 我國行政管理體制改革在逐步進(jìn)入“深水區(qū)”，改革中的難點(diǎn)問題逐步顯露出來。明確下一步行政管理體制改革的目標(biāo)與內(nèi)容，建立起科學(xué)合理的行政管理體制，是建立完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和法治國家的關(guān)鍵。 明確改革三大目標(biāo) 建立適度規(guī)模的政府、公共服務(wù)的政府和依法行政的政府，是整個(gè)行政管理體制改革的方向。政府的這三種形態(tài)實(shí)際上是三位一體的目標(biāo)模式，彼此緊密聯(lián)系，相輔相成。 轉(zhuǎn)變職能，建立“適度規(guī)模政府”。我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)基本建成，市場成為了資源配置的有效方式。但行政權(quán)力仍在我國資源配置中占有重要位置，許多本應(yīng)該由市場來優(yōu)化配置的資源仍然掌握在“權(quán)力之手”中。因此，應(yīng)該進(jìn)一步推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，繼續(xù)由過去的全能政府向“適度規(guī)模政府”轉(zhuǎn)變，將“權(quán)力之手”約束在有限的范圍內(nèi)——行政的歸行政，市場的歸市場。 “適度規(guī)模政府”不是傳統(tǒng)的“有限政府”。因?yàn)樵诂F(xiàn)代國家，政府所承擔(dān)的職能十分龐雜，遠(yuǎn)不是19世紀(jì)以前的只承擔(dān)稅收、治安等少數(shù)幾項(xiàng)職能的“有限政府”所能比擬。 建立適度規(guī)模政府，就要進(jìn)一步推進(jìn)政企、政事、政府與市場中介組織分開，把與政府性質(zhì)及職能不相符的事務(wù)一律交給企事業(yè)單位和市場中介組織；強(qiáng)化制度約束與責(zé)任追究，嚴(yán)格制約政府部門對(duì)企事業(yè)單位和市場中介組織的經(jīng)營活動(dòng)和具體業(yè)務(wù)的直接干預(yù)，當(dāng)前應(yīng)著力解決政府對(duì)企業(yè)生產(chǎn)投資、人事管理等方面事務(wù)的直接干預(yù)問題；清理、回收不宜由事業(yè)單位承擔(dān)的行政事務(wù)，理順政府部門與事業(yè)單位的關(guān)系；進(jìn)一步推進(jìn)政資分開，直接或間接割斷政府干預(yù)企事業(yè)單位生產(chǎn)經(jīng)營與具體業(yè)務(wù)的資產(chǎn)紐帶；進(jìn)一步縮小行政審批的范圍，政府控制的重要產(chǎn)品、資源、工程、服務(wù)等的指標(biāo)、額度和規(guī)模，視具體情況，或引入市場機(jī)制配置調(diào)節(jié)，或依靠法律法規(guī)規(guī)范操作，把行政審批限制在最必要的限度內(nèi)，尤其要把投資審批范圍嚴(yán)格限制在關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)境資源、整體布局的重大項(xiàng)目和政府投資類、限制類項(xiàng)目方面。 建立公共服務(wù)型政府。公共服務(wù)型政府不僅是對(duì)政府公共服務(wù)職能和社會(huì)管理職能的強(qiáng)調(diào)，更是一種政府管理的目標(biāo)模式，是對(duì)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府管理本質(zhì)、政府職能作用和政府管理方式的一種實(shí)質(zhì)性概括。 現(xiàn)代國家政府的實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)型政府，政府只有通過提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，才能證明自己存在的價(jià)值與合法性。我國政府的職能包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)四個(gè)方面，其中，公共服務(wù)是政府職能的核心與實(shí)質(zhì)。而從管理方式來講，我國政府要優(yōu)質(zhì)、高效、規(guī)范地提供各種公共服務(wù)，同時(shí)加強(qiáng)政府服務(wù)型機(jī)關(guān)建設(shè)。 公共服務(wù)具有調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會(huì)和諧的功能。強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，完善社會(huì)保障、社會(huì)福利、公共醫(yī)療、義務(wù)教育等公共服務(wù)制度，是維護(hù)人民群眾根本利益、保障弱勢群體利益、保持社會(huì)利益均衡的根本措施。 建設(shè)服務(wù)型政府也是對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)周期進(jìn)行有效調(diào)控的重要手段，政府公共服務(wù)支出能自動(dòng)調(diào)節(jié)社會(huì)總需求，達(dá)到抑制消費(fèi)或拉動(dòng)需求的目的。 公共服務(wù)型政府是由以政府為主的公共部門來提供公共服務(wù)，是由政府部門、政府服務(wù)類機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)事業(yè)法人共同提供公共服務(wù)。