如何構筑新型城市基層管理體制
崇川區(qū)編制委員會辦公室
現行城市管理模式為四級管理層次，即：市政府——區(qū)政府——街道辦事處——居委會。居委會作為最基層的管理機構向社區(qū)體制轉變目前已初步成型，但是作為居委會的上級管理機構街道辦事處還是政府的派出機構，嚴重地制約了建設新型城市管理體制的步伐，這里主要談談街道管理體制的改革。
一、街道管理體制改革的必要性和現實性
隨著城市社區(qū)建設的不斷深化，尤其是原有的城市管理體制的基礎（單位體制）已被打破，傳統(tǒng)城市基層管理體制無論是在運行方式、還是在整合功能上，都明顯不適應市場經濟條件下現代城市管理的新要求，主要表現在：一是職能“越位”。大量的行政事務、經濟事務和社會事務沿著政府層級“漏斗”都落到了街道辦事處身上，而街道辦事處卻沒有相應的法定地位和權力。二是功能“錯位”。現階段街道辦事處承擔的既有政府組織的行政功能，又有經濟組織的企業(yè)功能，還有社區(qū)組織的社會服務功能。這種“政經合一”和“政社合一”的狀況嚴重阻礙了辦事處作用的發(fā)揮。三是社區(qū)自治不到位。社區(qū)居民組織的經費來源、人員配置、工作部署考核等，在很大程度上依賴于街道辦事處。社區(qū)居委會承擔的任務達100多項，成為各級黨委、政府部門工作的承受層、操作層、落實層。街道辦事處與社區(qū)居委會之間“指導”與“被指導”的關系，往往只停留在口頭上，影響和束縛了社區(qū)自治功能的培育和發(fā)展。因此，探索改革街道基層管理體制，已經成為當前社區(qū)面臨的重大現實課題。
首先，改革街道管理體制是適應政治文明建設發(fā)展的迫切需要。社區(qū)建設從行政推動向自治導向發(fā)展，代表了一種趨勢。探索街道管理體制改革，對于擴大公民有序政治參與，完善城市居民自治，具有重要的意義。其次，改革街道管理體制是適應市場經濟不斷發(fā)展新形勢的迫切需要。隨著政府職能轉變的逐步到位，街道辦事處管理經濟的職能消亡，其行政管理職能可以歸還給區(qū)政府職能部門；同時，隨著社區(qū)自治功能的增強，街道辦事處的社會服務職能完全可以轉移給社區(qū)。任何管理主體都是依賴管理客體而存在的，管理客體消亡了，管理主體也就失去了存在的基礎，必然隨之消亡，對街道辦事處來說也是如此。第三，改革街道管理體制是適應建立“小政府、大社會”的迫切需要。街道辦事處本來就不具有法律賦予一級政府的地位和權力，許多行政事務必須“上傳”給區(qū)政府職能部門辦理，街道只是扮演“二傳手”的角色，這不僅增加了管理成本，而且助長了政府脫離群眾的官僚主義作風。
二、街道體制改革的基本走向
隨著改革進程的不斷深入，街道在城市管理中應主要發(fā)揮以下幾種職能：
組織協(xié)調職能：作為區(qū)政府的派出機構，街道辦事處不再直接承接政府職能部門下派的具體任務，而是通過街道管理委員和社區(qū)會議發(fā)揮在轄區(qū)范圍內的組織和協(xié)調作用。組織地區(qū)性的社會管理和公共服務領域的活動，協(xié)調政府、社會及社區(qū)各方面的利益關系；街道黨工委應被賦予轄區(qū)干部管理職責，對職能站所的干部提撥任免擔負起組織責任；指導社區(qū)居委會的工作，促進社區(qū)自治，組織、動員社區(qū)單位參與社區(qū)建設和社區(qū)服務；組織社會服務組織承接政府分配的社會事務工作，組織社工、義工隊伍，從事公共管理和服務。
