2013-11-08 中國智慧城市導(dǎo)刊
文 /長城戰(zhàn)略咨詢合伙人、智慧城市專家 黃波； 莫禎貞
頂層設(shè)計的緣由
“智慧城市”建設(shè)的浪潮正在席卷全球。與“數(shù)字城市”相比，“智慧城市”的特征主要表現(xiàn)在城市運行狀態(tài)的自動感知、信息更加充分的共享和發(fā)掘、信息系統(tǒng)更加的智能?！爸腔鄢鞘小睘槿祟惷枥L了非常美好的發(fā)展愿景，但在實踐過程中，卻遭遇到了很多難題，比如如何實現(xiàn)智慧城市的集約化建設(shè)、系統(tǒng)互聯(lián)和資源共享。
在信息化發(fā)展的初期，由于整體設(shè)計能力的不足，以及缺乏信息化統(tǒng)籌機(jī)制，經(jīng)歷了一段以項目為中心的發(fā)展過程，政府各部門獨立地建設(shè)了一系列的信息系統(tǒng)，逐步形成了隨意生長的“系統(tǒng)叢林”，在“叢林”中，系統(tǒng)之間互不相連，信息資源重復(fù)采集、互不共享，造成許多重復(fù)建設(shè)和投資浪費。如果這種局面繼續(xù)延續(xù)，在“智慧城市”建設(shè)的過程中必然會遇到各自為政、信息孤島等老問題，大大增加了智慧城市建設(shè)失敗的風(fēng)險。
頂層設(shè)計為解決智慧城市發(fā)展難題提供了一條切實可行的道路。頂層設(shè)計是在智慧城市發(fā)展戰(zhàn)略（規(guī)劃）指導(dǎo)下，旨在為智慧城市建設(shè)實施提供指導(dǎo)的“控制性規(guī)劃”。頂層設(shè)計主要明確智慧城市建設(shè)的重點內(nèi)容、各重點內(nèi)容之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，以避免分散投資和重復(fù)建設(shè)。
頂層設(shè)計的特征
“頂層設(shè)計”的概念由來已久，本意是指自高端開始的總體構(gòu)想，這一概念源于系統(tǒng)工程學(xué)領(lǐng)域的自頂向下設(shè)計(Top-down Design)。1969年，尼克勞斯·沃斯(Niklaus Wirth)提出采用“自頂向下逐步求精、分而治之”的原則進(jìn)行大型程序的設(shè)計，即從需要解決的問題出發(fā)，自頂向下將復(fù)雜問題逐步分解成一個個相對獨立的子問題，每個子問題可以再進(jìn)一步分解，直到問題容易地解決。
自從中央提出改革需要“頂層設(shè)計”后，頂層設(shè)計逐漸被信息化領(lǐng)域的官員和學(xué)者廣為討論。關(guān)于“智慧城市”頂層設(shè)計的定位，最大的分歧在于如何平衡頂層設(shè)計和信息化規(guī)劃的關(guān)系。一種觀點認(rèn)為，頂層設(shè)計是規(guī)劃的落實和具體化，而另一種觀點正好與之相反。
我們認(rèn)為，頂層設(shè)計的關(guān)鍵特征可以歸納為兩個方面，層次上處于“頂層”，設(shè)計對象以“體系結(jié)構(gòu)”為中心。
所謂的“頂層”包含兩個層面：一是頂層設(shè)計的視角是信息系統(tǒng)的最頂層，這里所指的頂層可以是一個國家、一個城市、或是一個政府部門信息體系的最高層；二是“自頂向下”的設(shè)計步驟，一般首先完成最高層的結(jié)構(gòu)和框架設(shè)計后，再逐層細(xì)化完成更細(xì)致的設(shè)計。
所謂的“體系結(jié)構(gòu)”是指頂層設(shè)計與信息化規(guī)則相比，更注重于用工程科學(xué)的方法，對整體體系架構(gòu)進(jìn)行設(shè)計，在規(guī)劃設(shè)計內(nèi)容上更關(guān)注系統(tǒng)、信息資源和基礎(chǔ)設(shè)施的體系結(jié)構(gòu)，更關(guān)注對全局的約束性要求，架構(gòu)性更強(qiáng)、技術(shù)性更強(qiáng)。規(guī)劃與頂層設(shè)計，在設(shè)計的層次上都處于最高層，或者換一種說法，是對全局的規(guī)劃，但從規(guī)劃或設(shè)計的對象上看，規(guī)劃偏重于長期的愿景和任務(wù)的設(shè)計，頂層設(shè)計偏重于信息化體系架構(gòu)的設(shè)計，頂層設(shè)計將體系架構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)打開，比規(guī)劃更接近于信息系統(tǒng)、更加的細(xì)致。
