發(fā)布時(shí)間： 2009-11-20 12:53:53 作者： 鐘 莉 |
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目前，我國(guó)政府公共危機(jī)管理存在諸多困境，國(guó)內(nèi)外有不少學(xué)者從不同的角度論述了危機(jī)管理存在的問(wèn)題，并有學(xué)者提出了提升政府危機(jī)管理能力的建議；也有學(xué)者從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的角度來(lái)闡述政府危機(jī)管理及其危機(jī)管理機(jī)制的問(wèn)題，其中從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視野來(lái)直接論述危機(jī)管理能力的很少，而且論述不夠系統(tǒng)全面。因此，為了更加有效地防范和治理社會(huì)危機(jī)，確保社會(huì)正常運(yùn)行，筆者引入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的理論，闡述我國(guó)政府公共危機(jī)管理的困境，并提出政府公共危機(jī)管理能力提升的對(duì)策。 一 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論及其啟示 （一）風(fēng)險(xiǎn)的定義 德國(guó)學(xué)者烏爾里希·貝克認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是“一種應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化本身誘發(fā)并帶來(lái)的危機(jī)與不安全的系統(tǒng)方法。與以前的危險(xiǎn)不同的是，風(fēng)險(xiǎn)是具有威脅性的現(xiàn)代化力量以及現(xiàn)代化造成的懷疑全球化所引發(fā)的結(jié)果。風(fēng)險(xiǎn)及其結(jié)果在政治上具有反思性”。根據(jù)定義，我們可以從以下幾方面來(lái)理解風(fēng)險(xiǎn)概念： 1 風(fēng)險(xiǎn)是聯(lián)系現(xiàn)在與未來(lái)的方式之一。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)更大可能發(fā)生在未來(lái)且有時(shí)候難以預(yù)測(cè)，是可能在未來(lái)影響人們的生活等各方面，使得人們必須考慮它的影響，甚至提前做好準(zhǔn)備，以防不測(cè)。 2 風(fēng)險(xiǎn)是具有高度破壞性的。貝克認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)與毀滅不一樣，它們并不是指已經(jīng)發(fā)生的損害，而主要是描述其在安全與毀滅之間一個(gè)特定的中間階段的特性，但是它同時(shí)也表明，風(fēng)險(xiǎn)一旦從隱性的生成層面轉(zhuǎn)化為顯性的爆發(fā)層面，就可能帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)后果——即滑向毀滅的一端。 3 風(fēng)險(xiǎn)具有政治反思性。主要體現(xiàn)為“：風(fēng)險(xiǎn)不同于財(cái)富，它們是有社會(huì)定義和建構(gòu)的；風(fēng)險(xiǎn)的分配與增長(zhǎng)對(duì)不同的人影響程度不同；風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散和商業(yè)化沒(méi)有完全擺脫資本主義發(fā)展的邏輯；一個(gè)人可以擁有財(cái)富，但只能被風(fēng)險(xiǎn)影響等?！? （二）風(fēng)險(xiǎn)社會(huì) 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論源于對(duì)現(xiàn)代性的反思。貝克認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的概念指現(xiàn)代性一個(gè)階段。在這個(gè)階段，工業(yè)化社會(huì)道路上所產(chǎn)生的威脅開(kāi)始占主導(dǎo)地位。而吉登斯把風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視為現(xiàn)代性的一種后果，所謂風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是指由于新技術(shù)和全球化所產(chǎn)生的與早期工業(yè)社會(huì)所不同的社會(huì)特性。