長期以來，電力、電信、郵政、交通、煤氣、供熱、自來水等行業(yè)因具有自然壟斷特征而實行壟斷經(jīng)營。經(jīng)營者受利益驅(qū)動，時常使其商品或服務價格偏離市場經(jīng)濟原則，損害消費者利益；價格主管部門則往往因機制和信息的原因，在制定和調(diào)整自然壟斷行業(yè)商品或服務價格時缺乏客觀的定價依據(jù)。自然壟斷行業(yè)商品或服務價格的高低及其變化，直接影響社會經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾切身利益。從自然壟斷行業(yè)的基本特征出發(fā)，分析其存在的價格問題與原因，探索加強價格監(jiān)管的思路，是價格主管部門面臨的重要課題。
一、自然壟斷行業(yè)運行的基本特征
自然壟斷最初是指由于資源分布條件限制而無法競爭或不適宜競爭所形成的壟斷，后來人們從規(guī)模經(jīng)濟角度認為自然壟斷主要是指一個企業(yè)能以低于兩個或者更多企業(yè)的成本向市場供給某種商品或服務而產(chǎn)生的壟斷。自然壟斷行業(yè)是指具有自然壟斷性質(zhì)，或者擁有自然壟斷特征的企業(yè)集合。在市場經(jīng)濟條件下，政府對各種行業(yè)的監(jiān)管是建立在不同行業(yè)運行規(guī)律基礎之上的，其基本目的是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和社會福利最大化，任何違背行業(yè)運行規(guī)律的監(jiān)管措施都會造成資源配置效率下降和社會福利損失。客觀分析自然壟斷行業(yè)的特征，是探討其價格監(jiān)管的起點。
———自然壟斷行業(yè)成本的“規(guī)模經(jīng)濟性”。自然壟斷行業(yè)成本具有隨著產(chǎn)量增加而下降的規(guī)模經(jīng)濟性，生產(chǎn)規(guī)模越大、產(chǎn)量越多，其平均成本、邊際成本就越低。自然壟斷可以使一個企業(yè)生產(chǎn)一定數(shù)量商品或服務的總成本比兩個或者兩個以上企業(yè)共同生產(chǎn)同樣數(shù)量商品或服務的總成本低，以至于在既定的市場需求下，一個企業(yè)足以提供全部產(chǎn)量，因而從節(jié)約成本和提高效益的角度看，由政府以市場準入管制保證其壟斷經(jīng)營，是合理的制度安排。如在同一城市、同一街道的同一住戶不可能安裝幾家自來水公司、供電公司、燃氣公司的管道或網(wǎng)線，由用戶任意選擇使用。否則，會造成重復建設投資和每個企業(yè)都承擔巨額初始投入成本。自然壟斷行業(yè)成本的規(guī)模經(jīng)濟性還表現(xiàn)為傳輸網(wǎng)絡（如交通、電力、通訊信號等）的流量越大，邊際投資收益越大，經(jīng)營成本越低。以電信行業(yè)為例，有關專家的研究表明：電信服務規(guī)模每增加1%，平均每線成本就下降0.6%，而且只有當電話普及率達到10%以上時，電信網(wǎng)絡的規(guī)模效益才能顯現(xiàn)出來。自然壟斷行業(yè)成本的規(guī)模經(jīng)濟性特征決定了其壟斷經(jīng)營可減少重復建設，提高網(wǎng)絡運營效率。但自然壟斷行業(yè)由獨家企業(yè)經(jīng)營，會使之憑借其壟斷地位，本能地追求自身利益最大化，在不改進生產(chǎn)技術、不提高勞動生產(chǎn)率的條件下，通過限制商品或服務數(shù)量、提高商品或服務價格的辦法來獲取壟斷利潤，既損害整體經(jīng)濟效率，也損害社會公平。因此，為了防止自然壟斷行業(yè)利用壟斷地位牟取壟斷利潤，政府必須對自然壟斷行業(yè)價格進行監(jiān)管，以保護公眾利益。
———自然壟斷行業(yè)投資的“成本沉淀性”。自然壟斷行業(yè)依賴網(wǎng)絡為市場提供商品或服務，需要大量投資用于商品或服務傳輸網(wǎng)絡建設，而且規(guī)模越大，需要的投資越多。如固定電話、自來水、電力、鐵路、有線電視等，必須借助于傳輸網(wǎng)絡才能將其產(chǎn)品或服務傳遞給用戶，用戶也必須借助于傳輸網(wǎng)絡才能使用企業(yè)生產(chǎn)的商品或服務。而固定電話網(wǎng)、自來水管網(wǎng)、電力供應網(wǎng)、鐵路運輸網(wǎng)、有線電視網(wǎng)等都需要大量的資本投入，并且這種投入形成的固定資本具有長期使用性質(zhì)，折舊時間長、變現(xiàn)能力差、資產(chǎn)專用性較強，很難將其用于其他用途，從而形成巨額“成本沉淀”。自然壟斷行業(yè)投資的成本沉淀性既構成了自然壟斷行業(yè)的退出壁壘，又成為其他競爭者的進入壁壘。其他競爭者要進入該行業(yè)，必須有自己獨立的網(wǎng)絡系統(tǒng)，需要巨額投資，面對投資形成的巨額“成本沉淀”，若其資本實力不濟，很難與先進入的企業(yè)實現(xiàn)平等競爭。對于這些投資巨大、需要網(wǎng)絡支持的業(yè)務而言，過多企業(yè)的進入會導致傳送網(wǎng)絡和其他設施的高成本與重復投資，不僅會浪費資源，而且會使每個企業(yè)的網(wǎng)絡系統(tǒng)得不到充分利用，因而政府一般給予自然壟斷行業(yè)以壟斷經(jīng)營權。然而，自然壟斷行業(yè)取得壟斷經(jīng)營權會使其相對于消費者處于支配地位，容易以質(zhì)低價高的商品或服務牟取壟斷利潤，甚至對消費者附加種種不合理的交易條件。因此，政府要通過價格監(jiān)管控制其獲利水平，限制其設定價格的能力，以保護消費者利益。