服務管理職能：街道辦事處發(fā)揮在轄區(qū)事務中的協(xié)調作用，為政府職能部門、社會單位和社區(qū)居民做好服務工作；接受區(qū)政府的委托，對轄區(qū)的公共設施、公共服務、公共福利項目行使管理職能，對涉及居民利益的環(huán)境、衛(wèi)生等公共項目實施項目式管理運作。
監(jiān)督檢查職能：作為區(qū)政府的派出機構，依法督察行政部門的工作，對職能部門的工作效果進行考評，對社會服務組織和社區(qū)承接政府的工作進行檢查和評估。
街道職能定位逐漸清晰后，要逐步理順街道與區(qū)政府的關系，與職能部門及職能站所的關系，與社區(qū)的關系，第三級管理體制才能真正建立起來。
在城市管理重心下移和政府進一步轉變執(zhí)能的強勢推動下，街道管理體制改革將出現以下趨向：
1、撤科設所，強化“條專到底”
目前幾乎政府各部門都能在街道層次找到對應的機構，有的是站所，有的是科室，這些機構中既有接受辦事處領導的科室，也有接受街道辦事處和職能部門雙重領導的站所，如城管監(jiān)察分隊、司法所等。隨著街道從行政執(zhí)法領域退出以及其行政主體的弱化，街道辦事處職能科室絕大多數都應劃歸政府各部門直接管理，形成隸屬關系，除了民政等少數科室因為業(yè)務比較復雜之外，其余科室將被職能站所替代。職能站所將代表相應的職能部門在轄區(qū)內行使職能，由部門實行專業(yè)管理，責權一致，人財物統(tǒng)一，形成“條專到底”的工作格局。
2、明確定位，強化社會管理職能
按照政事分開、政社分開的原則，街道辦事處要對社會事務管理、對居民工作負總責。為政府職能管理部門派駐轄區(qū)機構服務，建立健全與各專業(yè)管理部門的工作協(xié)調和組織管理體制；在社會管理和公共服務領域，培育具有“第三部門”性質的社會服務組織，采取向社會購買服務的方式，促使一些社會服務職能向社會和市場轉移。
3、完善功能，建立督察體制
建立街道督察體制是完善行政管理體制的關鍵環(huán)節(jié)。建立街道對職能部門和職能站所的督察機制，可以有效地監(jiān)測和評估政府部門工作在基層的落實情況，可以有效地組織由下向上的民主評議機制，監(jiān)督工作目標的落實；可以有效地抵制過多過濫的評比活動，并把評比轉變?yōu)楸O(jiān)督手段；可以有效地制約條條向社區(qū)派任務、下指標的情況，在街道層面實行攔截。
4、推進民主，打造區(qū)域民主管理的制度結構
街道辦事處通過街道管理委員會和社區(qū)會議制度，對職能站所進行協(xié)調，與轄區(qū)單位進行溝通，讓轄區(qū)成員切實參與到轄區(qū)社會事務的民主管理之中，共同協(xié)商和解決問題，讓居民參與對政府工作的評議和監(jiān)督，促進政府部門改進服務。通過轄區(qū)單位和居民的參與，實現居民自我管理、自我教育和自我服務，構建新的城市基層民主管理體制。
5、重點培育，發(fā)展社會服務組織
首先通過事業(yè)單位的改制，建立第三部門的運行機制。通過建立契約式管理機制，明確事業(yè)單位法人地位，建立權隨責走、費隨事轉的工作機制，明確應履行的權利、義務和給費標準。如環(huán)衛(wèi)所、綠化所、社區(qū)文體中心、社區(qū)服務中心、社區(qū)衛(wèi)生中心、社區(qū)社會保障事務所等事業(yè)單位，使其成為非營利的社會服務機構，街道辦事處成為代表政府對社會服務組織的發(fā)包者和管理者。其次是組織社工隊伍完成政府工作。目前已有多個部門在社區(qū)設立了管理人員，如設立社區(qū)警務員，社會保障協(xié)管員以及城管監(jiān)察員等，基本形成了社會工作者的雛形。他們不僅協(xié)助社區(qū)居委會完成社區(qū)自治范圍內的事務，還肩負著完成政府各有關部門在基層管理和服務的任務，發(fā)揮著專業(yè)社工的作用。第三是完善公共服務的支撐體系，大力發(fā)展義工隊伍。大多數的社會服務組織主要依靠義工人員來完成工作任務，他們是社會服務組織生存的根基，建立第三部門的體制，就必須是建立義務工作者的管理制度，完成社會組織管理的轉型。
