中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院課題組
我國(guó)的金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型正處于重要?dú)v史關(guān)節(jié)點(diǎn)。無(wú)論是提振經(jīng)濟(jì)信心，還是防范系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，都有賴于通過(guò)有效的金融監(jiān)管變革形成健康、穩(wěn)定的金融市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的良性互動(dòng)。問(wèn)題在于，在行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管合二為一的體制下，金融監(jiān)管的獨(dú)立性、協(xié)調(diào)性、專(zhuān)業(yè)性嚴(yán)重不足，難以確保監(jiān)管的有效性。
總的考慮是：以著力解決行政審批與監(jiān)管不分的體制性矛盾為前提，在強(qiáng)化金融監(jiān)管獨(dú)立性、協(xié)調(diào)性、專(zhuān)業(yè)性上取得重要突破，建立現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，為全面提升金融治理能力提供重要的體制保障。為此，提出以下思路性建議。
一、以著力解決行政審批與監(jiān)管不分的體制性矛盾為前提，盡快形成獨(dú)立的金融監(jiān)管體制
從近些年的實(shí)踐看，因?qū)徟鷻?quán)與監(jiān)管權(quán)不分導(dǎo)致的監(jiān)管體制缺乏獨(dú)立性，是我國(guó)金融監(jiān)管領(lǐng)域的一大“頑疾”。適應(yīng)我國(guó)金融治理的實(shí)際需求，只有以解決行政審批與監(jiān)管不分為前提，并把建立獨(dú)立的監(jiān)管體制作為目標(biāo)追求，金融監(jiān)管的轉(zhuǎn)型與改革才有可能取得實(shí)質(zhì)性突破。
1、審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)不分是現(xiàn)行金融監(jiān)管體制面臨的突出矛盾。長(zhǎng)期以來(lái)，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)既是行業(yè)準(zhǔn)入的審批機(jī)構(gòu)，又是各自領(lǐng)域的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。盡管這幾年監(jiān)管部門(mén)簡(jiǎn)政放權(quán)在加快推進(jìn)，但審批權(quán)不愿放、不敢放的現(xiàn)象仍不同程度地存在，審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)不分的格局尚未根本改變。
（1）“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”很大程度上相當(dāng)于“自己生的孩子自己管”，監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以保持利益超脫，難以獨(dú)立公正行使監(jiān)管權(quán)。
（2）監(jiān)管部門(mén)往往把相當(dāng)大的精力放在審批上，以審批取代監(jiān)管、重審批輕監(jiān)管的矛盾比較突出。
（3）由于在監(jiān)管上缺乏內(nèi)在動(dòng)力，監(jiān)管部門(mén)缺乏應(yīng)有的主動(dòng)性去識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)并形成應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的前瞻性預(yù)案。
（4）以證券發(fā)行審批為例，審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)不分還成為機(jī)制性尋租腐敗的重要因素。
2、金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型與改革的核心目標(biāo)是建立獨(dú)立的監(jiān)管框架。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，獨(dú)立性是現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的“精髓”，任何有效的金融監(jiān)管制度設(shè)計(jì)都需要確保金融監(jiān)管的獨(dú)立性。
（1）監(jiān)管者的利益獨(dú)立于監(jiān)管對(duì)象，不被監(jiān)管對(duì)象所俘獲、掣肘，是保障監(jiān)管有效性的基本前提。
（2）擁有獨(dú)立性，監(jiān)管者才能有責(zé)任、有激勵(lì)、有動(dòng)力改善監(jiān)管，才能對(duì)監(jiān)管結(jié)果負(fù)責(zé)。
（3）擁有獨(dú)立性，監(jiān)管者才會(huì)主動(dòng)地去識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，才能不斷提升監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性，處理好監(jiān)管與金融創(chuàng)新的關(guān)系。
就是說(shuō)，無(wú)論現(xiàn)階段金融監(jiān)管改革采取什么方案，都需要從我國(guó)金融監(jiān)管面臨的突出矛盾出發(fā)，把建立獨(dú)立的監(jiān)管框架作為重要的目標(biāo)。
3、金融監(jiān)管體制改革的重點(diǎn)是推進(jìn)審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)盡快分離。建立獨(dú)立的監(jiān)管體制，關(guān)鍵在于改變審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)不分的傳統(tǒng)體制，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立公正地行使監(jiān)管權(quán)。例如，如果將銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)并入央行，形成“大央行”的超級(jí)監(jiān)管模式，盡管能夠提高監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性，但難以解決審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)分離的問(wèn)題，難以確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使監(jiān)管權(quán)。
從我國(guó)的基本國(guó)情看，建立獨(dú)立的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，重要的前提是加快推進(jìn)審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)相分離。例如，考慮到證券市場(chǎng)注冊(cè)制即將實(shí)施，股票發(fā)行審核權(quán)應(yīng)當(dāng)下放給證券交易所；盡快研究推出銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)相分離的改革方案。在這些改革推進(jìn)的前提下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能真正成為獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管者。
