集聚與平衡是不矛盾的
至今中國在區(qū)域間平衡發(fā)展的思路上仍然存在一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，人們總認(rèn)為，用建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域間平衡分配，再加上戶籍制度限制住勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就可以促進(jìn)平衡發(fā)展了。是的，這樣，從經(jīng)濟(jì)總量的平衡來說，的確“看上去很美”，但是，把中國不同地區(qū)和不同城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模做得一般大，其實(shí)只是犧牲了增長換來了平衡。如果有一條道路，可以“在集聚中走向平衡”，為什么不呢？關(guān)鍵的問題在于，只有“人均”意義上的GDP、收入和生活質(zhì)量上的平衡才是真正有意義的平衡。大量的實(shí)證研究都發(fā)現(xiàn)，中國的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)集聚程度和城市間的“規(guī)模”差距不是太大了，而是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家。中國內(nèi)陸城市建成區(qū)面積擴(kuò)張的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過非農(nóng)業(yè)人口的增長速度，這對(duì)于土地的集約利用也非常不利。如果中國的經(jīng)濟(jì)政策追求“規(guī)模”意義上的平衡，那么，其代價(jià)就是中國經(jīng)濟(jì)未來將失去經(jīng)濟(jì)增長的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。
我在給來自政府的學(xué)員講課時(shí)經(jīng)常用一個(gè)非常簡單的例子，來闡述經(jīng)濟(jì)集聚為什么反而有利于區(qū)域間平衡?，F(xiàn)在像上海這樣的東部大城市，城市的常住人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過戶籍人口，中間的差距是將近600萬人。而在內(nèi)陸，常住人口和戶籍人口的關(guān)系正好倒過來，在安徽，戶籍人口超過常住人口600萬，而在重慶，這個(gè)數(shù)據(jù)是400萬左右。讀者不妨想一下，這個(gè)表征了地區(qū)間人口流動(dòng)的數(shù)據(jù)是怎樣的構(gòu)成？在現(xiàn)有的戶籍制度之下，高教育和高收入的人群受到戶籍制度的限制并不大，所以，構(gòu)成常住人口和戶籍人口之間差別的主體是相對(duì)低技能和低收入的勞動(dòng)力，主要就是農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員。我問我的學(xué)員們，如果中國要追求地區(qū)間的平衡發(fā)展，是應(yīng)該讓那些沒有在東部獲得戶籍的外來務(wù)工人員在東部繼續(xù)生活和工作下去，還是讓他們?cè)倩氐絻?nèi)陸的農(nóng)村？顯然是前者。所以，從追求平衡發(fā)展的角度來說，中國應(yīng)該在土地和戶籍制度的改革過程中，促進(jìn)內(nèi)陸農(nóng)村勞動(dòng)力向東部城市和工業(yè)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)移，并且逐步地讓他們?cè)谒麄児ぷ鞯牡胤铰鋺簦?
