作者：王樂夫 李珍剛
來源：江西社會科學
本站發(fā)布時間：2007-6-18 23:03:23
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分享到新浪微博騰訊微博抽屜TwitterFacebook20世紀70年代以來，西方一些發(fā)達國家為了擺脫種種危機而掀起的以市場化、社會化為取向的行政改革浪潮，席卷了各大洲。這股浪潮極大地沖擊了傳統(tǒng)公共行政學體系，促成了公共管理學的崛起。然而，公共管理學作為一門發(fā)展中的學科，目前尚處于始創(chuàng)階段，研究中還存在著不少盲點、薄弱環(huán)節(jié)和爭論。正如有的學者所指出的那樣：迄今為止，"什么是'公共管理學'以及如何對它進行研究，是學術界還沒有解決和應該解決的問題。"[1]本文僅就公共管理學的內(nèi)涵等進行探討，以就教于學界同仁。
一
要明確公共管理學的內(nèi)涵，首先應當弄清楚公共管理的概念。對于公共管理概念，國內(nèi)外學界有不同的看法。
從國外來看，對公共管理的理解可說是見仁見智。有人認為公共管理就是應用管理的、政治的和法律的理論為全社會或社會的一部分履行規(guī)制和服務職能的過程。也有人認為公共管理涉及公共組織的外部環(huán)境和它們更廣泛的使命和目標。[2]美國行政學界著名學者、公共行政思想史專家梅戈特則從公共行政和公共管理兩個概念的對比中來理解公共管理的內(nèi)涵。[3]她認為，公共行政在歷史上與官僚機構和官僚聯(lián)系密切，而公共管理則是個新術語。公共管理與政策活動緊密聯(lián)系在一起。那些致力于政策形成、政策執(zhí)行和政策評估的過程都可以理解為公共管理。在美國公共行政思想發(fā)展過程中，公共管理是繼公共行政傳統(tǒng)（19世紀末-20世紀50年代）、公共事務傳統(tǒng)（20世紀50年代-60年代前期）、政策分析傳統(tǒng)（20世紀60年代中期-70年代）三個傳統(tǒng)之后的第四次浪潮。它雖與公共行政沒有質(zhì)的差別，但還是有所不同。僅就主體來看，公共行政的主體是政府行政部門和公務員，而公共管理的主體則不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門以及聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。這就是說，公共管理的主體要比公共行政的主體寬泛得多，它涵蓋了所有為公共利益服務的機構和人員。
在國內(nèi)，對公共管理也沒有形成一致的看法。主要有這幾種情況：其一，認為公共管理有廣義和狹義之分。狹義上是指政府組織及其管理活動；廣義上是指政府以及非政府公共組織機構中具有行政管理性質(zhì)的社會組織及其工作。從發(fā)展趨勢上看，非政府公共管理活動越來越受到重視。從局限于政府管理研究到研究非政府的公共管理，是行政管理符合規(guī)律的發(fā)展。[4]其二，認為公共管理是公共組織尤其是政府組織的管理活動。這里所說的公共組織，是以管理社會公共事務、協(xié)調(diào)社會公共利益關系為目的的組織。它既包括立法、司法、行政等國家機關，也包括各種非政府公共組織。[5]其三，認為公共管理是指那些不以營利為目的、旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益的調(diào)控活動。[6]
以上是國內(nèi)外對公共管理概念的幾種理解。從中可以看出，雖然表述各不相同，但有一點是相同的，那就是與傳統(tǒng)的公共行政相比，公共管理的主體大大地拓展了。傳統(tǒng)上，公共行政的主體是狹義上的政府，即公共行政組織。而在當代，越來越多的人認為，公共管理的主體是公共組織，其范圍相當廣泛，不僅包括行政機關，而且包括立法、司法等國家機關以及各種非政府公共組織。
從廣義上說，立法、司法和行政等機關屬于政府的范疇，它們都是公共組織，當然也是公共管理的主體。在公共管理中，它們各自扮演著不同的角色。立法機關主要通過行使立法、決定、監(jiān)督等權力對公共管理和公共利益產(chǎn)生影響。司法機關按照司法程序維護社會公共秩序和公共利益。行政機關則通過行政立法、行政執(zhí)法和其他行政管理活動保障并增進社會公共利益。過去，人們在探討公共事務的管理時，常側(cè)重于研究行政機關的作用，或把這三種國家機關分開進行研究，這不利于從總體上把握國家在公共事務管理中的作用。現(xiàn)在，公共管理理論應當重視對三者在公共管理中的作用和它們之間互動關系的研究。