———自然壟斷行業(yè)經(jīng)營的“區(qū)域界限性”。自然壟斷行業(yè)包括自來水、煤氣、電力等，其壟斷經(jīng)營通常發(fā)生在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，具有明顯的區(qū)域界限性，表現(xiàn)為它為消費者提供商品或服務的范圍、質(zhì)量、數(shù)量、品種、價格等因地區(qū)差別而異。自然壟斷行業(yè)這種特征主要由以下因素決定：首先，受區(qū)域界限及商品或服務傳輸網(wǎng)絡的限制。區(qū)域面積的大小、居民數(shù)量的多少、區(qū)域內(nèi)消費自然壟斷行業(yè)商品或服務的企業(yè)數(shù)量既決定了輸送網(wǎng)絡的邊界及輸送范圍，也決定了輸送網(wǎng)絡在邊界范圍內(nèi)的設置密度，它會將自然壟斷行業(yè)商品或服務需求量限定在一定的范圍內(nèi)，使其經(jīng)營呈現(xiàn)區(qū)域界限性。其次，受不同區(qū)域及區(qū)域差別性的限制。區(qū)域差別性主要指在不同地區(qū)，政府的財政能力、居民的收入水平、資源的稟賦條件以及自然壟斷行業(yè)的經(jīng)營能力各不相同。這種差異直接決定了不同地區(qū)自然壟斷行業(yè)為消費者提供的商品或服務在質(zhì)量、數(shù)量、品種、價格等方面是各不相同的。在一般情況下，政府的財政能力直接決定了它對自然壟斷行業(yè)的投資量以及補貼力度；居民的收入水平對自然壟斷行業(yè)商品或服務的銷售數(shù)量及其價格水平有重要影響；資源的稟賦條件直接決定著某些自然壟斷行業(yè)商品或服務的質(zhì)量和價格；自然壟斷行業(yè)的經(jīng)營管理水平直接決定著其商品或服務的生產(chǎn)成本和質(zhì)量。自然壟斷行業(yè)經(jīng)營的區(qū)域界限性，使其一般不存在嚴格意義上的社會平均成本，消費者也不能根據(jù)自己的偏好和意愿對其商品或服務進行自由選擇，只能被動地接受其提供的商品或服務。因此，從維護消費者利益出發(fā)，為防止侵害消費者利益行為的發(fā)生，政府在促進自然壟斷行業(yè)發(fā)展的同時，應對其價格進行監(jiān)管。
———自然壟斷行業(yè)業(yè)務的“動態(tài)可變性”。在自然壟斷行業(yè)中，既有自然壟斷業(yè)務，又有非自然壟斷(競爭性)業(yè)務。自然壟斷業(yè)務是指那些借助固定網(wǎng)絡經(jīng)營的業(yè)務，如電力行業(yè)中電力輸送(包括高壓電與低壓配電)是自然壟斷業(yè)務，而電力生產(chǎn)(發(fā)電)則是非自然壟斷業(yè)務。從動態(tài)的角度看，自然壟斷業(yè)務具有相當大的可變性，過去是自然壟斷業(yè)務，現(xiàn)在未必是自然壟斷業(yè)務。同理，即使現(xiàn)在是自然壟斷業(yè)務，難保將來也一定是自然壟斷業(yè)務。這是因為技術進步往往能夠使自然壟斷業(yè)務發(fā)生改變，如在電信行業(yè)，隨著移動通訊、微波和衛(wèi)星傳輸、互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字技術等的發(fā)展，其自然壟斷業(yè)務范圍縮??；市場規(guī)模的迅速擴大使單個企業(yè)的最佳生產(chǎn)規(guī)模相形見絀，從而使自然壟斷業(yè)務發(fā)生變化，如在經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)，電信、電力等行業(yè)在區(qū)域市場上具有自然壟斷性，當市場需求量超過適度規(guī)模經(jīng)濟的范圍后，這些行業(yè)的許多領域就不具有自然壟斷性，這是同一種行業(yè)(如電信、電力)為什么在經(jīng)濟發(fā)達國家和經(jīng)濟不發(fā)達國家具有不同市場結構的一個基本解釋；大多數(shù)自然壟斷行業(yè)都存在替代品或外部競爭，如公路運輸對鐵路運輸具有較強的替代性，在公路網(wǎng)發(fā)達的地方，鐵路行業(yè)的壟斷地位是脆弱的，使其自然壟斷業(yè)務發(fā)生變化。自然壟斷行業(yè)業(yè)務的動態(tài)可變性，要求政府在放松非自然壟斷業(yè)務價格監(jiān)管的同時，加強對自然壟斷業(yè)務價格監(jiān)管，防止自然壟斷行業(yè)混淆自然壟斷業(yè)務與非自然壟斷業(yè)務的界限，實行交叉補貼，以促進自然壟斷行業(yè)的健康發(fā)展。
