林羿：中國(guó)養(yǎng)老金融50人論壇核心成員、中國(guó)人民大學(xué)兼職教授
美國(guó)養(yǎng)老金三大支柱之一是由美國(guó)政府所提供的社會(huì)養(yǎng)老保障制度。中國(guó)目前正在對(duì)其退休養(yǎng)老體制進(jìn)行改革和完善，并且在探討如何建立適應(yīng)中國(guó)社會(huì)特點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保障制度。比如：中國(guó)政府去年年中和今年年初分別頒布了《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》和《全國(guó)社會(huì)保障資金投資管理暫行辦法》等法律文件，就籌集社會(huì)保障資金及社會(huì)保障資金投資管理等提出新的要求和規(guī)定。為了給中國(guó)的廣大讀者在探討如何建立符合中國(guó)特色的社會(huì)養(yǎng)老保障制度提供一些可借鑒的資料和信息，本文將對(duì)美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度做一簡(jiǎn)單的介紹。
一、美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度簡(jiǎn)介
美國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保障制度與其私有養(yǎng)老金制度最根本的區(qū)別在于私有養(yǎng)老金制度完全是建立在自愿的基礎(chǔ)之上的。企業(yè)雇主完全有自由決定是否為其雇員建立私有養(yǎng)老金計(jì)劃。政府和法律對(duì)此沒(méi)有任何強(qiáng)制性的規(guī)定。而美國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保障制度則是建立在法律規(guī)定的基礎(chǔ)之上的。
美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度是美國(guó)聯(lián)邦及州政府所提供的五種社會(huì)保障福利之一。這五種社會(huì)保障福利是：（一）社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；（二）社會(huì)永久殘疾保險(xiǎn)；（三）社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)；（四）社會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)；和（五）工人賠償金。雖然這五種社會(huì)福利各有特點(diǎn)，但它們共同目的都是為美國(guó)公眾提供最基本的社會(huì)福利保障。美國(guó)的《社會(huì)保障法》于1937年1月1日生效。該法創(chuàng)立了由美國(guó)聯(lián)邦政府所提供的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，社會(huì)永久殘疾保險(xiǎn)及社會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)等制度。工人賠償金則是由美國(guó)各州的州級(jí)法律所建立的。
美國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保障金來(lái)源于社會(huì)保障稅。按照美國(guó)《社會(huì)保障法》的有關(guān)規(guī)定，美國(guó)的雇主和雇員每年分別要向財(cái)政部繳納相等于雇員年工資“基數(shù)”的一定百分比的社會(huì)保障稅。比如：雇主和雇員在2001年所繳納的社會(huì)保障稅的百分比同是6.5%；年工資基數(shù)是76500美元。也就是說(shuō)，在2001年期間，雇主和雇員必須分別向美國(guó)財(cái)政部繳納相等于雇員年薪76500美元的6.5%的社會(huì)保障稅。社會(huì)保障稅在繳入美國(guó)財(cái)政部之后被存入老年退休保障賬戶——即社會(huì)養(yǎng)老保障信托基金之中。
美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障金的支付是采取“現(xiàn)收現(xiàn)付”的形式。也就是說(shuō)，美國(guó)政府并不將每一個(gè)雇員和雇主為該雇員所共同繳納的社會(huì)保障稅記入到該雇員的個(gè)人賬戶中。根據(jù)隨需隨付的支付方式，美國(guó)的社會(huì)保障署將目前從現(xiàn)職雇主和雇員所征收的社會(huì)保障稅來(lái)支付已經(jīng)退休的人。如果目前所籌集到的社會(huì)保障稅的金額超過(guò)需要支付的社會(huì)保障金的金額，那么剩于的部分將全部投資于國(guó)債。