那么，內(nèi)陸怎么發(fā)展？
人們?nèi)菀仔纬傻挠忠粋€(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)是，經(jīng)濟(jì)集聚意味著內(nèi)陸的發(fā)展機(jī)會(huì)就沒有了，這不對(duì)。
首先，恰恰是在經(jīng)濟(jì)集聚的過程中，內(nèi)陸的勞動(dòng)力能夠更多地轉(zhuǎn)移到東部，使得內(nèi)陸的人均資源（包括土地和自然資源）擁有量上升，從長期來看，這是成為地區(qū)間發(fā)展差距和生活質(zhì)量差距縮小的必要條件。我在安徽安慶調(diào)研時(shí)，當(dāng)?shù)氐拇甯刹扛嬖V我，以前，村里土地很多拋荒，耕種的土地通常一年只種一季，畝產(chǎn)在600-700斤稻谷?，F(xiàn)在，由于大量流出的勞動(dòng)力將他們的土地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包土地的種糧大戶在實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)模經(jīng)營后，畝產(chǎn)可以提高到1100斤以上，并且一年可以種兩季。其實(shí)，土地只是一種具有典型性的資源，在人口流動(dòng)的過程中，內(nèi)陸其他很多資源都可以在人均擁有量上獲得提高。
第二，讓我們來說說產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律來說，當(dāng)一個(gè)地區(qū)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)集聚時(shí)，同時(shí)會(huì)產(chǎn)生兩種效應(yīng)：一是規(guī)模效應(yīng)，體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)集聚帶來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高；二是擁擠效應(yīng)，主要的問題還不是交通和環(huán)境問題，這些都可以通過發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境治理來緩解，更為重要的結(jié)果其實(shí)是房價(jià)（地價(jià)）和勞動(dòng)力價(jià)格的上漲，于是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)集聚到一定程度后，自然會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而給內(nèi)陸帶來發(fā)展機(jī)遇。特別那些位于交通樞紐和長江黃金水道沿線（岸）的地區(qū)，比如安徽的沿江都市帶，甚至可以實(shí)現(xiàn)江海聯(lián)運(yùn)，未來將面臨非常好的發(fā)展機(jī)遇。
但是，我必須強(qiáng)調(diào)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移應(yīng)該是在市場機(jī)制的作用下發(fā)生的。最近一段時(shí)間，舉國上下都在講產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，我們必須區(qū)分一下，我們?cè)谥v什么樣的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。是符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，還是人為推進(jìn)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移？由于中國現(xiàn)有的制度是用計(jì)劃的手段在配置土地，實(shí)際上東部地區(qū)的土地供給受到了更大的制約，同時(shí)，中國的戶籍制度限制了勞動(dòng)力的進(jìn)一步轉(zhuǎn)移，這樣一來，看上去好像產(chǎn)業(yè)是在土地和勞動(dòng)力價(jià)格上升的情況下發(fā)生了轉(zhuǎn)移，但是，我們應(yīng)該進(jìn)一步去問一下，沿海地區(qū)土地和勞動(dòng)力價(jià)格上升是不是有政策的作用在內(nèi)？如果未來管制政策發(fā)生變化呢？要知道，全世界沒有其他國家在通過土地和戶籍的制度限制區(qū)域間的要素流動(dòng)?。《?，最危險(xiǎn)的政策恰恰就是限制要素流動(dòng)和扭曲要素價(jià)格，這本應(yīng)該是共識(shí)??！