二、自然壟斷行業(yè)存在的價格問題
改革開放以來，我國自然壟斷行業(yè)價格及其價格監(jiān)管都發(fā)生了巨大變化，通過對自然壟斷行業(yè)價格進行調(diào)整與放權，使自然壟斷行業(yè)商品或服務供給有了較大幅度的增長，緩解了國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸制約問題，對滿足人民日益增長的需要、促進國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極的作用。但自然壟斷行業(yè)價格仍然存在不少矛盾和問題，歸納起來主要是：
———追求壟斷高價。自然壟斷行業(yè)和競爭行業(yè)的差別是它具有影響其商品或服務價格的能力。在我國對自然壟斷行業(yè)實行嚴格進入管制的情況下，自然壟斷行業(yè)因無外部競爭壓力，往往憑借其壟斷地位追求商品或服務的壟斷高價。突出表現(xiàn)在：一是自然壟斷行業(yè)利用信息不對稱誤導政府調(diào)高價格，獲得超額利潤。如郵電行業(yè)在郵政價格一路攀升的情況下，仍以虧損為由要求提價；電信部門憑借其壟斷經(jīng)營地位追求壟斷高價，使電信價格比發(fā)達國家還要高，民眾要求降價的愿望遲遲得不到實現(xiàn)。二是自然壟斷行業(yè)利用其自身的壟斷地位，延伸經(jīng)營范圍或附加各種不合理交易條件，進行強買強賣，強迫交易對方或消費者接受其不合理的價格或收費，賺取由壟斷帶來的不正當收益。據(jù)《企業(yè)信息報》載，河北省某市決定為市區(qū)內(nèi)幾個住宅小區(qū)統(tǒng)一安裝煤氣管道，煤氣公司規(guī)定用戶必須購買該公司的灶具，其價格比市場上同類產(chǎn)品價格高出15%；居民安裝熱水器，要向由煤氣公司交100元審批費，且要購買該公司銷售的產(chǎn)品，每臺售價比市場上同類產(chǎn)品高30～50元，若在他處購買，則要再交100元手續(xù)費。三是擅自調(diào)整商品或服務價格或自立收費項目，采取價外加價或價外收費變相提高價格，在執(zhí)行價格政策時見機行事，價格上調(diào)時跟得很緊，價格下調(diào)時卻尋找種種借口而延期執(zhí)行，賺取價格政策變化的時間價差。以電力為例，2002～2005年，全國共查處電力價格違法案件15456，查出價格違法所得27.96億元。自然壟斷行業(yè)追求壟斷高價，使近年來自然壟斷行業(yè)商品或服務價格呈現(xiàn)不斷上漲趨勢。
———倒逼政府定價。自然壟斷行業(yè)不僅壟斷商品或服務經(jīng)營，也壟斷信息尤其是其成本信息，導致價格主管部門在價格監(jiān)管中無論如何的高明，也難以掌握其真實的成本信息，即使價格主管部門能夠掌握其真實成本，它也會以種種理由否定其真實性。同時，價格主管部門受管理職能制約，既無法控制和掌握與價格形成相關的自然壟斷行業(yè)職工工資收入水平、管理水平以及固定資產(chǎn)規(guī)模、折舊、負荷率等因素，也不參與監(jiān)控市場準入、運行成本管理，加之其管理人員存在知識的局限性和有限理性，使其在與自然壟斷行業(yè)有關真實成本信息的博弈中處于劣勢。如電網(wǎng)成本，購電成本與輸配電費用是銷售電價的主要組成部分，也是影響銷售電價的主要變量。從購電成本來看，上網(wǎng)電價雖由價格主管部門確定，但由于不同發(fā)電機組上網(wǎng)電量結構的不斷變化，加上電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)對上網(wǎng)電量的壟斷和對電廠的各種考核指標的影響，購電成本已不能簡單地通過核定的上網(wǎng)電價推算得出，具體的購電成本資料只能憑電網(wǎng)企業(yè)提供；從輸配電成本來看，電網(wǎng)投資額巨大，而投資成本又是輸配電成本中的重要組成部分（占輸配電成本的40%以上），電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)到底有多少資產(chǎn)只有電網(wǎng)企業(yè)自己知道；再加上主輔不分，大量關聯(lián)交易的存在，電網(wǎng)的投資成本對價格主管部門來說更是霧里看花。自然壟斷行業(yè)通常利用其商品或服務成本信息不對稱，憑借自身的信息優(yōu)勢，以成本上升為由倒逼政府定價，這是幾乎所有自然壟斷行業(yè)都稱自己的商品或服務價格偏低、存在虧損的重要原因，無論是鐵路、自來水行業(yè)，還是煤氣、有線電視行業(yè)，在每次價格聽證會上都會聽到自然壟斷行業(yè)提價的理由是成本上升導致企業(yè)虧損經(jīng)營，而對其自身管理不善、效率低下、職工收入和福利待遇普遍偏高等視而不見。自然壟斷行業(yè)倒逼政府定價，實際上是把本行業(yè)由于低效率造成的損失轉(zhuǎn)嫁到了消費者身上，使價格監(jiān)管徒有虛名而失靈。
