烏海市編辦
近年來(lái)，我市機(jī)構(gòu)編制管理工作在自治區(qū)編辦和市編委會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，已初步建立起了一套行之有效的管理體系和模式，尤其是在黨政機(jī)構(gòu)改革后，相繼出臺(tái)了《烏海市機(jī)關(guān)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理暫行辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理工作的通知》等政策性文件，市編辦內(nèi)部進(jìn)一步整章建制，建立健全了機(jī)構(gòu)編制審批程序、空編審批程序和監(jiān)督管理程序，有效地堅(jiān)持了“三個(gè)一”制度，使我市機(jī)構(gòu)編制管理逐步走上了制度化、規(guī)范化的軌道，確保了黨政機(jī)構(gòu)改革后各項(xiàng)方案和措施的貫徹落實(shí)，為我市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。
雖然我市機(jī)構(gòu)編制管理工作取得了一定成績(jī)并積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但是隨著改革開(kāi)放的深入和不斷發(fā)展的新形勢(shì)，在機(jī)構(gòu)編制管理方面仍存在著一些不容忽視的問(wèn)題，需要進(jìn)一步探討和解決。
一、 存在的主要問(wèn)題及原因
（一）相當(dāng)一部分部門和單位對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作重要性認(rèn)識(shí)不夠，日常工作中對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理存在忽視和松懈的情況
有些部門和單位對(duì)加強(qiáng)新形勢(shì)下機(jī)構(gòu)編制管理的重要意義認(rèn)識(shí)不足，不能站在全局的角度看問(wèn)題，不能自覺(jué)地在轉(zhuǎn)變職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)編制、提高隊(duì)伍素質(zhì)、提高工作效率上做文章，而是只強(qiáng)調(diào)本部門本單位的困難，總想在增設(shè)機(jī)構(gòu)、增人增編、增職數(shù)、提升機(jī)構(gòu)規(guī)格等方面打主意。如2002年黨政機(jī)構(gòu)改革，全市各級(jí)各類部門和單位全都強(qiáng)調(diào)本部門本單位的重要性和各種困難，要求增加機(jī)構(gòu)，增加編制，沒(méi)有一個(gè)單位提出精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少編制，給編制部門擬定改革方案帶來(lái)了不少困難。
（二）事業(yè)單位超編問(wèn)題突出，尤其是三區(qū)事業(yè)單位超編嚴(yán)重，市區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員的壓力不斷加大
就目前情況看，市直事業(yè)單位總編制為5977個(gè)，實(shí)有5890人，空87個(gè)編制，總體不超編，但全額事業(yè)單位超編62人，差額補(bǔ)貼和自收自支單位還空編149個(gè)。但是三區(qū)事業(yè)單位的超編問(wèn)題卻比較突出，市編辦給三區(qū)下達(dá)編制總數(shù)為2681個(gè)，實(shí)有4658人，超編1997人，超編比例為74%。其中：海勃灣區(qū)全額編制797人，實(shí)有1718人，超編921人，超編比例為116%；烏達(dá)區(qū)全額編制628個(gè)，實(shí)有706人，超編78人，超編比例為12%；海南區(qū)全額編制538個(gè)，實(shí)有1184人，超編646人，超編比例為120%。造成各區(qū)事業(yè)單位超編的主要原因有以下幾個(gè)方面：一是政策性原因造成超編。前幾年師范類大中專畢業(yè)生分配、復(fù)轉(zhuǎn)軍人安置等，國(guó)家規(guī)定允許超編分配和安置。今年出臺(tái)的《關(guān)于人才資源開(kāi)發(fā)工程的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)引進(jìn)本科以上人才也有不受編制限制的規(guī)定，政策性規(guī)定是造成事業(yè)單位超編的主要原因。二是歷史性原因造成超編。