第三，未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中內(nèi)需也將越來越重要，無論是在制造業(yè)還是在服務(wù)業(yè)上，內(nèi)陸都要形成一些具有服務(wù)于區(qū)域性市場的經(jīng)濟(jì)中心。在制造業(yè)上，要建成若干區(qū)域性的“消費(fèi)品生產(chǎn)中心”，生產(chǎn)那些主要在區(qū)域內(nèi)銷售的消費(fèi)品。在服務(wù)業(yè)上，要建成若干區(qū)域性的“服務(wù)業(yè)中心”，又由于生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)的發(fā)展主要是服務(wù)于制造業(yè)的，消費(fèi)型服務(wù)業(yè)的發(fā)展是以制造業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率提高為基礎(chǔ)的，因此，區(qū)域性的“消費(fèi)品生產(chǎn)中心”和“服務(wù)業(yè)中心”在空間上也一定是接近的，其實(shí)就是在一些像成都、重慶、武漢、西安這樣一些大城市及其周圍的中小城市組成的都市圈，事實(shí)上，這些城市現(xiàn)在就已經(jīng)在制造業(yè)、教育等行業(yè)上具有了區(qū)域性經(jīng)濟(jì)中心的地位，未來的問題是怎樣進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，服務(wù)于內(nèi)需的問題。
所以，在城市發(fā)展的思維上，一定要為區(qū)域性大都市的未來規(guī)模做好充分的準(zhǔn)備。中國的華中、西南、西北的經(jīng)濟(jì)規(guī)模都不可小視，區(qū)域性大都市的規(guī)模也應(yīng)該比照一個(gè)中等經(jīng)濟(jì)規(guī)模國家的首都來規(guī)劃。我注意到，南京已經(jīng)將遠(yuǎn)景的人口規(guī)模規(guī)劃為1200萬，相當(dāng)于首爾和東京都的規(guī)模，我看，這完全是符合實(shí)際的。中國內(nèi)陸大都市發(fā)展的規(guī)模如何規(guī)劃，也應(yīng)解放思想。我在面對(duì)安徽的地方官員和學(xué)者時(shí)就說，未來安徽的發(fā)展路徑就應(yīng)該是做大合肥都市圈和皖江經(jīng)濟(jì)帶，省內(nèi)的農(nóng)民除了向沿海轉(zhuǎn)移外，再向省內(nèi)的兩大都市圈（帶）集聚，這樣，農(nóng)村的人口大大減少，就可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，讓剩下的農(nóng)民變成農(nóng)場主。同時(shí)，那些風(fēng)光旖旎的地方，不要搞小而散的工業(yè)，而應(yīng)該保護(hù)環(huán)境、發(fā)展旅游。
第四，在全球化進(jìn)程中，中國經(jīng)濟(jì)向沿海地區(qū)集聚的一個(gè)很大原因是國際制造業(yè)分工體系的重新布局，沿海地區(qū)接近港口，從而國際貿(mào)易的運(yùn)輸成本較小。但是，并不是所有的產(chǎn)品都是需要借助于海運(yùn)的。一方面，有一些產(chǎn)品，單位運(yùn)輸成本較低、附加值較高，比如電腦芯片，用飛機(jī)運(yùn)輸比用輪船更為經(jīng)濟(jì)，這樣的產(chǎn)業(yè)就宜于在內(nèi)陸發(fā)展。最近，英特爾將其生產(chǎn)基地從上海搬遷到成都，就是這樣的原因，一點(diǎn)都不奇怪。和電腦芯片相似的就是軟件，點(diǎn)點(diǎn)鼠標(biāo)，產(chǎn)品就“運(yùn)”走了，這就是為什么在上海有很多軟件公司，只是在上海留個(gè)窗口接單子，而其生產(chǎn)基地卻布局在其他城市的原因。
另外，還有一些生產(chǎn)要素在自然屬性上就難以移動(dòng)的產(chǎn)業(yè)，也應(yīng)就地發(fā)展。比如資源型的產(chǎn)業(yè)，基本上是就地發(fā)展的，對(duì)于這種行業(yè)，通過部分勞動(dòng)力的遷出，來提高當(dāng)?shù)厝说娜司Y源擁有量就更為重要。另一個(gè)重要的產(chǎn)業(yè)就是旅游，與旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)的自然風(fēng)光和文化資源都是不能移動(dòng)的，——能移動(dòng)的都是假的，——而中國內(nèi)陸也同時(shí)是旅游資源豐富的地區(qū)。
“動(dòng)錢”還是“動(dòng)人”？
通過土地和戶籍制度的改革，促進(jìn)內(nèi)陸農(nóng)村勞動(dòng)力向東部的城市和工業(yè)轉(zhuǎn)移的政策是“動(dòng)人”的政策，是一條“在集聚中走向平衡”的道路。與此相對(duì)應(yīng)，簡單地限制要素的流動(dòng)，追求“規(guī)模”意義上的平衡，用行政的方式推進(jìn)產(chǎn)業(yè)和財(cái)政轉(zhuǎn)移，是個(gè)“動(dòng)錢”的思路，結(jié)果會(huì)怎樣？世界銀行在總結(jié)了世界各國的區(qū)域發(fā)展經(jīng)驗(yàn)后，得到的基本結(jié)論是：在那些實(shí)現(xiàn)了區(qū)域間平衡發(fā)展的國家，勞動(dòng)力等要素的跨地區(qū)流動(dòng)都是自由的，沒有一個(gè)國家是通過簡單地“動(dòng)錢”來實(shí)現(xiàn)區(qū)域間平衡的。世界銀行的研究還發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的國家，經(jīng)濟(jì)集聚的程度也越高，而與發(fā)達(dá)國家相比，中國的經(jīng)濟(jì)集聚程度非常低。人們擔(dān)心經(jīng)濟(jì)集聚會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)和區(qū)域間不平衡，相反，恰恰是經(jīng)濟(jì)集聚程度更高的發(fā)達(dá)國家擁有更低的城鄉(xiāng)和區(qū)域間差距。