———排斥價格競爭。自然壟斷行業(yè)從自身利益出發(fā)，通過帶有地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷內(nèi)容的歧視性價格或收費政策搞市場分割與地區(qū)封鎖，阻撓正常的價格競爭。如在電信行業(yè)，中國移動公司與聯(lián)通公司往往通過技術手段，鎖定自身的業(yè)務范圍，進行業(yè)務捆綁，排斥價格競爭。自然壟斷行業(yè)排斥價格競爭還表現(xiàn)為企業(yè)千方百計地尋求地方保護，人為設置市場壁壘，阻礙市場競爭和資源優(yōu)化配置。如二灘電站位于四川雅礱江下游河段，總裝機330萬千瓦，曾因不能在四川上網(wǎng)送電而不能正常發(fā)電；廣東作為用電大省，寧愿使用本地電廠提供的高電價，也不愿使用云南省輸送的低價水電。另外，自然壟斷行業(yè)受行政約束和與關聯(lián)企業(yè)的利益共享，也會排斥價格競爭，如電網(wǎng)經(jīng)營者同時擁有自己的電廠，即使電網(wǎng)供電采取公開招標方式，電網(wǎng)經(jīng)營者可讓其下屬電廠降低電廠電價排擠競爭對手而實現(xiàn)其獨占市場的意圖，其降低價格所帶來的虧損或利潤損失則可通過提高電網(wǎng)租用費等費用補回；有的甚至寧愿要價格高的火力發(fā)電上網(wǎng)，也不讓價格便宜且有利環(huán)境保護的小水電上網(wǎng)，即使讓小水電上網(wǎng)，也會以各種理由打壓小水電上網(wǎng)電價，使“廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)”流于形式。壟斷是公平競爭的大敵，自然壟斷行業(yè)排斥正常價格競爭，損害他人利益，會加劇社會收入分配不公平。
———實行交叉補貼。目前我國自然壟斷行業(yè)往往同時經(jīng)營自然壟斷業(yè)務和非自然壟斷業(yè)務，為其利用非自然壟斷業(yè)務進行交叉補貼創(chuàng)造了條件。自然壟斷行業(yè)出于對自身利益最大化的追求，在自然壟斷業(yè)務和非自然壟斷業(yè)務的公共成本分攤時，通常把非自然壟斷業(yè)務成本或費用轉(zhuǎn)移到自然壟斷業(yè)務中，進行自然壟斷業(yè)務和非自然壟斷業(yè)務的交叉補貼，既導致了政府定價的虛高，也造成了非自然壟斷業(yè)務的超額利潤和排斥競爭等問題。同時自然壟斷行業(yè)一般被要求承擔普遍服務的義務即以可以承受的價格向包括低收入消費者在內(nèi)的所有用戶以及包括農(nóng)村地區(qū)、邊遠地區(qū)或其他高成本地區(qū)在內(nèi)的所有地區(qū)提供有質(zhì)量保證的服務，這種普遍服務的資金主要是通過交叉補貼方式補償?shù)?，由自然壟斷行業(yè)用從高盈利項目或地區(qū)獲得的超額利潤來補貼虧損項目或地區(qū)，由此造成自然壟斷行業(yè)虧損的政策性因素和經(jīng)營性因素模糊不清，自然壟斷行業(yè)往往把其虧損全部視為政策性虧損，進而尋求調(diào)價或轉(zhuǎn)向價外加價、價外收費。目前我國自然壟斷行業(yè)的交叉補貼問題十分普遍，如政府考慮到居民的承受能力，雖然工業(yè)用電因為批量大、負荷穩(wěn)定、峰谷差小，對電網(wǎng)來說最經(jīng)濟，居民用電因功率分散、高峰用電多而不太經(jīng)濟，兩者相比應該是工業(yè)電價低而居民電價高，國外工業(yè)電價一般相當于居民電價的一半，但目前我國的情況是居民用電價格低于工業(yè)用電價格，在銷售電價中存在工業(yè)用電與居民用電的交叉補貼，電價實際上承擔了一定的財政轉(zhuǎn)移支付功能。交叉補貼混淆自然壟斷行業(yè)經(jīng)營性虧損和政策性虧損，并通過價格使其合法化，由此導致自然壟斷行業(yè)虧損和職工工資增加并存的局面，損害消費者和其他經(jīng)營者利益。
———價格形式單一。目前我國自然壟斷行業(yè)價格形式單一，不能準確地反映供求關系，也沒有形成合理的差價、比價關系，不利于節(jié)約資源、平衡供求矛盾。按照經(jīng)濟運行原理，合理的價格能有效地平衡供求關系，反過來，供求關系的變化又影響著價格變動的方向和幅度。但電力、電信、郵政、交通、煤氣、供熱、自來水等自然壟斷行業(yè)商品或服務價格的制定和調(diào)整并沒有準確反映供求關系。如煤氣的消費具有較強的季節(jié)性，而目前的價格卻是一年四季一價不變，由于忽略了季節(jié)差價，煤氣生產(chǎn)總是被動地去適應需求的變化，造成旺季供不應求，淡季設備閑置，加劇價格矛盾。同樣自來水的生產(chǎn)和消費也具有季節(jié)性，由于受江河、水庫水資源豐枯季節(jié)影響，但自來水并沒有季節(jié)差價。無論是煤氣還是自來水對同一類型的消費者，價格標準只有一個，產(chǎn)品單價與消費量無關，在價格不到位和實施財政補貼的情況下，這種與消費量脫節(jié)的一步計價，往往會出現(xiàn)多用多補貼，少用少補貼的不合理現(xiàn)象，一方面增加了國家財政補貼負擔，另一方面在客觀上鼓勵了對資源的浪費。還有供電、供水、供氣等都有高峰與低谷的區(qū)別，然而由于沒有峰谷價格區(qū)別，無法通過價格調(diào)節(jié)峰谷。政府喊了幾年的階梯水價，峰谷電價、計量收費等，無疑是平衡供求矛盾、保護環(huán)境、節(jié)約資源的有效杠桿，但由于種種原因難以在自然壟斷行業(yè)實行。