更詳細(xì)地講，雇主定期向美國(guó)財(cái)政部繳納社會(huì)保障稅。其中包括雇主和雇員分別繳納的社會(huì)保障稅和社會(huì)醫(yī)療保障稅。當(dāng)財(cái)政部收到稅款后會(huì)將社會(huì)保障稅額記入由老年、撫恤保障基金和傷殘保障基金組成的社保信托基金[ 社會(huì)保險(xiǎn)信托基金的財(cái)務(wù)運(yùn)作由一個(gè)受托人委員會(huì)監(jiān)管，該委員會(huì)每年向國(guó)會(huì)報(bào)告信托基金的財(cái)務(wù)和精算現(xiàn)狀。]賬戶。建立社保信托的目的有兩個(gè)：一、為記錄資金的納入、付出提供財(cái)會(huì)上的記賬；二、持有所積累的相應(yīng)資產(chǎn)。
作為一個(gè)現(xiàn)收現(xiàn)付的系統(tǒng)，美國(guó)社會(huì)保障的福利是從當(dāng)前的稅款中支付的。美國(guó)財(cái)政部代表美國(guó)社保局每月即接收社會(huì)保障的稅款，又支付社保的福利，并對(duì)稅額中專屬于社會(huì)保障稅的額度進(jìn)行估算，然后將估算的額度在社保信托中“記賬”。之后，財(cái)政部再將當(dāng)月支出的社會(huì)保險(xiǎn)福利的額度從社保信托的余額中“扣除”。實(shí)際上，在這個(gè)過(guò)程中，財(cái)政部一直持有資金直到其被全部用于支付社會(huì)保障福利或被政府用于其它花費(fèi)，在此期間沒(méi)有現(xiàn)金真正被放入社會(huì)保障信托基金的賬戶，信托賬戶的余額實(shí)際上只是財(cái)政部在社會(huì)保障上收支差額的紀(jì)錄。
當(dāng)社會(huì)保障稅收大于支出，余額便被記入社會(huì)保障信托基金并投資于特殊系列的，不可在市場(chǎng)銷售的美國(guó)政府債券。這些“特殊”債券也僅是財(cái)務(wù)記錄，并沒(méi)有現(xiàn)金交手。社會(huì)保障信托基金持有的債券是以美國(guó)政府的信用作擔(dān)保的，并由美國(guó)政府負(fù)責(zé)償清所欠債款。美聯(lián)邦政府將這些債券一并歸入國(guó)債計(jì)算。
雖然這些“特殊”政府債券的利息是由債券市場(chǎng)決定，但是它們不能在二級(jí)市場(chǎng)銷售。然而，它們可在到期前任何時(shí)候以面值賣回給美國(guó)政府。
按照美國(guó)《社會(huì)保障法》的有關(guān)規(guī)定，任何美國(guó)公民和已獲得移民身份的外國(guó)公民在達(dá)到美國(guó)《社會(huì)保障法》所規(guī)定的退休年齡之后，如果符合該法所規(guī)定的所有條件，都有權(quán)申請(qǐng)領(lǐng)取社會(huì)養(yǎng)老保障金。目前《社會(huì)保障法》所規(guī)定的退休年齡是65歲。要符合領(lǐng)取社會(huì)養(yǎng)老金的條件，申請(qǐng)人必須達(dá)到“完全受?！钡囊蟆Ｈ绻粋€(gè)人從21歲到62歲之間這段時(shí)期里每年都獲得1個(gè)“社會(huì)保障分”，或積累了40個(gè)社會(huì)保障分的話，他就達(dá)到了完全受保的要求。比如，根據(jù)美國(guó)社會(huì)保障署的有關(guān)規(guī)定，1993年要想獲得1個(gè)社會(huì)保障分的話，一個(gè)人必須在這一年當(dāng)中起碼有670塊錢(qián)的收入。如果一個(gè)申請(qǐng)獲得社會(huì)養(yǎng)老保障金的人在達(dá)到退休年齡之后仍繼續(xù)工作的話，該申請(qǐng)人將無(wú)權(quán)申請(qǐng)領(lǐng)受社會(huì)養(yǎng)老保障金。
美國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保障金是以年金的形式支付的。退休的人每個(gè)月從社會(huì)保障署領(lǐng)取社會(huì)養(yǎng)老保障金直到去世時(shí)為止。
二、美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度潛伏的危機(jī)和問(wèn)題