公共服務(wù)型政府所提供的服務(wù)包括維護(hù)性公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會(huì)性公共服務(wù)等部分，包括為實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步而提供的公共服務(wù)。 依法行政，建立法治政府。行政管理體制改革的重要目標(biāo)就是全面推行依法行政，建立法治政府。 首先，應(yīng)該繼續(xù)完善政府依法行政的法制體系。隨著《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》等法律法規(guī)的頒布，我國的法律、法規(guī)和規(guī)章的制定、修改程序日益完備，科學(xué)化、民主化的行政立法體制逐步建立，這為制定完備的行政法規(guī)范提供了完善的立法體制。 在行政法規(guī)范的內(nèi)容上，要建立健全規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，特別是涉及市場主體行為、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、交易秩序及勞動(dòng)、就業(yè)、保障等的法律法規(guī)，為政府全面依法行政創(chuàng)造完備的法制環(huán)境；建立健全規(guī)范政府行政活動(dòng)，特別是涉及機(jī)構(gòu)編制、職責(zé)權(quán)限、行為方式、獎(jiǎng)勵(lì)處罰等的法律法規(guī)，強(qiáng)化對(duì)政府行為的監(jiān)管。 其次，進(jìn)一步完善行政執(zhí)法體制，為行政管理體制改革提供法治保障。行政執(zhí)法是行政管理的重要方面，其公正有效與否，關(guān)系到相對(duì)人權(quán)益保障和行政管理體制改革的順利實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范的行政執(zhí)法體制，保證各級(jí)行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)。同時(shí)，還應(yīng)理順執(zhí)法體制，明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的的職權(quán)和責(zé)任，落實(shí)“收支兩條線”，保障執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，完善政府績效評(píng)價(jià)制度，將政府執(zhí)法能力和效果、群眾對(duì)其滿意度等納入績效考評(píng)機(jī)制，建立行政執(zhí)法責(zé)任追究制和官員問責(zé)制，形成有效激勵(lì)和約束機(jī)制，確保法律實(shí)施。 有計(jì)劃地協(xié)調(diào)推進(jìn) 回顧改革開放以來的歷次機(jī)構(gòu)改革，主要問題是運(yùn)動(dòng)性比較強(qiáng)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革始終擺脫不了精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈。在下一步的行政體制改革中，需要注意分步驟、有計(jì)劃地依法改革，并與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革配套實(shí)施。 分步驟、有計(jì)劃地依法改革。此前的政府機(jī)構(gòu)改革與依法治國和依法行政的要求有很大差距，機(jī)構(gòu)設(shè)置不依法進(jìn)行嚴(yán)重影響了行政管理體制改革的效果。 行政管理體制屬于廣義上的政治體制的一部分，但又具有一定的獨(dú)立性。行政管理體制改革主要集中在法律制度層面上，只有堅(jiān)持依法改革，才可能取得憲法和法律上的正當(dāng)性。同時(shí)，行政改革旨在清除影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙，改革措施的強(qiáng)度與行政法約束行政的程度相當(dāng)。凡是不需要由行政法約束的純技術(shù)問題，一般也不屬于行政管理體制改革的內(nèi)容。凡是需要作為行政制度的有機(jī)組成部分長期保留下來的改革措施，一般應(yīng)當(dāng)在行政法中加以規(guī)定。 行政管理體制改革要重視組織法的作用，實(shí)行依法定機(jī)構(gòu)，依法定編制，然后才有可能進(jìn)行科學(xué)合理的行政管理體制改革?，F(xiàn)行的行政機(jī)關(guān)組織法主要由《憲法》(部分條款)和《國務(wù)院組織法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)規(guī)定。這些法律對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政職權(quán)法定發(fā)揮了重要的積極作用。 但是，《國務(wù)院組織法》對(duì)于國務(wù)院的具體職能，國務(wù)院與其組成部門、與地方政府的關(guān)系等基本問題的規(guī)定過于原則，《地方組織法》也沒有規(guī)定地方政府的職能，從而成為中央與地方之間、政府部門之間權(quán)限混亂的制度根源?！兜胤浇M織法》采取權(quán)力機(jī)關(guān)組織法與政府組織法合一的體例，影響了兩種組織法規(guī)范體系的完整性與科學(xué)性；地方人大的議決職能與政府的執(zhí)行職能界限不清；規(guī)定的各級(jí)地方政府的職能大體一致，導(dǎo)致上下級(jí)政府職能重疊，職責(zé)界限不清。 