三、自然壟斷行業(yè)價格問題的原因
價格監(jiān)管是價格主管部門從資源有效配置出發(fā)，依據(jù)法律法規(guī)對價格（或收費）水平和價格結構進行規(guī)范和控制。我國自然壟斷行業(yè)之所以會存在諸多的價格矛盾與問題，除了自然壟斷行業(yè)受利益驅(qū)動的原因外，主要是由于自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管機制不健全。
———自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的法律法規(guī)尚不完善。當前我國自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的最大缺陷是其所依據(jù)的法律法規(guī)不完善，對自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管基本上是依靠政府行政手段進行協(xié)調(diào)，而不是依靠法律法規(guī)進行規(guī)范和約束。到目前為止，還沒有一部統(tǒng)一規(guī)范自然壟斷行業(yè)價格行為的法律法規(guī)，也沒有具體規(guī)范某一特定自然壟斷行業(yè)價格行為的單行法律法規(guī)，只是在《價格法》及與自然壟斷行業(yè)相關的各部門法中涉及自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管問題，且有關規(guī)定尚不完善，如《價格法》把自然壟斷行業(yè)提供的商品或服務與公用事業(yè)、公益事業(yè)等提供的商品或服務并列在一起，列入政府定價的范圍，沒有明確自然壟斷行業(yè)的范圍，致使自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管范圍不清；《價格法》第二十二條規(guī)定：“政府價格主管部門開展對政府指導價、政府定價的價格、成本調(diào)查時，有關單位應當如實反映情況，提供必需的賬簿、文件及其他資料”，但在價格主管部門制定或調(diào)查自然壟斷行業(yè)價格時，自然壟斷行業(yè)往往從保護本部門、本行業(yè)的利益出發(fā)，提供虛假的信息，即使價格主管部門發(fā)現(xiàn)其中的漏洞，也沒有相應的法律法規(guī)對其進行處理；已有法律法規(guī)的規(guī)定過于原則，沒有對自然壟斷行業(yè)商品或服務成本構成和控制標準、利潤率等做出明確具體的規(guī)定，導致價格監(jiān)管缺乏約束力和可操作性；對自然壟斷行業(yè)監(jiān)管立法主要采取委托行業(yè)立法的方式，導致法律法規(guī)更側重于促進自然壟斷行業(yè)發(fā)展，對保護消費者合法權益考慮不夠，存在部門和行業(yè)保護傾向，在一定程度上影響了價格監(jiān)管的效率。
———自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管中價格形成機制不合理。目前我國自然壟斷行業(yè)商品或服務實行政府定價，其價格是按成本加成形成的，即以“價格=成本+利潤+稅金”的公式定價。它雖然明確了價格構成，但在具體構成項目上，除稅金項目外，其他兩項構成要素比較模糊。就成本來說，自然壟斷行業(yè)的定價成本應是社會平均成本，但由于自然壟斷行業(yè)的特殊性，以及價格主管部門難以掌握其成本的完全信息，在制定或調(diào)整自然壟斷行業(yè)商品或服務價格時，主要是以自然壟斷企業(yè)上報的成本為依據(jù)，而企業(yè)上報的成本是其在特定范圍內(nèi)壟斷經(jīng)營的個別成本，不是合理的社會平均成本，以此作為定價依據(jù)會使自然壟斷企業(yè)即使不采取措施加強管理、改進生產(chǎn)技術、降低生產(chǎn)成本，也能補償其消耗的成本并獲取利潤，導致企業(yè)缺乏創(chuàng)新的動力。更為嚴重的是由于成本范圍不明確，自然壟斷企業(yè)通常會以成本上升為由“倒逼”政府定價，使價格監(jiān)管主客體關系顛倒，成本變動成了經(jīng)營者提高價格的理由和手段。就利潤來說，到目前為止，價格主管部門并沒有規(guī)定自然壟斷行業(yè)合理的利潤率標準，更不用說以總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)為基礎規(guī)定不同的資本報酬率，在具體價格監(jiān)管實踐中，自然壟斷行業(yè)商品或服務的利潤率，通常是自然壟斷行業(yè)和價格主管部門之間相互博弈、討價還價的結果。以成本加成方式制定和調(diào)整自然壟斷行業(yè)商品或服務價格，是自然壟斷行業(yè)憑借其壟斷成本信息優(yōu)勢“倒逼”政府定價的重要原因，由此導致自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管不具有刺激自然壟斷企業(yè)提高勞動生產(chǎn)率的功能。