至于說非政府公共組織，它也屬于公共管理的主體。非政府公共組織在西方有多種稱謂，非營利組織即是一種。非營利組織是除政府組織和營利組織以外，具有非營利性、民間性、自主性和合法性等特征的正式社會組織，它包括社會服務、環(huán)境與動物保護、基層群眾自治、慈善機構、商會、工會、專業(yè)協(xié)會等組織。自20世紀70年代以來，隨著各國行政改革不斷推進，發(fā)達國家和第三世界國家的非營利組織蓬勃發(fā)展，其在公共領域內(nèi)的作用日益突出，成為國際學術界關注的一個焦點。美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆在經(jīng)過充分的實證分析后指出，人類社會中大量的公共事務既不是依賴國家、也不是通過市場來解決的，人類社會中的自我組織和自治，實際上是更為有效的管理公共事務的制度安排。[7]著名管理學家杜拉克在總結西方國家?guī)资甑母＠?jīng)驗后也指出，現(xiàn)在人們終于明白了，"政府履行社會職責的能力是極為有限的，而非營利部門可以發(fā)揮巨大的作用。"[8]當然，他們的說法不一定能反映各個國家的情況，但是，至少從發(fā)展趨勢上來說，非營利組織的作用是不可低估的。一般來說，宏觀方面的管理職能和法律規(guī)定是必須由政府履行的職能。如國防、外交和行政執(zhí)法活動，應當由政府來完成。微觀方面的管理活動，政府可以承擔其中的一部分，更多的可以交給社會其他公共組織去完成。"愈是接近基層方面的公共事務，愈有可能讓相關的非政府部門來完成。"[9]
基于上述分析，我們認為，所謂公共管理，就是為了維護、增進和公平地分配公共利益，立法、行政、司法等國家機關和非政府公共組織對公共事務依法進行管理的活動。顯然，公共管理的對象是公共事務。公共事務的內(nèi)容相當廣泛，它涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會生活等多個領域。公共管理實際上就是各種公共組織從各個層面向社會提供公共服務和公共產(chǎn)品，如建立法制基礎、維護社會公共秩序、保持非扭曲的政策環(huán)境、投資于基本的社會服務與基礎設施、保護承受力差的階層、保護環(huán)境等。公共管理的目的和本質(zhì)在于維護、增進和公平地分配公共利益，不斷滿足社會的公共需要。公共利益是一個社會共同體存在和發(fā)展的基礎，公共組織應當是社會公共利益的代表和體現(xiàn)。勿庸諱言，公共組織也有自身的特殊利益。這就要求公共組織在維護、增進和分配公共利益時，應處理好公共利益與自身利益之間的關系，將公共利益置于自身特殊利益之上，體現(xiàn)公共組織的公共性。為了保證社會公共利益能夠得到維護、增進和公平的分配，必須建立公共組織依法活動的責任機制。法制是公共組織行動的準繩，責任是公共組織活動的動力。在當代世界上，法制和責任已經(jīng)成為衡量一個國家政治體制民主化程度和公共管理完善程度的重要標志。
二
明確了公共管理的概念，就不難理解公共管理學的內(nèi)涵了。簡單來說，公共管理學是一門研究公共組織管理公共事務的過程及其規(guī)律的學科，其目標是為公共組織有效地處理公共事務、實現(xiàn)公共利益提供理論指導。
為了進一步把握公共管理學的內(nèi)涵，我們有必要把它與公共行政學和政策科學作一個比較。從內(nèi)容上看，公共行政學主要研究國家行政系統(tǒng)內(nèi)部的運行過程及其規(guī)律，其目的是為提高行政效率提供理論指導；政策科學主要探討各種政治主體（國家、政黨等）為了達到一定目的制定和執(zhí)行政策的過程及其規(guī)律，其目的是提供相關政策知識，改善政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量；而公共管理學則主要研究公共組織如何通過有序的活動去管理公共事務，其側(cè)重點在于對公共組織外部管理活動的研究。應當說，重視公共組織自身內(nèi)部管理是必要的，但內(nèi)部管理只有最終體現(xiàn)在外部管理即社會公共事務管理的有效性上才有意義，各種公共組織都應把對外管理的質(zhì)量和效率作為衡量其績效的最終標準。從研究范圍上看，公共管理學主要研究公共管理環(huán)境、公共事務、公共權力、公共利益、公共組織、公共組織與社會、公共組織與市場、公共管理體制、公共政策與執(zhí)行、公共人力資源管理與開發(fā)、公共管理績效評估、公共管理責任、公共管理倫理、公共管理法制、公共管理變革等?？梢?，在公共管理學的研究中，公共組織自身的建設和政策運行機制僅是其中兩項基本內(nèi)容，公共管理學研究的視野要比公共行政學和政策科學寬泛得多。