與傳統(tǒng)社會(huì)相比，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)具有以下特征： 1 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的可控制性和可治理性特征。貝克認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)今社會(huì)的一種本質(zhì)現(xiàn)象，一旦產(chǎn)生就難以消滅的，但這不能說(shuō)明人類對(duì)此是束手無(wú)策的。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)通過(guò)積極化解和減少各種引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的因素，就能有效地避免風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生或減輕風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)所帶來(lái)的嚴(yán)重后果。所以，事前對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和防范，是人類控制和治理風(fēng)險(xiǎn)的主要思路。 2 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的人化特征。傳統(tǒng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自物資的匱乏和自然的災(zāi)害。而現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自人類決策和行動(dòng)，即科技進(jìn)步與社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)作用與負(fù)影響。 3 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的制度化特征。人類有滿足冒險(xiǎn)和尋求安全的本能。在現(xiàn)代社會(huì)中，人類的所有活動(dòng)可以說(shuō)幾乎被制度所覆蓋，而現(xiàn)代復(fù)雜的制度系統(tǒng)為這兩種矛盾的取向提供了實(shí)現(xiàn)的環(huán)境和規(guī)范性的框架，防范與鼓勵(lì)冒險(xiǎn)的制度同時(shí)并存。 4 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的全球化特征。比較而言，傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)大多是發(fā)生在一定的區(qū)域，其破壞力也是可以控制在一定的區(qū)域內(nèi)的。但是，在全球化趨勢(shì)下，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有了明顯的跨越國(guó)際空間的特征。因此，即使風(fēng)險(xiǎn)是在某一區(qū)域內(nèi)發(fā)生的，但其破壞性會(huì)迅速地?cái)U(kuò)散到全球范圍內(nèi)，對(duì)世界各領(lǐng)域產(chǎn)生影響，甚至可能引發(fā)世界性災(zāi)難。 基于風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征，如何采取有效措施治理風(fēng)險(xiǎn)呢？不同的風(fēng)險(xiǎn)研究者提出了不同的看法。但總的來(lái)說(shuō)，隨著研究的深入，越來(lái)越多的風(fēng)險(xiǎn)研究者開(kāi)始在風(fēng)險(xiǎn)的治理上漸漸達(dá)成一種共識(shí)，即應(yīng)該綜合多種觀點(diǎn)從多個(gè)層面來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)，而不是只從單一方面出發(fā)。 （三）簡(jiǎn)要啟示 根據(jù)以上風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的論述，再結(jié)合我國(guó)當(dāng)前公共危機(jī)的總體特征，筆者認(rèn)為公共危機(jī)在本質(zhì)上也完全具有風(fēng)險(xiǎn)的基本特征：高度破壞性、全球性、人為性、可控制性、治理性與突發(fā)性。 