———自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管機制本身存在著失靈。市場失靈是導致政府價格監(jiān)管的原因，但監(jiān)管不當也會形成監(jiān)管失靈。目前作為價格監(jiān)管者的價格主管部門不參與自然壟斷企業(yè)市場準入的管理，除有權制定和調(diào)整自然壟斷行業(yè)商品或服務的價格外，對其它影響價格形成的有關因素都無法控制，甚至不得不批準已形成既定事實的自然壟斷行業(yè)價格，導致價格管制主客體關系的顛倒，價格監(jiān)管失靈。價格主管部門作為公共權利的代表，應在國家利益、消費者利益和經(jīng)營者利益三者之間取得平衡，但它在行使公共權利的過程中受信息獲取、行政體制的制約，有時會屈從于自然壟斷行業(yè)及政府有關部門的壓力，使價格向自然壟斷行業(yè)傾斜，導致價格監(jiān)管失靈。自然壟斷行業(yè)定調(diào)價程序中監(jiān)督機制不完善，價格主管部門的定調(diào)價方案是以自然壟斷行業(yè)提供的成本資料為依據(jù)的，這些資料專業(yè)性很強，透明度較低，客觀上使人大、社會輿論、消費者對其無法形成有效的監(jiān)督，也會導致價格監(jiān)管失靈。在壟斷行業(yè)價格監(jiān)管中，監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間信息的不對稱，使監(jiān)管者在與被監(jiān)管者的博弈中處于不利地位，價格監(jiān)管難以收到預期效果，出現(xiàn)監(jiān)管無效現(xiàn)象。在價格監(jiān)管中不分自然壟斷業(yè)務和非自然壟斷業(yè)務，導致自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管市場失靈與管制失靈現(xiàn)象并存，既沒有管好自然壟斷業(yè)務價格，又使非自然壟斷業(yè)務價格難以發(fā)揮其配置資源的基礎性作用。
———自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管缺乏有效的成本約束。德國經(jīng)濟學家賴登·格羅厄認為，企業(yè)成本的降低，從來不是一種自動的過程，而是對一種非常大的壓力的反映。自然壟斷行業(yè)在外部缺乏以嚴格科學的成本管理為依托的價格競爭，沒有生存危機的外在壓力，且自然壟斷行業(yè)商品或服務具有供給的獨有性和消費的排他性特點，在很大程度上消費者沒有選擇的余地，它可以將成本上升通過提高價格轉(zhuǎn)嫁給消費者。我國在自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管中，自然壟斷行業(yè)商品或服務價格隨著成本的增加而提高，缺乏有效的成本約束，不論其經(jīng)營社會效益好壞，經(jīng)營管理水平高低，其成本都能通過價格得到補償，導致自然壟斷行業(yè)沒有成本約束的內(nèi)在動力。相反它出于追求行業(yè)利益最大化的需要，反而愿意擴大成本支出，把人員膨脹、高檔的辦公條件、建造樓堂館所、提高職工福利水平等支出都攤入了成本，通過價格予以釋放。缺乏有效的成本約束使自然壟斷行業(yè)陷入了“高成本———高價格———高福利”的怪圈，一些自然壟斷行業(yè)雖然人浮于事、經(jīng)營成本不斷上升，但其人員收入仍然大大高于其它非壟斷經(jīng)營行業(yè)，出現(xiàn)社會分配不公。因缺乏有效成本約束而出現(xiàn)的成本與價格交替上升，是近幾年來我國許多自然壟斷行業(yè)商品或服務價格持續(xù)上漲的一種基本解釋。
四、自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的對策
目前西方發(fā)達國家政府對具備競爭條件的自然壟斷行業(yè)采取放松直接價格管制，讓價格在市場競爭中形成，并通過相關法律加以規(guī)范的方法，取得了良好的效果，但政府仍對相當部分的自然壟斷行業(yè)實行嚴格的價格管制。我國應借鑒國外自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的經(jīng)驗，建立規(guī)范的自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管體制，提高監(jiān)管的規(guī)范化水平。