雖然美國(guó)的公共社會(huì)養(yǎng)老保障制度是最受美國(guó)人民歡迎的社會(huì)福利和制度，它仍有潛在的危機(jī)和問(wèn)題。這主要是由于自從該體制在20世紀(jì)30年代建立以來(lái)，社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境已發(fā)生巨大的變化，致使美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度無(wú)法滿足目前和將要退休的這一輩人的退休收入要求。
當(dāng)美國(guó)公共養(yǎng)老保障制度初建時(shí)，成千上萬(wàn)的美國(guó)公眾剛剛經(jīng)歷了大蕭條，喪失了其一生的積蓄而且沒(méi)有很快就業(yè)的可能性。最初的社會(huì)養(yǎng)老保障制度是針對(duì)這樣一種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況來(lái)設(shè)計(jì)的。但如今的情況卻完全不同了。比如，美國(guó)目前的人均收入要比社會(huì)養(yǎng)老保障制度初建時(shí)增長(zhǎng)了四倍之多。絕大部分工人家庭退休之后都會(huì)從其雇主所資助的私有養(yǎng)老金計(jì)劃之中領(lǐng)取相當(dāng)數(shù)量的養(yǎng)老金，等等。對(duì)那些過(guò)去幾十年中退休的人來(lái)說(shuō)，他們從社會(huì)保障制度中所獲得的退休福利要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)他們及其雇主所繳納的社會(huì)保險(xiǎn)稅的總和。這主要是因?yàn)樯鐣?huì)保障稅的稅率從社會(huì)保障制度初建的僅2％已增長(zhǎng)到如今的12.5％。由于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金是采納隨需隨付的支付形式，對(duì)社會(huì)保障稅稅率的提高使社會(huì)保障制度的進(jìn)一步改進(jìn)并在該制度下大量的提高社會(huì)養(yǎng)老金的金額成為可能。
可對(duì)絕大多數(shù)未來(lái)的退休者來(lái)說(shuō)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金就不會(huì)像以前那樣豐厚了。在過(guò)去十年中開(kāi)始工作和即將開(kāi)始工作的年輕工人們?cè)谄诖龑?lái)退休之后所獲得的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的金額將遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如將這筆錢(qián)投資于國(guó)債、公司債券或證券所獲得的收入。由于美國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的支付是隨需隨付，這就意味著社會(huì)保險(xiǎn)金的投資回收率要遠(yuǎn)比將這些資金投資于證券市場(chǎng)或其它投資工具所獲得的回收。
此外，美國(guó)目前的社會(huì)保障制度還因強(qiáng)迫那些想獲得社會(huì)保險(xiǎn)金的人過(guò)早退休而降低這些人的生活水平。比如，根據(jù)目前的《社會(huì)保障法》，如果一個(gè)工人不想在達(dá)到65歲時(shí)就退休而想繼續(xù)工作的話，那么他將喪失享有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的權(quán)利。雖然對(duì)推遲退休的人來(lái)說(shuō)，法律所規(guī)定的社會(huì)養(yǎng)保險(xiǎn)金將有些微的增長(zhǎng)，但這微小的增長(zhǎng)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足退休收入的需要。在很多情況下，六十五歲后繼續(xù)工作并不能為一個(gè)老年人的總收入增加多少。因此，在美國(guó)目前的社會(huì)上，雖然健康水平和壽命有顯著的提高和增長(zhǎng)，但絕大部分人在達(dá)到六十五歲之后，就都決定退休。
從美國(guó)全國(guó)來(lái)看，現(xiàn)在所提供的社會(huì)保險(xiǎn)福利實(shí)際上減少了個(gè)人的儲(chǔ)蓄和企業(yè)雇主所提供的私有養(yǎng)老金收入。由于社會(huì)保險(xiǎn)金是采取隨需隨付的支付方式，社會(huì)保險(xiǎn)的資本金就沒(méi)有投資積累，也就無(wú)法彌補(bǔ)私有資本金積累的減少。其結(jié)果是，美國(guó)全國(guó)的資本金儲(chǔ)蓄從絕對(duì)的意義上縮減。由于工人們不得不接受社會(huì)保險(xiǎn)金所獲得的很低的回報(bào)，并且由于全國(guó)資本金儲(chǔ)蓄的減少而導(dǎo)致生產(chǎn)力的降低及工資的減少，這就使工人們面對(duì)很大的經(jīng)濟(jì)困難。