事業(yè)單位在運(yùn)行過(guò)程中，由于機(jī)構(gòu)改革、職能調(diào)整等原因，對(duì)一些單位進(jìn)行撤銷、合并，人員內(nèi)部安置造成超編。如醫(yī)療器械所撤銷，人員并入結(jié)防所，造成結(jié)防所多年超編，此類單位還有：教師培訓(xùn)中心與師范學(xué)校合并；職工中專與工業(yè)學(xué)校合并，五所技工學(xué)校合并等。三是編制不足造成超編。三區(qū)嚴(yán)重超編的原因主要是編制不足，如同2002年黨政機(jī)構(gòu)改革一樣，自治區(qū)是在原有編制的基礎(chǔ)上精減編制。1997年事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革時(shí)，自治區(qū)給三區(qū)事業(yè)單位核定編制總額是以1991年的編制為基數(shù)核定的，隨著社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)歷十幾年以后，三區(qū)事業(yè)單位超編接近翻一番。四是人為因素造成超編。由于事業(yè)單位在進(jìn)人方面的管理還不完善，沒(méi)有形成公平競(jìng)爭(zhēng)、考核錄用等機(jī)制，所以仍存在著進(jìn)人渠道混亂的問(wèn)題，同時(shí)由于三區(qū)事業(yè)單位進(jìn)人把關(guān)不嚴(yán)，市級(jí)編制部門對(duì)三區(qū)編制部門協(xié)調(diào)監(jiān)控作用較弱等因素，也是造成超編的重要因素。
（三）在機(jī)構(gòu)編制管理中，部門協(xié)調(diào)配合仍有漏洞
近年來(lái)，組織、編制、人事、財(cái)政、勞動(dòng)等有關(guān)部門，在人員、編制、經(jīng)費(fèi)等管理運(yùn)作中加強(qiáng)了協(xié)調(diào)配合，為逐步建立規(guī)范的機(jī)構(gòu)編制管理監(jiān)督和約束機(jī)制做出了積極的努力，但在具體辦理程序或辦事規(guī)則中仍存在聯(lián)系脫節(jié)的問(wèn)題，如編制部門對(duì)有些事業(yè)單位核定的資金來(lái)源為差額補(bǔ)貼，財(cái)政部門則可能根據(jù)有關(guān)文件精神和實(shí)際情況按全額核撥經(jīng)費(fèi)，而職工工資仍按編制部門核定的差額補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，高出了全額撥款單位的工資；組織部門在科級(jí)干部審核備案時(shí)也有不協(xié)調(diào)的地方，另外，由于歷史原因及統(tǒng)計(jì)口徑的不同，組織、人事、編制、財(cái)政等各部門所掌握的人數(shù)、職數(shù)也很難統(tǒng)一。
（四）機(jī)構(gòu)編制管理的處罰機(jī)制不健全，特別是對(duì)各區(qū)機(jī)構(gòu)編制管理監(jiān)控缺乏力度
主要原因是國(guó)家和自治區(qū)在機(jī)構(gòu)編制管理中沒(méi)有明確的處罰機(jī)制，我市在2002年制定的《烏海市機(jī)關(guān)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理暫行辦法》，也沒(méi)有明確具體的責(zé)任追究辦法，給一些部門或單位隨意增設(shè)機(jī)構(gòu)、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)、擅自進(jìn)人等問(wèn)題留下口子。機(jī)構(gòu)編制工作實(shí)行的是集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級(jí)管理體制，三區(qū)機(jī)構(gòu)編制部門如果不能有效地堅(jiān)持機(jī)構(gòu)編制管理的各項(xiàng)規(guī)定，如果出現(xiàn)未經(jīng)市編制部門審批，擅自增設(shè)機(jī)構(gòu)、提高機(jī)構(gòu)規(guī)格、增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、超編進(jìn)人等問(wèn)題，市機(jī)構(gòu)編制部門則沒(méi)有有效的處理、監(jiān)控、糾正等措施。
二、 對(duì)策和辦法
針對(duì)上述問(wèn)題和產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因，我們認(rèn)為應(yīng)從以下五個(gè)方面探討解決的辦法：
（一）進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳教育工作，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作重要性的認(rèn)識(shí)