———完善自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的法律法規(guī)。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，對自然壟斷行業(yè)價格進行監(jiān)管必須堅持依法辦事、依法行政，根據(jù)依法治價的原則完善法律法規(guī)體系。首先，要根據(jù)規(guī)范自然壟斷行業(yè)價格行為的需要，以《價格法》為核心，制定《自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管辦法》，對自然壟斷行業(yè)的定義和范圍、價格規(guī)制的原則、程序、管理權限的劃分明確作出規(guī)定。同時，為提高價格監(jiān)管效率，監(jiān)督監(jiān)管者公正執(zhí)法，規(guī)范自然壟斷企業(yè)經(jīng)營，必須針對自然壟斷行業(yè)的經(jīng)濟技術特征，明確規(guī)定價格監(jiān)管機構的設置和職責權限劃分，價格監(jiān)管目標以及對價格監(jiān)管機構進行監(jiān)督的方法和要求；對自然壟斷行業(yè)價格、服務質(zhì)量、市場準入條件等作出規(guī)定；明確消費者參與自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)督的方法和權利。其次，要健全自然壟斷行業(yè)監(jiān)管的法律法規(guī)，針對不同行業(yè)的特點，分別制定和修改相應的行業(yè)性法律法規(guī)，明確各個行業(yè)市場準入、價格監(jiān)管、網(wǎng)絡接入、安全以及服務質(zhì)量等內(nèi)容，從不同方面、不同層次對自然壟斷行業(yè)價格行為提出規(guī)范化要求，并要防止出現(xiàn)利益部門化、部門利益法制化，法律之間不銜接、互相抵觸的現(xiàn)象。在完善自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的法律法規(guī)的同時，要加大規(guī)范壟斷行業(yè)價格行為的執(zhí)法力度，做到執(zhí)法必嚴、違法必究，形成對自然壟斷行業(yè)價格行為的高效監(jiān)督約束機制，依法堅決查處自然壟斷行業(yè)經(jīng)營者濫用市場支配地位侵害其他經(jīng)營者和消費者合法權益以及公共利益的價格違法行為；轉(zhuǎn)變“重政府檢查、輕社會監(jiān)督”的觀念，形成全社會共同監(jiān)管的局面。
———明確自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的原則。加強和改進壟斷行業(yè)價格監(jiān)管，要按照貫徹落實科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的要求，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，結合我國的實際，以“生產(chǎn)者正常經(jīng)營，消費者合理負擔，經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展，社會福利最大化”為原則。要維持生產(chǎn)者正常經(jīng)營，必須使自然壟斷行業(yè)商品或服務價格能夠補償企業(yè)正常經(jīng)營的成本支出，保證投資者合理的投資報酬，并使企業(yè)具有自我積累、不斷發(fā)展的能力，以此調(diào)動其生產(chǎn)經(jīng)營者積極性，不斷加強內(nèi)部管理，改進生產(chǎn)技術，提高勞動生產(chǎn)率。自然壟斷行業(yè)商品或服務多為生活必需品，需求價格彈性低，加上產(chǎn)需雙方存在信息不對稱，雙方在博弈過程中后者明顯處于劣勢，價格主管部門在制定和調(diào)整自然壟斷行業(yè)價格時，應根據(jù)消費者合理負擔原則，注意保護消費者的利益，控制自然壟斷行業(yè)價格不合理上漲， 防止社會財富過度向自然壟斷行業(yè)集中，讓消費者以合理價格獲得符合一定質(zhì)量標準的商品和服務。自然壟斷行業(yè)中電力、自來水、煤氣等對環(huán)境以及資源有重要的影響，我國正處于大量消耗資源的階段，且人均占有量貧乏，應逐步放開自然壟斷行業(yè)中適宜競爭的非自然壟斷業(yè)務，讓價格在調(diào)節(jié)供求、優(yōu)化資源配置中發(fā)揮更大的作用，對國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，在價格上給予適當支持；對國家限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，在價格上給予一定限制；對供求關系失衡的產(chǎn)業(yè)，通過價格杠桿刺激增加供給或者抑制消費。同時，要通過自然壟斷行業(yè)價格調(diào)節(jié)消費者的需求水平和需求結構，使之服務于保護資源和改善環(huán)境的目標，促進節(jié)約資源和保護環(huán)境，努力實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展。實現(xiàn)社會福利的最大化就是要通過制定或調(diào)整自然壟斷行業(yè)價格，使自然壟斷行業(yè)與國民經(jīng)濟其它各部門協(xié)調(diào)發(fā)展，促進公平競爭，實現(xiàn)資源配置在全社會范圍內(nèi)達到最優(yōu)。