一個好的頂層設(shè)計，不在于如何詳盡地規(guī)定、分析每個系統(tǒng)、數(shù)據(jù)的細(xì)節(jié)，而在于其是否能夠用最明確的規(guī)則、最少的約束和最簡潔的文字構(gòu)建出一個完整而歧義少的信息化體系。遵循這個體系，各方可以獨立地開展系統(tǒng)的建設(shè)，完成后，可以形成一個符合預(yù)期設(shè)計的目標(biāo)的完整體系。
需要注意的是，頂層設(shè)計應(yīng)該在基礎(chǔ)設(shè)施、共性支撐和統(tǒng)籌要求較高、應(yīng)用較為成熟的領(lǐng)域制定總體的要求，留出新技術(shù)、新應(yīng)用的創(chuàng)新空間，鼓勵試點示范，待發(fā)展較為成熟后，再納入頂層設(shè)計的總體框架，實現(xiàn)頂層設(shè)計與創(chuàng)新的協(xié)同促進(jìn)。如果把“智慧城市”比喻成為一片有序發(fā)展、充滿生機(jī)的“智慧森林”，“規(guī)劃”明確了森林的基本形態(tài)、占地面積和建設(shè)計劃，而“頂層設(shè)計”則細(xì)致地設(shè)計了“智慧森林”的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，包括了土壤、水系、樹種的布局，以及樹木移栽的方式等等。
做好頂層設(shè)計
“智慧城市”是一個十分復(fù)雜的信息化體系，一般情況下，包含了網(wǎng)絡(luò)、共性平臺、信息資源、應(yīng)用系統(tǒng)和服務(wù)渠道等層次，頂層設(shè)計不可能一次到位，也難以要求所有的部門完全按照一個剛性的框架開展建設(shè)。可行的做法是由易到難，建立框架，層層推進(jìn)，逐步深入。
第一步，以智慧城市公共平臺的頂層設(shè)計作為切入點。
通過頂層設(shè)計明確全市統(tǒng)籌的網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源、共享交換平臺和地理空間信息平臺等共性支撐平臺，為全市各單位信息化建設(shè)和應(yīng)用提供共性服務(wù)。以公共平臺作為頂層設(shè)計的切入點。在技術(shù)上，以云計算的方式建設(shè)公共服務(wù)平臺可行性高；在業(yè)務(wù)上，公共平臺的統(tǒng)籌建設(shè)不涉及復(fù)雜的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)，工作簡單易行，因此，對于各地的信息化主管部門而言，開展公共平臺頂層設(shè)計更加可行、易操作和有效。基于這方面的考慮，工信部近期發(fā)布了《基于云計算的電子政務(wù)公共平臺頂層設(shè)計指南》，就各省市政府如何組織開展公共平臺頂層設(shè)計提出了較為詳細(xì)的指導(dǎo)意見，希望通過陜西、福建和海南等省份的試點，全面推進(jìn)電子政務(wù)的集約化發(fā)展。
第二步，設(shè)計重大工程，構(gòu)建智慧城市的骨干。
重大工程在智慧城市中起到支撐部門協(xié)同、滿足城市關(guān)鍵迫切需求的作用。通過頂層設(shè)計，規(guī)劃跨部門重大協(xié)同應(yīng)用、領(lǐng)導(dǎo)決策支撐服務(wù)體系、公眾信息集成服務(wù)體系、領(lǐng)域主題共享數(shù)據(jù)資源等，可以直接滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求，有利于集中資源解決關(guān)鍵問題，減少部門各自為政的重復(fù)建設(shè)，有效地推進(jìn)統(tǒng)籌和集約。國家發(fā)改委已經(jīng)在國家層面開展了通過重大工程推進(jìn)統(tǒng)籌和共享的探索，制定了《“十二五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》，計劃通過建設(shè)重大工程，特別是跨部門的重大應(yīng)用，進(jìn)一步加快國家政務(wù)信息化的發(fā)展，強(qiáng)化信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和互聯(lián)互通，提升政務(wù)信息化建設(shè)效能。