機(jī)構(gòu)編制工作涉及體制創(chuàng)新，涉及各級(jí)黨政群機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，直接關(guān)系到黨的執(zhí)政地位的鞏固和國(guó)家政權(quán)建設(shè)。在掀起學(xué)習(xí)“三個(gè)代表”重要思想新高潮中，必須進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制宣傳教育工作，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識(shí)到機(jī)構(gòu)膨脹、人員臃腫、人浮于事、效率低下，是阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的最大障礙，損害的是最廣大人民群眾的根本利益。只有建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)要求的結(jié)構(gòu)合理、廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的黨政管理體制和工作運(yùn)行機(jī)制，才能促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，滿足最廣大人民群眾物質(zhì)和文化利益的需要。實(shí)踐證明，機(jī)構(gòu)編制管理的好壞，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)，只有通過(guò)宣傳教育，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識(shí)到機(jī)構(gòu)編制管理的重要意義，積極轉(zhuǎn)變政府職能，積極做好減人增效工作，自覺(jué)遵守機(jī)構(gòu)編制管理的各項(xiàng)規(guī)定，自覺(jué)維護(hù)機(jī)構(gòu)編制管理的嚴(yán)肅性，齊抓共管，才能使機(jī)構(gòu)編制管理真正走向制度化和規(guī)范化的軌道，為全市的改革發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步提供有力的組織保障。
（二）繼續(xù)建立和完善機(jī)構(gòu)編制管理的各項(xiàng)規(guī)章制度
近年來(lái)，我市機(jī)構(gòu)編制管理工作按照國(guó)家和自治區(qū)的有關(guān)政策規(guī)定，有效地執(zhí)行了集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級(jí)管理的管理體制，嚴(yán)格執(zhí)行了“三個(gè)一”制度，即凡屬機(jī)構(gòu)編制事宜，都要由機(jī)構(gòu)編制部門一家承辦，一支筆審批，一家行文批復(fù)。實(shí)行了《機(jī)構(gòu)編制管理證》制度、空編增人審批制度、編委會(huì)審議審批制度和機(jī)構(gòu)編制目標(biāo)考核制度。在繼續(xù)堅(jiān)持這些制度的同時(shí)，還應(yīng)積極探索和完善其它各項(xiàng)制度。一是探討建立健全機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督制度。如：可以聘請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察、人大政協(xié)、兩辦督查室等部門的領(lǐng)導(dǎo)為機(jī)構(gòu)編制特邀督查員，組織進(jìn)行定期和不定期的監(jiān)督檢查，并參與機(jī)構(gòu)編制目標(biāo)考核工作，以增加社會(huì)各界對(duì)機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況的監(jiān)督。二是探討和完善建立機(jī)構(gòu)編制處罰機(jī)制。要大膽借鑒外地經(jīng)驗(yàn)，如：對(duì)嚴(yán)重超編的單位，由組織、編制、人口部門對(duì)超編單位重新組織競(jìng)爭(zhēng)上崗，分流超編人員；對(duì)未經(jīng)編制部門審批，擅自進(jìn)人、增設(shè)機(jī)構(gòu)、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部的，要及時(shí)糾正，對(duì)擅自進(jìn)人的要一律清退，同時(shí)按進(jìn)一扣一的辦法核減編制，并采取下通知單的方式，通知財(cái)政部門核減經(jīng)費(fèi)，撤銷增設(shè)的機(jī)構(gòu)，免去任命的領(lǐng)導(dǎo)干部并予以通報(bào)等，真正體現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制的嚴(yán)肅性和機(jī)構(gòu)編制就是“法”的概念。