三、街道管理體制改革的基本思路和框架
明確改革的總體思路和目標是：“理順一個關系，堅持兩個依法，實現兩個歸位，強化社區(qū)自治功能，實現社會的有效管理”。“一個關系”就是政府、社會、市場與社區(qū)的關系；“兩個依法”就是政府依法行政，社區(qū)依法自治；“兩個歸位”，一是政府行政管理職能的“歸位”，即把涉及行政執(zhí)法、行政管理工作歸位給政府職能部門，二是政府社會化職能的“歸位”，即把原來由政府管理的社會化職能歸位給社區(qū)，把一些社會公益性服務工作交給專業(yè)化的社區(qū)工作者承擔。主要措施包括：
1、改善基層黨組織的領導方式和執(zhí)政方式。堅持中國共產黨的領導，是具有中國特色的社區(qū)建設最明顯的標志。只有加強黨的領導，才能保證社區(qū)民主自治的正確方向。改革之初，要成立街道地區(qū)黨工委，作為區(qū)委的派出機構，加強對社區(qū)基層黨組織的領導和指導，監(jiān)督政務活動實施，支持和保障社區(qū)自治，維護地區(qū)穩(wěn)定，同時，明確黨工委不再承擔行政管理職能。黨工委下設“兩辦一部”，即工委辦公室，負責組織、宣傳、紀檢、群團及有關行政性工作的綜合協(xié)調；社會治安綜合治理辦公室，主要負責轄區(qū)內信訪和社會穩(wěn)定工作；武裝部，主要負責本地區(qū)的人民武裝工作。
2、強化依法行政，推進政府職能轉變。采取四步走方針：第一步，為保證改革過程中遺留的行政工作的順利銜接，作為過渡期間的一項舉措，要建立街道地區(qū)行政事務受理中心，作為區(qū)政府有關部門在轄區(qū)政務服務的平臺。“中心”由勞動、民政、計生、城建、市容、司法等6個與居民生活密切相關的職能部門派出人員，按職能要求受理和處理行政事務。與此同時，街道不再承擔經濟管理職能，原有街屬企業(yè)按照政企分離的原則通過產權制度改革全部推向市場。第二步，對街道行政職能進行全面移交。要對原街道辦事處承擔的行政職能認真進行梳理和職能的剝離，按照“費隨事轉，權隨責走”的原則，把屬于行政管理和行政執(zhí)法的職能，全部移交給相關職能部門；屬于社會性、群眾性的工作，由社區(qū)全面承接。第三步，在街道層面組建半官方的社區(qū)管理委員會。所謂半官方的社區(qū)管理委員會是指經“社區(qū)代表大會”選舉產生、由社區(qū)內政府、企事業(yè)單位、社團法人代表、社會知名人士以及社區(qū)居民自治組織代表所組成的社區(qū)綜合性管理組織，其中，政府代表由街道辦事處主任和其他有關行政管理職能部門的負責人擔任，主要起溝通制衡作用，即：負責向上級政府部門反映社區(qū)的民情民意，向社區(qū)轉達政府對社區(qū)發(fā)展和社區(qū)管理的意見和要求，同時對社區(qū)管理進行行政督導。社區(qū)委員會是非營利性的、具有法人資格的社團組織，有正規(guī)的章程、組織結構和自治自主權利。在街道層面組建具有法人地位的半官方的社區(qū)管理委員的理由是：①街道雖然是行政社區(qū)，但從可操作角度出發(fā)，已經成為事實上的社區(qū)建設操作層。轄區(qū)內的單位和居民彼此熟悉，具有實現社區(qū)整合的可能性和高于居委會管理資源的地區(qū)優(yōu)勢。