在美國(guó)目前所開(kāi)展的對(duì)其社會(huì)保障制度進(jìn)行適當(dāng)改善的各種嘗試中，中心環(huán)節(jié)是如何將以上所談到的社會(huì)保障制度的缺陷同為老年退休之的公眾提供基本的退休保障這一目標(biāo)相平衡。
三、美國(guó)目前正在進(jìn)行的社會(huì)養(yǎng)老保障制度的改革
據(jù)美國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)署的有關(guān)統(tǒng)計(jì)，到21世紀(jì)初，美國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)金的支付額將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)現(xiàn)實(shí)征收的社會(huì)保障稅的額數(shù)。也就是說(shuō)，美國(guó)的社會(huì)保障制度從經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)講瀕臨破產(chǎn)。為了挽救這一嚴(yán)重的形勢(shì)，美國(guó)政府一直在研究和探討如何對(duì)美國(guó)的社會(huì)保障制度進(jìn)行改革。到目前為止，已出現(xiàn)了三種改革的建議。第一個(gè)建議是將所征收的社會(huì)保障稅中的一部分由政府投資于私有的資本市場(chǎng)，從而使政府擁有美國(guó)私有證券市場(chǎng)將近百分之十的股份。這一建議除了對(duì)美國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)信托資金的投資方式將有巨大的影響之外，還會(huì)對(duì)美國(guó)的私有證券市場(chǎng)產(chǎn)生巨大的影響。
第二個(gè)建議是通過(guò)法律強(qiáng)制所有納稅人必須為其將來(lái)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金設(shè)立個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶并由政府對(duì)這些賬戶的資金進(jìn)行投資管理。
第三個(gè)建議是允許繳納社會(huì)保障稅的個(gè)人對(duì)自己繳納的社會(huì)保障稅直接進(jìn)行投資管理。
布什總統(tǒng)就任以后，把對(duì)美國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)養(yǎng)老保障制度進(jìn)行改革作為其執(zhí)政期間的首要任務(wù)之一，并立即組成了一個(gè)“總統(tǒng)社會(huì)保險(xiǎn)研究委員會(huì)?！边@個(gè)委員會(huì)成立以后，對(duì)美國(guó)目前社會(huì)保障制度各方面所存在的問(wèn)題和潛伏的危機(jī)進(jìn)行了深入的調(diào)查和研究，并于2001年12月27日公布了其調(diào)查研究的結(jié)果并就如何對(duì)美國(guó)社會(huì)保障制度進(jìn)行改革提出了建議。
建議的中心是通過(guò)建立自愿的個(gè)人退休賬戶來(lái)彌補(bǔ)美國(guó)社會(huì)保障制度的缺陷并將這種自愿的個(gè)人賬戶包括進(jìn)美國(guó)的社會(huì)保障制度之內(nèi)。該委員會(huì)在報(bào)告中還就個(gè)人賬戶的結(jié)構(gòu)和設(shè)置做了專門(mén)和詳細(xì)的推薦，目的是控制管理這種賬戶的費(fèi)用，減少賬戶資產(chǎn)投資的風(fēng)險(xiǎn)，并為賬戶擁有者提供最大的靈活性，使這一賬戶制度能夠更有效地對(duì)社會(huì)保障制度做以補(bǔ)充。該委員會(huì)在其報(bào)告中推薦了三種模式。這三種模式除了在個(gè)人賬戶年度分擔(dān)額繳納的限制上有所不同之外，其它方面的設(shè)制基本上都是一樣的。