當然，公共管理學與公共行政學、政策科學之間也有著密切的聯(lián)系。也可以這樣說，公共管理學是以公共行政學、政策科學為基礎，同時又吸收了經(jīng)濟學、管理學和社會學等其他學科的最新成果而發(fā)展起來的。公共管理學綜合運用這些理論研究各種公共事務的管理問題，正逐步形成新的知識體系。這也正是美國的梅戈特教授認為公共管理在美國公共行政思想發(fā)展過程中是繼公共行政、公共事務、公共政策之后第四次浪潮的原因。她說："20世紀80年代以前，公共行政、公共事務、公共政策從一定程度上講是涇渭分明的。自20世紀80年代之后，這三個傳統(tǒng)確有趨同的態(tài)勢。這三個傳統(tǒng)并沒有統(tǒng)一的名稱。照我看來，公共管理是繼前三個傳統(tǒng)之后的第四次浪潮。"[10]我國也有學者指出，公共行政、公共事務、公共政策是構成公共管理學的三大支柱。[11]
公共管理學研究之所以興起和發(fā)展，有著深刻的歷史和現(xiàn)實的原因。20世紀20-30年代，西方國家爆發(fā)的嚴重經(jīng)濟危機宣告了自由放任理論和政策的破產(chǎn)。繼之而起的是，以擴大有效需求、實行國家對經(jīng)濟生活全面干預的凱恩斯主義逐漸成為西方經(jīng)濟學的主導流派和國家經(jīng)濟政策的理論基礎。在這一理論指導下的政策一度取得了巨大的成功。然而，20世紀70年代以后，西方國家出現(xiàn)了低經(jīng)濟增長、通貨膨脹、財政赤字、高失業(yè)率為特征的"滯脹"現(xiàn)象。同時，長期以來形成的官僚制政府由于權能過度膨脹所導致的機構臃腫、人浮于事、公共開支不堪重負、行政效率低下的問題也顯得特別突出，政府由此陷入了財政危機和信用危機。這些問題促使人們對政府全面干預社會經(jīng)濟生活的政策和凱恩斯主義進行批判和反思，以現(xiàn)代貨幣主義學派、公共選擇學派、新制度學派等為代表的新自由主義經(jīng)濟學思潮隨之興起。這種思潮主張改革政府管理模式，限制甚至取消政府干預，充分發(fā)揮市場機制的作用，對西方國家的政策選擇產(chǎn)生了重大影響。20世紀80年代以來西方的政府管理改革在相當程度上是按照這一理論的思路進行的。[12]
面對政府的困境和世界范圍內(nèi)行政改革的潮流，與經(jīng)濟學相比，既有的公共行政學理論則顯得無能為力，既難以解釋政府管理中的現(xiàn)實問題，又不能為政府改革提供有效的理論指導。到了20世紀80年代中后期，這種狀況才開始有所改變。在行政改革浪潮的推動下，西方學術界逐漸形成了一場新公共管理運動。這一運動突破了傳統(tǒng)公共行政學的學科界限，它以公共事務的管理為中心，把行政學、政治學、當代經(jīng)濟學、管理學、政策分析、社會學等學科的相關知識和方法融合到政府管理的研究中，提出了處理公共管理實踐尤其是政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會關系的一整套新的思路。在研究方法上，它更多地采用經(jīng)濟學的途徑去分析公共管理問題，打破了傳統(tǒng)公共行政學主要以政治學研究途徑為主導的局面。對此，《布萊克維爾政治學百科全書》評論道："以經(jīng)濟學為基礎的研究方法對公共行政學的傳統(tǒng)主流理論構成了嚴峻的挑戰(zhàn)，因為它擁有一種通用的分析語言，廣泛地采用了以消費者為導向的方法來研究公共服務。如果說公共行政學的傳統(tǒng)主流研究方法對20世紀早期美國行政學發(fā)展作出了貢獻，并占據(jù)了相當重要的學術地位的話，那么，現(xiàn)在或許可以說，這一位置已被以經(jīng)濟學為基礎的研究方法所取代。"[13]新公共管理運動反映了西方公共管理實踐的發(fā)展趨勢，推動了公共管理學理論的產(chǎn)生和發(fā)展，并使之逐步成為當代西方政府改革的一種指導性理論。例如，1992年，美國學者奧斯本和蓋布勒所著的《改革政府--企業(yè)精神如何改革著公營部門》一書一經(jīng)面世，剛上任不久的克林頓總統(tǒng)即給予高度評價。他說："美國的每一個民選官員都應誦讀這本書。此書給我們提出了（改革的）藍圖。"之后，美國政府種種改革措施都是對那些要求"改革美國政府"呼聲的回應。[14]
總的來說，公共管理學理論是一種正處于發(fā)展中的理論。在發(fā)展中它還面臨著諸多難題和挑戰(zhàn)，但它畢竟朝前邁出了第一步，在當代西方已經(jīng)成為公共管理尤其是政府管理研究的主流。當前，我國正處于轉(zhuǎn)型時期，大量的公共管理問題亟待研究和解決，迫切需要科學的、系統(tǒng)化的公共管理理論加以指導。我國在公共管理理論的建設過程中，可以借鑒國外公共管理理論和實踐經(jīng)驗中的合理之處。當然，這種借鑒一定要結合自己的國情，建立具有本土特色的公共管理理論體系，否則也是不利于我國公共管理事業(yè)的飛速發(fā)展。