②現階段，政府在社區(qū)建設中的推動作用無法替代。我國社區(qū)建設的發(fā)展是外力推動的結果。雖然，近幾年社區(qū)建設的宣傳力度不斷加大，但由于“單位制”尚未解體，有關支持社區(qū)居民自治組織的政策也不到位，因此，社區(qū)居民自治組織的發(fā)育和創(chuàng)新能力比較脆弱，還無法完全承擔在社區(qū)工作中主體地位的責任。而街道辦事處作為基層政權（區(qū)政府）的派出機構，一直承擔著地區(qū)社會工作的責任，具有從事社區(qū)工作的傳統(tǒng)和經驗，特別是街道辦事處在地區(qū)社會事務中負總責的主體地位，使其在社區(qū)整合中的能力明顯增強。因此，街道辦事處代表政府參與社區(qū)委員會的工作，既可以發(fā)揮政府在社區(qū)建設中的推動作用，也便于指導和培育居民自治組織，使之盡快成長。③為街道體制逐漸向社區(qū)體制轉換奠定基礎。必須認識到：政府直接參與社區(qū)管理只是一種過渡性措施，最終還要將社區(qū)管理的權力歸還社區(qū)居民自治組織。應該說，當前的政府機構改革給“政社分離”提供了佳機。此時，理性地把社區(qū)從政府概念中剝離出來，通過街道層面具有半官方性質的社區(qū)管理委員會開展“社區(qū)工作”，不僅有利于精簡后的街道辦事處實現“政事、政社”分離，更好地行使政府職責，也為日后街道體制向社區(qū)體制的過渡創(chuàng)造條件。④有國內外經驗可供借鑒。在美國、加拿大、新西蘭等西方國家，半官方性質的社區(qū)委員會已經成為政府介入社區(qū)工作的一種有效方式。它作為溝通政府與市民的橋梁和紐帶，在代表居民利益和意見、推動橫向聯合、組織社區(qū)資助和互助活動等方面發(fā)揮著重要的作用，是社區(qū)多元整合工作中的基本力量。第四步，建立撤銷街道辦事處。原街道辦事處涉及行政職能的各個科室全部摘牌。區(qū)政府各職能部門依據各自的職能與原街道行政職能的交接。
3、強化社區(qū)自治功能，重構基層管理體系。重點是推進社區(qū)工作社會化，培育和發(fā)展社區(qū)服務實體、中介組織和專業(yè)性社會工作機構，還自治職能于社區(qū)。如建立“社會工作站”和“社區(qū)服務中心”。具有獨立法人資格的工作站是專業(yè)社區(qū)工作者構成，由社區(qū)工作志愿者參與,享有社區(qū)事務自治權、協(xié)管權、財務自主權利。社會工作站與社區(qū)居委會實行議行分離的工作機制，擁有自己的財產、帳戶，可以接受委托，處理社區(qū)事務。社會工作站以“項目取向”帶動公眾參與，在調查分析社區(qū)服務需求的基礎上，確定服務項目和服務目標。同時根據其民間組織的屬性，整合社區(qū)資源，協(xié)調、培育、指導各類中介組織，承接政府企業(yè)剝離的各項社會服務職能，以有償、低償服務的形式，開展便民利民服務。其經費來源于政府投入、社會資助、非盈利性的服務收費。社區(qū)服務中心作為一個民辦非企業(yè)單位，一方面要發(fā)揮社會服務單位與社區(qū)中介作用，開展各類便民利民和形式多樣的志愿者服務活動，走網絡化、產業(yè)化、社會化的發(fā)展之路；另一方面，要順應市場經濟發(fā)展的需要，按市場化的運作方式，將環(huán)衛(wèi)保潔等適合市場運作的社會事務采取公開招標的方式交給社會承擔。與此同時，按照“議行分離”的原則，擴大社區(qū)規(guī)模，整合社區(qū)資源，重新構建社區(qū)組織機構，培育社區(qū)自治功能，充分發(fā)揮社區(qū)居委會的主體作用，確保改革穩(wěn)步推進。