三是進(jìn)一步探討建立市區(qū)統(tǒng)一監(jiān)控體系。要不斷完善平時(shí)監(jiān)控和加大考核力度，建立健全各項(xiàng)規(guī)章和措施，真正引起各區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的重視，從而自覺(jué)維護(hù)機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的嚴(yán)肅性。
（三）積極解決事業(yè)單位超編問(wèn)題
事業(yè)單位超編由各種原因造成，應(yīng)從以下幾個(gè)方面探討解決的途徑：一是通過(guò)改革解決。事業(yè)單位改革是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，也是解決我市事業(yè)單位體制弊端的根本措施，事業(yè)單位超編問(wèn)題也主要通過(guò)改革來(lái)調(diào)整解決。對(duì)行政執(zhí)行類事業(yè)單位，原則上應(yīng)按20%精簡(jiǎn)其編制；對(duì)完全靠財(cái)政供養(yǎng)的公益類事業(yè)單位，也應(yīng)適度壓縮規(guī)模，從嚴(yán)核編，如對(duì)各類學(xué)校應(yīng)在適當(dāng)增加教師編制比例的同時(shí)，積極推行后勤服務(wù)社會(huì)化，大力壓縮工勤人員比例；對(duì)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)類和中介類事業(yè)單位，則應(yīng)積極走企業(yè)化、社會(huì)化的路子，不再占用事業(yè)編制；對(duì)職能單一、任務(wù)不足或無(wú)存在必要的事業(yè)單位，該撤則撤，該并則并。經(jīng)事業(yè)單位改革重新核定編制后，通過(guò)競(jìng)崗分流等措施，從根本上解決超編問(wèn)題。二是對(duì)編制不足造成超編的，如教育系統(tǒng)、三區(qū)事業(yè)單位等，應(yīng)在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上提出科學(xué)合理地補(bǔ)充編制的意見(jiàn)，上報(bào)自治區(qū)編委，積極爭(zhēng)取解決三區(qū)事業(yè)發(fā)展與編制不足的矛盾。三是對(duì)因把關(guān)不嚴(yán)，造成人為因素超編的，要加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度，對(duì)不符合進(jìn)人條件而擅自進(jìn)入的，一經(jīng)查實(shí)，應(yīng)立即清退，并予以通報(bào)批評(píng)。同時(shí)要積極探索事業(yè)單位進(jìn)人管理辦法，盡快形成考試錄用等公平、公開(kāi)、公正的激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)體制。
（四）正確處理編制管控與引進(jìn)人才的關(guān)系
就目前情況看，我市各級(jí)事業(yè)單位普遍存在人才缺乏的問(wèn)題，如去年烏達(dá)區(qū)黃河決口，我市就沒(méi)有設(shè)計(jì)堵口方案的人才，只能從自治區(qū)請(qǐng)人設(shè)計(jì)堵口。由于人才缺乏，致使全市事業(yè)單位社會(huì)化、市場(chǎng)化水平低，缺乏活力，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，已嚴(yán)重阻礙了各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。最近市委、市政府下發(fā)了《關(guān)于人才資源開(kāi)發(fā)工程的實(shí)施意見(jiàn)》，把實(shí)施人才戰(zhàn)略，作為各級(jí)黨委政府必須擺到重要戰(zhàn)略位置的一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，規(guī)定了引進(jìn)急需的國(guó)民教育本科以上專業(yè)技術(shù)人才，可不受編制限制，對(duì)現(xiàn)有大學(xué)本科以上或中高級(jí)以上人才，在事業(yè)單位改革中，還提出一般不準(zhǔn)解聘、不準(zhǔn)提前退休等保護(hù)性政策。