今天，在中國的發(fā)展過程中，有很多的現(xiàn)實(shí)問題都與我們?cè)趨^(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展上的思想不夠解放有關(guān)，與土地和戶籍制度的改革不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢有關(guān)。今天人們已經(jīng)形成了一個(gè)共識(shí)，要讓農(nóng)民致富，就讓更多的農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)進(jìn)城，但這里，還有一個(gè)在哪進(jìn)城的問題。江蘇北部的一個(gè)城市發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)匾粋€(gè)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)城市居民，平均需要投入15-20萬，包括公共和個(gè)人的投入。今后10年需要轉(zhuǎn)移160多萬農(nóng)民進(jìn)城，這樣算下來需要投入2400億到3200億，這么大的投資規(guī)模，政府財(cái)力根本無法支撐。這樣的困惑完全是因?yàn)槿藗儗?#8220;城市化”狹隘地理解為“就地城市化”，如果農(nóng)民可以異地城市化，并且將他們的宅基地復(fù)耕產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)帶到建設(shè)用地產(chǎn)值最高的地方去，換取那里的戶籍、社會(huì)保障和公共服務(wù)，那個(gè)蘇北城市的困惑是不是就迎刃而解了？
有人可能會(huì)說，城市的房子那么貴，在城市里的農(nóng)民并不具有在城市長期生活下去的能力，可是，如果他們的宅基地復(fù)耕產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)成了一種資產(chǎn)，是不是就可以讓他們?cè)诔鞘欣飺碛谢镜淖》苛?？就算這筆錢還不夠，只要有了城市戶籍，他們是不是就可以被城市政府的廉租房制度覆蓋了？這個(gè)思想不解放，結(jié)果是什么？如果讀者去看看中西部的農(nóng)村就知道了，大量的農(nóng)村住房已經(jīng)“人去樓空”，而且有些房子還是新蓋的，因?yàn)樵谀壳暗膽艏贫认拢藗內(nèi)匀徽J(rèn)為，他們最后不得不回到農(nóng)村。以后，隨著戶籍和土地制度的變化，現(xiàn)在這些農(nóng)村住房上的投資很多都是浪費(fèi)。
也有人會(huì)問，在今天的農(nóng)村，青壯年都流出了，農(nóng)村只剩下“386199”部隊(duì)，也就是說，只剩下婦女、老人和兒童了，農(nóng)村的養(yǎng)老和留守兒童的成長都成了大問題，未來農(nóng)業(yè)怎么辦？可是，這些問題都是因?yàn)榻裉炝鲃?dòng)到城市的人們不能在城市立足造成的。如果土地和戶籍制度改革到位，今天我們看到的單個(gè)遷移或者夫妻遷移就將變成舉家遷移，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營就會(huì)提高農(nóng)業(yè)的比較收益，就會(huì)有一些青壯年留在農(nóng)村。其實(shí)，今天在農(nóng)村的種糧大戶的年收入，就已經(jīng)非常接近在城里打工的收入了。
最后，我要說的是，通過“動(dòng)人”的方式來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)區(qū)域平衡是長久之道，并不是說“動(dòng)錢”的事不要做。恰恰相反，在“蛋糕做大”的情況下，中央財(cái)政就更有能力來進(jìn)行區(qū)域間和城鄉(xiāng)間的財(cái)政轉(zhuǎn)移，但未來的財(cái)政轉(zhuǎn)移應(yīng)該更多地用于城鄉(xiāng)和區(qū)域間公共服務(wù)的均等化，比如說提高內(nèi)陸中小學(xué)教師和醫(yī)護(hù)人員的待遇，相應(yīng)地減少內(nèi)陸和農(nóng)村政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，以促進(jìn)區(qū)域和城鄉(xiāng)間在生活質(zhì)量上的平衡，實(shí)現(xiàn)“動(dòng)人”和“動(dòng)錢”的良性互動(dòng)。