根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的特征，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的治理應(yīng)采取多維度思路，我國(guó)政府公共危機(jī)管理能力的提升必須從多角度、多方面來(lái)考慮，采取多種措施有效地提高政府公共危機(jī)管理。 二 我國(guó)政府公共危機(jī)管理的現(xiàn)狀與困境 （一）公共危機(jī)意識(shí)淡薄，危機(jī)管理認(rèn)識(shí)不足 由于長(zhǎng)期偏重經(jīng)濟(jì)，甚至以犧牲社會(huì)持續(xù)發(fā)展來(lái)搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，同時(shí)又由于缺乏危機(jī)警示教育，政府組織和公民個(gè)人的公共危機(jī)意識(shí)相當(dāng)?shù)?，一旦危機(jī)真正來(lái)臨，就會(huì)很恐慌，頭腦混亂，行動(dòng)無(wú)序。在政府管理過(guò)程中，政府普遍表現(xiàn)為對(duì)危機(jī)管理認(rèn)識(shí)不足。突發(fā)事件的信息收集、預(yù)測(cè)預(yù)警、資源有效管理、信息暢通等方面，存在組織機(jī)構(gòu)不到位、控制行為不規(guī)范和設(shè)備不健全等問(wèn)題。而且，當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)管理還存在條塊分割、各自為政的現(xiàn)象，難以形成統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致難以進(jìn)行有效溝通與協(xié)調(diào)，進(jìn)而導(dǎo)致突發(fā)事件處理高成本、低效率與低效益。 （二）公共危機(jī)管理過(guò)程不夠透明 從我國(guó)公共危機(jī)管理現(xiàn)實(shí)來(lái)看，明顯的現(xiàn)象之一就是危機(jī)管理過(guò)程仍欠缺透明性，特別是在公共危機(jī)發(fā)生初期，無(wú)論是危機(jī)信息，還是政府行為都在搞“地下行動(dòng)”，進(jìn)行“暗箱操作”，2003 年“非典”危機(jī)中這種情況表現(xiàn)得極為明顯“，南丹礦難”“、海城豆奶”以及 2008 年“5·12”汶川大地震救災(zāi)物資管理過(guò)程也都有類似情況出現(xiàn)。這一連串在危機(jī)管理上帶有極大共同特點(diǎn)的公共危機(jī)事件說(shuō)明，我國(guó)危機(jī)管理不透明不是一個(gè)偶然現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的存在說(shuō)明我國(guó)政府以及政府官員公共危機(jī)管理的思路以及觀念有待調(diào)整與提高。 （三）公共危機(jī)管理的法律制度建設(shè)不夠完善 從我國(guó)公共危機(jī)管理實(shí)踐來(lái)看，非常明顯的現(xiàn)象之一就是危機(jī)管理的法制建設(shè)不夠完善，表現(xiàn)為（：1）制度供給有些短缺。目前，我國(guó)雖然制定了不少的關(guān)于處理公共危機(jī)事件的法律法規(guī)，但這些立法是以分散的形式存在且大多是單行法，僅僅適用于一種緊急狀態(tài)，急需統(tǒng)一制定一部綜合性的緊急狀態(tài)法律。（2）某些法律制度落實(shí)不到位?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》總則第 6 條規(guī)定“：國(guó)家建立有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，增強(qiáng)全民的公共安全和防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，提高全社會(huì)的避險(xiǎn)救助能力?！钡诂F(xiàn)實(shí)中公民參與的路徑以及參與的主動(dòng)性還很有限，這說(shuō)明在設(shè)計(jì)預(yù)案方面，沒(méi)有對(duì)群眾的角色進(jìn)行定位，另一方面也說(shuō)明動(dòng)員群眾參與的能力不夠強(qiáng)。 （四）公共危機(jī)信息流通不暢 由于受到傳統(tǒng)觀念的影響，在危機(jī)信息的收集方面形成了報(bào)喜不報(bào)憂的現(xiàn)象，一些官員出于對(duì)自己政績(jī)的考慮，往往對(duì)一些危機(jī)信息采取壓制、隱瞞等做法，這樣就致使信息渠道不暢通，貽誤對(duì)危機(jī)處理的最佳時(shí)機(jī)。綜上所述，我們可以得出結(jié)論：目前我國(guó)政府危機(jī)管理能力還非常薄弱，提高政府危機(jī)管理能力是政府和理論界都必須面對(duì)而又非常緊迫的任務(wù)。 