第三步，將總體框架滲透到部門。
在“智慧城市”的基礎(chǔ)設(shè)施和骨架體系建設(shè)完成后，應(yīng)進(jìn)一步完成部門一級的頂層設(shè)計，通過發(fā)布規(guī)范性文件的形式，要求有關(guān)部門在已經(jīng)形成的公共平臺和重大應(yīng)用框架下，按照統(tǒng)籌集約建設(shè)的思路，將總體框架的要求貫徹到部門內(nèi)部的信息化體系中，逐步建設(shè)從頂層到末梢的全局有序的“智慧森林”。
用好頂層設(shè)計
頂層設(shè)計終歸是一個關(guān)于如何開展信息化的工作思路，如果不能成為指導(dǎo)工作的指南，追究還是會成為毫無價值的空中樓閣。從國內(nèi)外的實踐看，頂層設(shè)計的實施需要重點關(guān)注以下三個方面：
首先，必須讓頂層設(shè)計成果成為各方認(rèn)可的工作指南。要想做到這一點，需要在開展頂層設(shè)計的時候，讓相關(guān)方都參與到頂層設(shè)計工作中，使頂層設(shè)計成為集體智慧、反映各方訴求的綜合方案；在頂層設(shè)計完成后，需要開展廣泛、深入、持續(xù)的培訓(xùn)和宣傳，讓各方深刻掌握頂層設(shè)計內(nèi)在的思路，實現(xiàn)知識的內(nèi)化，并進(jìn)一步成為內(nèi)在工作指南。值得注意的是，目前很多城市的信息化頂層設(shè)計都是由信息化主管部門負(fù)責(zé)，缺乏綜合各方需求的內(nèi)在機(jī)制，應(yīng)當(dāng)盡力避免單打獨斗的工作方法。
其次，要為頂層設(shè)計的落實設(shè)計制度性的安排。重點應(yīng)該將頂層設(shè)計執(zhí)行與信息化資金的安排和績效考核相結(jié)合，應(yīng)當(dāng)安排信息化主管部門負(fù)責(zé)頂層設(shè)計的執(zhí)行，并賦予其足夠而有效的權(quán)利；在工作機(jī)制上，應(yīng)改變以部門預(yù)算為主、以單個項目建設(shè)為中心的信息化建設(shè)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)按照頂層的框架，以重大應(yīng)用建設(shè)為主線，有步驟推進(jìn)全局的信息化建設(shè)；此外，必須建立信息化設(shè)計、建設(shè)、驗收、考核的閉環(huán)管理機(jī)制，從多個環(huán)節(jié)嚴(yán)格推進(jìn)頂層設(shè)計的落地實施。只有通過嚴(yán)格的制度安排，才能確保頂層設(shè)計不會流于形式，不會因為部門的利益因素束之高閣。
最后，頂層設(shè)計是一個不斷完善的過程。即使科學(xué)的設(shè)計過程、最優(yōu)秀的設(shè)計團(tuán)隊也沒有能力設(shè)計完美的信息化體系，同時外部環(huán)境的發(fā)展和變化也會對頂層設(shè)計成果不斷提出新的要求，因此，頂層設(shè)計應(yīng)該保持更新，根據(jù)外部要求和信息技術(shù)發(fā)展的新情況，做出必要的調(diào)整，以符合最新的要求。
展現(xiàn)頂層設(shè)計
整體而言，信息化頂層設(shè)計在我國還處于起步和探索階段。在國家層面，工信部推進(jìn)的公共平臺頂層設(shè)計方法后，國家發(fā)改委運用頂層設(shè)計的方法，規(guī)劃“十二五”時期重大電子政務(wù)工程；在地方層面，北京、陜西、福建、武漢等省市都在探索頂層設(shè)計的工作方法。目前，各方對于頂層設(shè)計的內(nèi)涵和設(shè)計方法沒有統(tǒng)一的認(rèn)識，但是，各方都將頂層設(shè)計作為破解信息化分散建設(shè)、重復(fù)建設(shè)、煙囪林立等難題的重要方式，各級政府正在按照自己的方式探索信息化集約發(fā)展道路。
統(tǒng)籌集約的迫切性，是我國信息化所處的發(fā)展階段所決定的，也是邁向“智慧城市”所必須完成的跨越。雖然需要很長一段時間我國信息化才能走出一條有效的統(tǒng)籌之路，但是，可以越來越清晰地看到，頂層設(shè)計將會成為加快這一目標(biāo)實現(xiàn)的最重要的方法。
*感謝中國智慧城市產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟推薦本文，長城戰(zhàn)略是其理事單位。