為此，應(yīng)當(dāng)在確定政府職能的基礎(chǔ)上，修訂《國務(wù)院組織法》《地方組織法》，進(jìn)一步明確各級(jí)人民政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面的職能和責(zé)任，明確各級(jí)人民政府之間的相互關(guān)系。 同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)制定《國務(wù)院組成部門組織通則》以及《地方各級(jí)人民政府組成部門組織通則》《國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)組織通則》《國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)組織通則》，進(jìn)一步明確各級(jí)人民政府組成部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能權(quán)限以及與同級(jí)人民政府、上級(jí)人民政府組成部門之間的關(guān)系等。 避免運(yùn)動(dòng)式的行政管理體制改革的最好方式，是依法實(shí)施行政管理體制改革。隨著國家治理方式的改變和依法治國方略的實(shí)施，國家行政管理職能的賦予、增減和終止要完全納入法治程序，與法律的制定、修改和廢止要逐步一致起來；行政機(jī)關(guān)調(diào)整行政職能和行政體制的機(jī)構(gòu)編制管理工作，應(yīng)該步入經(jīng)?；壍?。 整體配套、協(xié)調(diào)推進(jìn)。行政管理體制改革是與政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革及其他各項(xiàng)改革配套進(jìn)行的，是一個(gè)有機(jī)的整體。只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革呼喚和要求行政管理體制改革的時(shí)候，行政管理體制改革才是必需的和現(xiàn)實(shí)的；而行政管理體制改革的推進(jìn)和深化，又會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和其他各項(xiàng)改革的深入發(fā)展。在以往行政管理體制改革的過程中，行政管理體制改革強(qiáng)調(diào)要與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，因而帶有被動(dòng)適應(yīng)的特點(diǎn)。 行政管理體制改革與政治體制改革的關(guān)系極為緊密。行政管理體制改革必須以政治體制改革為前提，如果沒有啟動(dòng)政治體制改革，則行政管理體制改革肯定是無本之木，只是一種法律技術(shù)上的完備，與現(xiàn)代科學(xué)合理民主的政府無關(guān)。政治體制改革則必須以行政管理體制改革為重點(diǎn)，否則就是虛幻之像，始終落不到實(shí)處。政治體制改革是搭建憲政框架，而行政管理體制改革則是一磚一木地構(gòu)建憲政大廈。 在新時(shí)期，我國的行政管理體制改革是全面深化改革和提高對(duì)外開放水平的關(guān)鍵，因而必然帶有主動(dòng)推進(jìn)的特點(diǎn)。 當(dāng)前，行政管理體制改革處于改革的中心環(huán)節(jié)，繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制改革和其他各項(xiàng)改革，都與深化行政管理體制改革有著緊密的聯(lián)系；如果政府職能不轉(zhuǎn)變，行政管理體制改革不到位，各項(xiàng)改革就很難深入，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制也就無從談起。新形勢下，要以行政管理體制改革為中心，以全面履行政府公共管理職能為重點(diǎn)，整體推進(jìn)行政管理體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革。 行政管理體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容 行政管理體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容包括以下內(nèi)容： 改革行政決策體制。中國傳統(tǒng)的決策體制的特點(diǎn)是，決策權(quán)力高度集中、個(gè)人專斷。為此，改革原有的行政決策體制，需要建立科學(xué)化、規(guī)范化的公共政策制定體系，推進(jìn)公共政策制定的民主化與參與化。 首先，建立行政決策程序制度。行政決策必須依法定程序進(jìn)行，各級(jí)政府及其制定涉及全局性、長遠(yuǎn)性和公眾性利益的重大行政事項(xiàng)，都必須依據(jù)法律、法規(guī)和國家政策的要求和規(guī)定的權(quán)限、程序進(jìn)行決策。其次，建立重大決策事項(xiàng)公示制度。對(duì)事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和與群眾利益密切相關(guān)的重大決策事項(xiàng)，必須公示，廣泛征求社會(huì)各界意見。再次，建立重大行政決策聽證制度，提高行政決策的民眾參與度。最后，完善行政決策專家咨詢制度。充分發(fā)揮專家咨詢輔助行政決策的作用，借助專家學(xué)者的智能，為重大決策事項(xiàng)提供理論依據(jù)和技術(shù)支撐。 在縱橫兩個(gè)方向重新配置行政權(quán)力。