比如，第一種模式是允許個(gè)人自愿的將其當(dāng)期應(yīng)稅收入中的2%繳納于一個(gè)個(gè)人退休賬戶之中。第二種模式則允許個(gè)人每年自愿的將其當(dāng)期應(yīng)稅收入的4%繳入個(gè)人賬戶。這一年度限額會(huì)根據(jù)工資的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)。而根據(jù)第三個(gè)模式，每個(gè)人將可以自愿的將其應(yīng)稅收入的1%繳納于自己的退休賬戶之中，并由政府繳納相當(dāng)于其當(dāng)期應(yīng)稅收入2.5%的對(duì)等分擔(dān)額。該委員會(huì)建議，這種社會(huì)保險(xiǎn)體制中的自愿?jìng)€(gè)人賬戶的投資管理建立在一個(gè)“雙層架構(gòu)”的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)存的征收工薪稅的制度納稅，個(gè)人自愿繳納的分擔(dān)額集中交給一個(gè)由政府指派的中央管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資管理。該中央管理機(jī)構(gòu)將負(fù)責(zé)保管所有個(gè)人賬戶的記錄并將所收集的分擔(dān)額按個(gè)人的選擇投資于第一層架構(gòu)中所提供的各種投資工具之中。而在這些個(gè)人賬戶的資產(chǎn)積累到一定數(shù)額之后，賬戶擁有者就可以將自己的資產(chǎn)投資于第二層架構(gòu)中的投資工具之中。
該報(bào)告還建議，將這種自愿?jìng)€(gè)人賬戶的中央管理機(jī)構(gòu)稱為“個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶制度管理董事會(huì)”。該董事會(huì)應(yīng)負(fù)責(zé)制定對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶進(jìn)行管理的各種規(guī)章制度，并負(fù)責(zé)同私有投資管理界中的不同投資管理機(jī)構(gòu)談判和簽訂管理資金的合同。該董事會(huì)還負(fù)責(zé)將個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶中的資金進(jìn)行合理的多元化投資部署；負(fù)責(zé)確定為這種賬戶所必須達(dá)到的、可以將其資金投入到第二層架構(gòu)中各個(gè)投資工具中的基本額數(shù)，并為賬戶擁有者提供金融投資方面的顧問(wèn)和咨詢。
關(guān)于個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶的投資方法，該委員會(huì)建議，賬戶擁有者首先從該制度中第一層架構(gòu)中所提供的投資工具進(jìn)行投資選擇。在其賬戶的金額達(dá)到了一定規(guī)定的額數(shù)之后，賬戶擁有者可以將其賬戶的資金轉(zhuǎn)移到二層架構(gòu)中所提供的由私有投資機(jī)構(gòu)管理的投資工具當(dāng)中。這些投資工具必須符合由個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶管理董事會(huì)所規(guī)定的嚴(yán)格的規(guī)章制度和條件之后才能將其管理的投資工具納入第二層架構(gòu)中的投資范圍之內(nèi)。每一個(gè)投資選擇都必須保證其投資范圍多元化，都要包括公司債券，公司股票和政府債券。該委員會(huì)建議，每個(gè)賬戶擁有者對(duì)其賬戶投資改變的次數(shù)為每年一次。關(guān)于個(gè)人賬戶的情況和投資收益或損失必須每天都有確切的記錄，賬戶擁有者隨時(shí)都可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或電話查詢自己賬戶的情況。
根據(jù)該委員會(huì)的建議，一個(gè)納稅者在退休之前，不得從這個(gè)儲(chǔ)蓄賬戶中提款；而達(dá)到退休年齡之后，必須在規(guī)定的數(shù)額之內(nèi)以“年金”的形式或分期提款的方式進(jìn)行提款，也可在規(guī)定的限額之上進(jìn)行一次性的提款。當(dāng)該賬戶擁有者去世后，其賬戶中的所有資產(chǎn)將作為遺產(chǎn)傳給其配偶或后代。
在人口不斷老化的社會(huì)上，如何妥善解決退休養(yǎng)老的社會(huì)福利問(wèn)題是世界上許多國(guó)家，包括中國(guó)和美國(guó)，所面臨的重大課題之一。在尋求和探討這一問(wèn)題的答案的過(guò)程中，各國(guó)即應(yīng)針對(duì)本國(guó)的特殊情況，也應(yīng)借鑒別國(guó)的可取、可用的經(jīng)驗(yàn)。這正是本文試圖達(dá)到的目的。
（本文摘自CAFF50《養(yǎng)老金融評(píng)論》）
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