———創(chuàng)新自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的主體。目前我國對自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管一般采取政府指導價、政府定價的形式，價格主管部門作為單一價格監(jiān)管主體對自然壟斷行業(yè)商品或服務價格進行監(jiān)管。隨社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展和完善，這種單一監(jiān)管主體的監(jiān)管方式弊端越來越明顯，應按照政府調(diào)控、民主決策、利益制衡、信息溝通等原則，構建由價格主管部門、自然壟斷企業(yè)、消費者、專家等共同參與的復合價格監(jiān)管主體，明確各主體的權利和義務及其在自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管中的地位。首先，明確規(guī)定價格主管部門的職能、價格監(jiān)管原則、價格形成方式、定價方法等，規(guī)定價格主管部門監(jiān)管失誤所應承擔的相應責任，避免價格主管部門的違規(guī)操作，并為消費者、經(jīng)營者行使參與定價權和保護自己利益提供明確的法律保障；其次，明確規(guī)定自然壟斷企業(yè)擁有定調(diào)價申請權、解釋權以及對危害自然壟斷企業(yè)利益的行為進行申訴的權利，承擔如實向價格主管部門提供客觀、真實的定調(diào)價報告及背景資料，并對提供不真實的背景資料負法律責任；第三，明確規(guī)定消費者及專家具有審查定調(diào)價方案中的成本資料是否具有真實性、合理性、合法性及對定調(diào)價方案進行質(zhì)詢及要求修改的權利和擁有參與自然壟斷行業(yè)價格的決策權、監(jiān)督權。復合價格監(jiān)管主體可以彌補價格主管部門單一監(jiān)管的缺陷，一方面自然壟斷企業(yè)、消費者、專家等參與價格監(jiān)管，可以彌補價格主管部門人員素質(zhì)及構成、信息不完備的缺陷，使價格主管部門的定調(diào)價更加合理，監(jiān)管更有效率；另一方面消費者、自然壟斷企業(yè)及專家等參與自然壟斷企業(yè)價格監(jiān)管，可形成相互制衡的關系，做出合理的價格監(jiān)管決策。
———構建自然壟斷行業(yè)價格的成本約束機制。價格主管部門要在自然壟斷行業(yè)價格監(jiān)管中，改變與自然壟斷行業(yè)之間因存在信息不對稱而出現(xiàn)企業(yè)以成本上升為由“倒逼”政府定價的現(xiàn)象，就必須從源頭抓起，建立有效的成本約束機制。一是規(guī)定自然壟斷行業(yè)向價格主管部門報送成本資料的義務，凡是從事自然壟斷行業(yè)且提供政府定價商品和服務的經(jīng)營者，必須建立成本價格臺帳，按照每月或每季度的期限，將其工資狀況、人員構成、各種支出等成本構成因素報送到價格主管部門，由價格主管部門進行審核認定，剔除虛高成份，促使自然壟斷企業(yè)自覺降低成本，并為價格主管部門科學定價奠定基礎。二是加強成本調(diào)查分析和審核工作，通過成本分析找出自然壟斷行業(yè)中企業(yè)個別成本與社會平均成本的差別及原因，把與其商品或服務經(jīng)營無關、不合理的成本予以剔除，堅持以社會平均成本作為制定價格的依據(jù)，以保持政府定價的合理性，約束自然壟斷行業(yè)以成本上升為由“倒逼”政府定價行為。三是確定自然壟斷行業(yè)成本控制參數(shù)，根據(jù)國外市場經(jīng)濟國家的做法，通過確定自然壟斷行業(yè)成本控制參數(shù)，解決其通過成本“倒逼”政府定價問題。自然壟斷行業(yè)成本控制參數(shù)應根據(jù)其所耗商品零售價格指數(shù)并參考社會平均職業(yè)收入增長率因素確定成本的上升率；根據(jù)自然壟斷行業(yè)的技術進步、實際生產(chǎn)效率和國內(nèi)外同行業(yè)先進生產(chǎn)效率的差距等因素，確定其成本的下降率；只有在成本上升率大于下降率時才能提價，反之，企業(yè)就應該降價。在這種成本變動硬約束下，自然壟斷行業(yè)要取得較多的利潤就必須努力降低生產(chǎn)經(jīng)營成本。
五、結束語
自然壟斷行的基本特征決定了市場機制不能完全解決其資源合理配置問題，政府應加強對其價格監(jiān)管。解決自然壟斷行業(yè)存在的價格問題，需要構建與社會主義市場經(jīng)濟相適應的監(jiān)管體系。當然，強調(diào)價格監(jiān)管并不是要替代市場機制，而是在市場機制作用不充分的領域，通過價格監(jiān)管為發(fā)揮市場作用創(chuàng)造條件。