但是實(shí)施人才戰(zhàn)略與機(jī)構(gòu)編制管理的政策規(guī)定產(chǎn)生了沖突，因?yàn)榫幹撇块T給各單位核定的編制，有些是按國(guó)家或自治區(qū)下達(dá)的編制標(biāo)準(zhǔn)核定的，有些是根據(jù)工作性質(zhì)、工作量經(jīng)科學(xué)計(jì)算核定的，編制一經(jīng)核定就應(yīng)執(zhí)行，如果無(wú)編制的限制，勢(shì)必造成管理上的混亂和人浮于事、增加財(cái)政負(fù)擔(dān)等負(fù)面影響。實(shí)施人才戰(zhàn)略，會(huì)造成一些單位超編，如何解決這個(gè)矛盾，機(jī)構(gòu)編制如何應(yīng)對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)的需要？應(yīng)從以下幾個(gè)方面探討：第一，要做到靜態(tài)定編和動(dòng)態(tài)核編相結(jié)合。即在已核定編制的基礎(chǔ)上，每年對(duì)各事業(yè)單位進(jìn)行一次檢查審核，根據(jù)各單位職能的變化、工作量增減和人員異動(dòng)情況，對(duì)部分單位的編制進(jìn)行審核并予以增減。實(shí)行總量控制，動(dòng)態(tài)管理。第二，要預(yù)留編制引進(jìn)人才。即在事業(yè)單位改革重新核定編制時(shí)，各級(jí)編制部門預(yù)留一部分編制，對(duì)個(gè)別確因工作需要，急需要引進(jìn)人才的單位，可給予少量增編。第三，要實(shí)施彈性管理，暫掛編制。對(duì)一些編制已滿，又急需要引進(jìn)人才的單位，可將預(yù)留的編制暫掛在這些單位，以解決引進(jìn)人才的需要，待用人單位的在編人員出現(xiàn)自然減員空編時(shí)，及時(shí)收回暫掛編制。第四，實(shí)行空編審核，騰編引才。由編制部門在各單位核定的編制數(shù)額內(nèi)，確定5—10%的編制為人才專用編制，空出的編制在這個(gè)范圍內(nèi)的只能引進(jìn)專業(yè)對(duì)口的大學(xué)本科以上人才，超出這個(gè)范圍的，可以通過(guò)考錄進(jìn)入。以往編制一核定，三五年不動(dòng)，因種種原因的進(jìn)人都可能造成超編，不僅使管理被動(dòng)，自治區(qū)也不同意，如按上述意見(jiàn)執(zhí)行，則可應(yīng)對(duì)實(shí)施人才戰(zhàn)略帶來(lái)的超編進(jìn)人問(wèn)題。
（五）建立完善聯(lián)席會(huì)議制度
黨政機(jī)構(gòu)改革后，組織、編制、人事、財(cái)政等相關(guān)部門在統(tǒng)一管理、相互協(xié)調(diào)配合等方面不斷做出了努力，對(duì)控制財(cái)政供養(yǎng)人員增加，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)編制管理紀(jì)律規(guī)定等方面做出了積極的貢獻(xiàn)，因此，目前采取的一系列行之有效的方法措施還應(yīng)很好地堅(jiān)持下去，并針對(duì)存在的問(wèn)題不斷修改、補(bǔ)充、完善，及時(shí)堵塞漏洞。根據(jù)市委辦公廳、政府辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理工作的通知》中關(guān)于“建立完善組織、編制、人事、財(cái)政四部門聯(lián)席會(huì)議制度”的精神要求，應(yīng)進(jìn)一步建立和完善聯(lián)席會(huì)議制度，采取定期和不定期的方式召開(kāi)，每年年中和年底至少召開(kāi)一次，如有需要研究的問(wèn)題可隨時(shí)組織召開(kāi)，及時(shí)溝通情況，協(xié)調(diào)解決機(jī)構(gòu)編制管理中遇到問(wèn)題。
機(jī)構(gòu)編制管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，僅靠機(jī)構(gòu)編制一個(gè)部門是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和各有關(guān)部門提高認(rèn)識(shí)，積極支持、配合、參與，才能使機(jī)構(gòu)編制管理工作逐步走向科學(xué)化、制度化和規(guī)范化的軌道，為我市改革發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步做出更大的貢獻(xiàn)。
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