三 我國(guó)政府公共危機(jī)管理能力提升的路徑選擇 根據(jù)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)具有根本的差異以及公共危機(jī)的特征，風(fēng)險(xiǎn)的引發(fā)因素和風(fēng)險(xiǎn)的多維度治理思路，筆者認(rèn)為，我國(guó)政府公共危機(jī)管理能力的提升應(yīng)該通過(guò)以下路徑實(shí)現(xiàn)。 （一）建立健全危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制 根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的因素———對(duì)知識(shí)的反思性運(yùn)用，要提升政府公共危機(jī)管理能力，應(yīng)該構(gòu)建危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制。政府管理的目的是“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”［4］?？梢?jiàn)，危機(jī)預(yù)警是公共危機(jī)管理的第一道防線，應(yīng)該成為政府危機(jī)管理的一項(xiàng)重要職能，對(duì)可能發(fā)生的各種危機(jī)事先有一個(gè)充分的估計(jì)，提前做好應(yīng)急準(zhǔn)備，最大限度地減少政府和公眾的損失。 （二）重視專家隊(duì)伍的力量，提高公共危機(jī)決策的質(zhì)量 由于現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)都具有人化特征，為了不使公共危機(jī)事件更加嚴(yán)重，此時(shí)的公共危機(jī)決策十分關(guān)鍵。為了提高公共危機(jī)決策的質(zhì)量，應(yīng)該重視專家隊(duì)伍的力量，可以組建專家咨詢部門。一是要保證專家的地位，為輔助決策的專家安排專門的編制，設(shè)置正式的職位，并以法律的形式固定下來(lái)。這樣，一旦危機(jī)爆發(fā)，這些專家能夠第一時(shí)間為決策者提供政策建議，采取最佳的方案，甚至在必要時(shí)組織人員研討對(duì)策。二是要明確各專家的職能，使其依法行使職能，履行職責(zé)，以防止在關(guān)鍵時(shí)刻相互推諉責(zé)任，出現(xiàn)職位空缺。三是建立相應(yīng)的制度對(duì)專家參與決策實(shí)行法制化管理。在這方面，目前我國(guó)還沒(méi)有相關(guān)的法律和制度，在危機(jī)狀態(tài)下，專家參與政府決策取決于政府決策機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)的意愿。所以今后應(yīng)制定相應(yīng)的法律和制度，使專家咨詢工作規(guī)范化，也要逐步地使專家咨詢機(jī)構(gòu)獨(dú)立起來(lái)。 （三）完善危機(jī)管理的法律制度建設(shè) 由于現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的引發(fā)因素———結(jié)構(gòu)性缺陷以及它的制度化特征，因此，提升政府公共危機(jī)管理能力，要對(duì)危機(jī)管理實(shí)行法制化建設(shè)。當(dāng)前我國(guó)必須采取以下措施來(lái)完善公共危機(jī)管理法律制度建設(shè)： 一是加快立法進(jìn)程。凡是危機(jī)管理所需要的法規(guī)制度，就要抓緊研究制定，補(bǔ)缺立法盲區(qū)。同時(shí)要修訂和完善種種有關(guān)管理公共危機(jī)的專門或相關(guān)法律和法規(guī)，形成一套統(tǒng)一協(xié)調(diào)具有可操作性的公共危機(jī)管理的法律體系，使公共危機(jī)管理有法可依。也要保證立法質(zhì)量。 二是規(guī)范危機(jī)狀態(tài)下的行使權(quán)?？梢酝ㄟ^(guò)以下五方面來(lái)進(jìn)行規(guī)范“：通過(guò)危機(jī)狀態(tài)法和其他有關(guān)法律來(lái)明確政府緊急權(quán)力的范圍和邊界；通過(guò)危機(jī)狀態(tài)法和其他有關(guān)法律明確規(guī)定政府的職責(zé)；通過(guò)危機(jī)狀態(tài)法和其他有關(guān)法律確定政府行使緊急權(quán)力的條件；通過(guò)危機(jī)狀態(tài)法和其他有關(guān)法律確定政府行使緊急權(quán)力的程序；通過(guò)各種相應(yīng)法律規(guī)定政府行使緊急權(quán)力的目的?！?span lang="EN-US"> 三是要切實(shí)維護(hù)相關(guān)主體和受害者的合法權(quán)益。