(qū)建設(shè)更有針對(duì)性。
第三,優(yōu)化外來農(nóng)民工生存狀態(tài),縮小社區(qū)各群體間的社會(huì)距離。政府、企業(yè)和社會(huì)協(xié)同改善外來農(nóng)民工的生存狀態(tài),即政府推行惠及外來民工的政策、增加就業(yè)機(jī)會(huì)、提高就業(yè)質(zhì)量;發(fā)展社區(qū)非營(yíng)利服務(wù)組織,構(gòu)建多層次社區(qū)服務(wù)體系;從宏觀政策與輿論導(dǎo)向、中觀組織建設(shè)與群體融合、微觀互動(dòng)示范與干預(yù)等三個(gè)方面來縮小社區(qū)群體間的社會(huì)距離,消除本地人的排外心理。
第四,維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定,促進(jìn)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)一體化。加強(qiáng)流動(dòng)人口和出租屋管理,加強(qiáng)留守兒童教育,預(yù)防青少年犯罪;暢通社情民意渠道,化解矛盾糾紛,構(gòu)建防控社區(qū)犯罪的長(zhǎng)效機(jī)制;促進(jìn)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)一體化,堅(jiān)持制度公正,不斷彌補(bǔ)弱勢(shì)群體的保障缺損,建立覆蓋全體居民的社會(huì)保障體系。
第五,消解城郊農(nóng)民市民化的障礙,加速新生代農(nóng)民工的城市融入。加速制度創(chuàng)新,保障被征地農(nóng)民和外來農(nóng)民工的機(jī)會(huì)平等、待遇平等,維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。培養(yǎng)城郊農(nóng)民的主體意識(shí),提升整體素質(zhì),增進(jìn)城市適應(yīng)性;以財(cái)政投資為主導(dǎo)、發(fā)揮民間資本優(yōu)勢(shì)、利用社會(huì)力量,大力推進(jìn)廉租房建設(shè)。積極推進(jìn)新生代農(nóng)民工的城市融入,改革戶籍制度,降低政策門檻,保障各種權(quán)益。
第六,發(fā)揮地理優(yōu)勢(shì),整治環(huán)境污染,促進(jìn)人與自然的共生和諧。遵循生態(tài)功能優(yōu)化原則、聯(lián)動(dòng)統(tǒng)籌發(fā)展原則、適度發(fā)展原則、因地制宜原則,整治環(huán)境污染,實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧;以“規(guī)劃的生態(tài)內(nèi)涵夯實(shí)”為先導(dǎo)、以“特色產(chǎn)業(yè)培育與多元共生產(chǎn)業(yè)體系建構(gòu)”為重點(diǎn)、以“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行”為保障,探索城郊生態(tài)工業(yè)園模式、城郊生態(tài)農(nóng)業(yè)園模式、城郊生態(tài)風(fēng)景園模式、城郊生態(tài)防護(hù)園模式,構(gòu)筑人與自然的多層次共生體系。(執(zhí)筆人:任映紅)