首先，應(yīng)該理順縱向行政管理權(quán)力的配置。按照中央與地方政府事權(quán)的劃分，凡是關(guān)系到國家整體利益、全局利益及省際之間的共同事項(xiàng)，以及對(duì)國家政治經(jīng)濟(jì)文化有重大影響的政策規(guī)定，都應(yīng)由中央管理，而地方性經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)、國家重大政策的執(zhí)行性事項(xiàng)，以及其他適宜由地方辦理的事項(xiàng)，應(yīng)歸地方自主處理。在科學(xué)劃分中央與地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)中央與地方政府關(guān)系的法制化，依法規(guī)范二者關(guān)系；實(shí)行中央與地方政府關(guān)系決策的民主化；提高中央對(duì)地方政府的控制能力，克服地方保護(hù)主義，培育全國統(tǒng)一市場；完善中央與地方政府間的監(jiān)督機(jī)制；建立中央與地方政府間的合作關(guān)系，平衡地區(qū)間的發(fā)展；構(gòu)建科學(xué)的行政區(qū)劃體系和行政層級(jí)體系，例如可以考慮實(shí)現(xiàn)更加精簡的行政職能結(jié)構(gòu)、更少的行政層級(jí)、更為合理的行政區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)司法轄區(qū)和行政轄區(qū)的分離，等等。 其次，以綜合執(zhí)法體制改革為核心，推進(jìn)橫向行政管理權(quán)力的優(yōu)化配置。綜合行政執(zhí)法，是指在行政執(zhí)法過程中，當(dāng)行政事項(xiàng)所歸屬的行政主體不明或需要調(diào)整的管理關(guān)系具有職能交叉的狀況時(shí)，由相關(guān)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)讓一定職權(quán)，并形成一個(gè)新的具有獨(dú)立法律地位的執(zhí)法主體，對(duì)該事項(xiàng)進(jìn)行處理的執(zhí)法活動(dòng)。目前，綜合執(zhí)法體制改革，就是為了解決在行政執(zhí)法中存在的多頭處罰、重復(fù)處罰、職權(quán)交叉、效率低下、機(jī)構(gòu)膨脹等問題，打破行政執(zhí)法中的部門分割，對(duì)行政執(zhí)法資源進(jìn)行橫向上的重新整合，建立精簡、高效的綜合執(zhí)法體制。綜合執(zhí)法體制改革已經(jīng)取得了不錯(cuò)的成效，應(yīng)該以此為契機(jī)深化行政管理體制在橫向上的改革。 推進(jìn)干部人事制度改革。行政事務(wù)，歸根到底要通過行政機(jī)構(gòu)中的行政人員去貫徹執(zhí)行。為政之道，首推用人，要能夠行之有效地選拔、培養(yǎng)和使用公務(wù)人員。 原有人事干部制度的弊端在于，干部職務(wù)終身制、缺乏科學(xué)的干部分類、缺乏公開公平競爭選拔的機(jī)制、缺乏考核、升降、獎(jiǎng)懲、辭職、罷免、退休等管理制度。這就要通過改革，形成一套科學(xué)、合理的人事干部制度。 人事干部制度改革的中心就是切實(shí)貫徹公務(wù)員法，提高公務(wù)員依法行政的觀念和能力。建立健全考核錄用、優(yōu)勝劣汰、激勵(lì)保障與監(jiān)督制約機(jī)制；以擴(kuò)大民主為重點(diǎn)，進(jìn)一步落實(shí)行政領(lǐng)導(dǎo)干部民主推薦、民主測評(píng)、差額考察和任前公示制度，加大推行公開選拔、競爭上崗的改革力度；積極實(shí)行、合理運(yùn)用投票表決機(jī)制，完善干部選拔任用的決策體系；嚴(yán)格實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度和辭職解聘制度；抓緊制定體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部實(shí)績?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，更多使用反映人民切身利益和與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)，相應(yīng)建立保障落實(shí)制度和獎(jiǎng)懲機(jī)制。 加強(qiáng)行政程序制度建設(shè)。我國行政管理的傳統(tǒng)方式是“重實(shí)體，輕程序”，因此，行政管理體制改革的一個(gè)重要方面就是要在行政管理體制中注入現(xiàn)代行政程序的理念，完善行政程序制度。 隨著《行政處罰法》《行政許可法》和《政府信息公開條例》等法律法規(guī)的制定，我國的行政程序制度日益完備。但是，在行政管理實(shí)踐中，法律文本上的行政程序出現(xiàn)了兩種不良傾向：一種是形式主義，結(jié)論先行，行政決定早已作出，遵循程序就變成了走過場，演變成純粹的形式主義；另一種是選擇性地遵循程序，對(duì)于政府行政有利的程序便遵守，而對(duì)于政府行政不利的程序便不遵守，程序的遵循完全取決于行政主體工作人員的主觀意愿。 現(xiàn)代行政程序的精髓便在于經(jīng)過程序形成行政決定，相對(duì)人參與到行政的過程中來，與行政主體形成互動(dòng)，經(jīng)過溝通而形成最后的行政決定，以加強(qiáng)行政行為的合法性和可接受性，有利于保障行政相對(duì)人的權(quán)益，并形成現(xiàn)代行政管理體制。 |
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