如 2008年“三鹿奶粉”事件中，受害消費(fèi)者、奶農(nóng)和經(jīng)銷商等都被卷入其中。而從事件處理結(jié)果來(lái)看，奶農(nóng)的合法權(quán)益未能得到保障，導(dǎo)致生產(chǎn)的鮮奶價(jià)格不斷下滑仍沒(méi)人收購(gòu)。所以，要過(guò)制定一些法律來(lái)維護(hù)他們的權(quán)益。 四是要加強(qiáng)法律制度的落實(shí)。法律制度出臺(tái)后，就進(jìn)入試用和實(shí)施階段。我們要全面收集實(shí)施的情況資料，認(rèn)真分析研究實(shí)施受阻的原因，改進(jìn)法律制度，使其落實(shí)到位。 （四）加強(qiáng)公共危機(jī)教育，提升危機(jī)救治能力 這是基于現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的引發(fā)因素———心理層面的公共認(rèn)知偏差以及公共危機(jī)意識(shí)淡化。在公共危機(jī)管理中，社會(huì)整體恐慌與混亂是導(dǎo)致危機(jī)擴(kuò)大化、延伸發(fā)展的重要因素。因此，戰(zhàn)勝公共危機(jī)需要廣大公民的成熟心態(tài)和基本素質(zhì)。而實(shí)現(xiàn)或達(dá)到這種狀態(tài)要依靠公共危機(jī)教育的落實(shí)。有效的、有針對(duì)性的和具體的公共危機(jī)教育能夠提高社會(huì)個(gè)體及其相互之間的救助能力，通過(guò)自救互救，減少危機(jī)損失，挽救寶貴的生命，同時(shí)，公民個(gè)體或組織在參與救助中也增加了對(duì)危機(jī)的心理承受能力，增加了戰(zhàn)勝危機(jī)的信心?？梢酝ㄟ^(guò)多種渠道來(lái)增強(qiáng)公共危機(jī)意識(shí)，如開(kāi)展全民危機(jī)知識(shí)講座、模擬災(zāi)難演練、學(xué)校教育等。個(gè)體危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的提升是政府公共危機(jī)管理能力提升的基礎(chǔ)，因此，開(kāi)展多方位的公共危機(jī)教育是政府公共危機(jī)管理中的重要環(huán)節(jié)。 （五）建立信息資源庫(kù)，暢通信息流通渠道 信息流通不暢，會(huì)加速危機(jī)的爆發(fā)，最明顯的就是導(dǎo)致公民心理恐慌，妨礙開(kāi)展危機(jī)事件處理工作。建立危機(jī)管理信息資源庫(kù)，可分為三個(gè)系統(tǒng)———信息匯總系統(tǒng)、信息處理系統(tǒng)和信息發(fā)布系統(tǒng)。信息匯總系統(tǒng)主要是通過(guò)多種方式發(fā)現(xiàn)、傳遞和收集各種相關(guān)的危機(jī)信息；信息處理系統(tǒng)集中對(duì)收集的相關(guān)信息進(jìn)行分析，排除不是危機(jī)信息的信息；危機(jī)信息發(fā)布系統(tǒng)，要求危機(jī)管理者遵循原則，發(fā)揮媒體的信息傳輸和輿論導(dǎo)向功能，穩(wěn)定民眾心理，引導(dǎo)公眾選擇正確的行為，正確對(duì)待各種突發(fā)性危機(jī)事件。同時(shí)，要建立信息溝通綠色通道。 （六）加強(qiáng)公共危機(jī)管理的國(guó)內(nèi)外合作 現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和公共危機(jī)的全球化特征，使加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)的合作成為必然選擇。我們要加強(qiáng)與有關(guān)國(guó)際組織、有關(guān)國(guó)家以及國(guó)際性非政府組織的合作，最大可能地爭(zhēng)取國(guó)際社會(huì)的協(xié)助和支持。2008 年抗擊“5·12”汶川大地震就是很好的例子。而且，加強(qiáng)與國(guó)際合作，一方面會(huì)部分分擔(dān)政府的負(fù)擔(dān)，另一方面，可使全社會(huì)形成戰(zhàn)勝危機(jī)的堅(jiān)定信念和共渡難關(guān)的良好氛圍，有利于政府危機(jī)處理措施的順利實(shí)施?？偟膩?lái)說(shuō)“，全球治理”無(wú)疑是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下公共危機(jī)事件處理的一條有效途徑，即應(yīng)該構(gòu)建國(guó)際性公共危機(jī)管理模式。 （ 行政論壇 2009年第4期 ） |
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