4、建立獨(dú)立金融監(jiān)管框架的迫切性日益增強(qiáng)。去年以來(lái)，資本市場(chǎng)的劇烈波動(dòng)、p2p等問(wèn)題頻發(fā)有多方面的原因，但集中暴露了我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性的深層次矛盾。例如，p2p在美國(guó)也是一個(gè)新生事物，但由于美國(guó)證監(jiān)會(huì)有獨(dú)立性，它通過(guò)研究判斷提出p2p實(shí)質(zhì)上是一種證券，因此主動(dòng)、及時(shí)地對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管和規(guī)范。從我國(guó)的情況看，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，沒(méi)有哪家機(jī)構(gòu)主動(dòng)承擔(dān)p2p的監(jiān)管責(zé)任，一度處于“三不管”的地帶，不可避免地帶來(lái)了相關(guān)的金融隱患。
當(dāng)前，隨著金融業(yè)的快速發(fā)展，各類(lèi)金融創(chuàng)新層出不窮。人民幣加入sdr后，金融市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放是大勢(shì)所趨。在金融業(yè)雙向開(kāi)放的大趨勢(shì)下，各種可以預(yù)料和難以預(yù)見(jiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)必加大。能否盡快建立獨(dú)立的金融監(jiān)管框架，使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠主動(dòng)預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、有效防范風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)成為事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
5、推進(jìn)金融監(jiān)管審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)分離的時(shí)機(jī)條件成熟。推進(jìn)審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)分離，是完善金融監(jiān)管體系、提高金融監(jiān)管效率的根本之策，是構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架的重中之重。綜合各方面的情況看，當(dāng)前推進(jìn)這項(xiàng)改革的時(shí)機(jī)和條件基本成熟。
（1）按照“加快建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架”的目標(biāo)要求，這直接依賴于金融監(jiān)管審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)分離的實(shí)質(zhì)性突破。
（2）過(guò)去幾年，金融監(jiān)管部門(mén)簡(jiǎn)政放權(quán)改革取得了一定進(jìn)展。
（3）關(guān)鍵在于突破利益關(guān)系掣肘，下定決心組織實(shí)施。同時(shí)防止兩種傾向：一是借監(jiān)管之名增設(shè)更多的行政審批；二是借職能調(diào)整增設(shè)機(jī)構(gòu)和編制。
二、以加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為重點(diǎn)，統(tǒng)一調(diào)動(dòng)監(jiān)管資源
金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)已經(jīng)普遍化，但分業(yè)監(jiān)管體制尚未根本改變，是我國(guó)金融監(jiān)管領(lǐng)域面臨的現(xiàn)實(shí)矛盾，并由此加大了系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。以加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為重點(diǎn)組建國(guó)家金融監(jiān)管總局，加快形成綜合性監(jiān)管體制框架，走出一條建立現(xiàn)代金融監(jiān)管框架的有效路子。
6、混業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)矛盾越來(lái)越突出。銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分別對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)管的傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制，曾經(jīng)適應(yīng)了改革開(kāi)放初期培育多層次金融市場(chǎng)的需求，但在混業(yè)經(jīng)營(yíng)快速發(fā)展的今天，帶來(lái)的監(jiān)管重疊、監(jiān)管掣肘、監(jiān)管真空、監(jiān)管失靈等問(wèn)題越來(lái)越多。
（1）各監(jiān)管機(jī)構(gòu)目標(biāo)不同，部門(mén)法律法規(guī)分散，信息溝通協(xié)調(diào)不暢，缺乏一致行動(dòng)的決策和執(zhí)行機(jī)制，監(jiān)管漏洞較多。例如，綜合型金融機(jī)構(gòu)涉及多種業(yè)務(wù)，需要接受多個(gè)部門(mén)監(jiān)管。但各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)囿于自己的監(jiān)管范圍和監(jiān)管職責(zé)，都難以對(duì)最終結(jié)果負(fù)責(zé)。
（2）由于多頭監(jiān)管和監(jiān)管上的推諉扯皮，一些新的金融業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，而相應(yīng)的監(jiān)管卻跟不上，由此使一些領(lǐng)域的監(jiān)管真空客觀上為金融詐騙提供了土壤。
（3）監(jiān)管信息分布在不同部門(mén)，難以實(shí)現(xiàn)共享，由此，不利于有效識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在處置風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，跨行業(yè)、跨部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)特征超出了單個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的能力范圍，難以形成化解風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一行動(dòng)。
在我國(guó)金融業(yè)發(fā)展明顯加快的特定背景下，加強(qiáng)金融監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進(jìn)由分業(yè)監(jiān)管向綜合性監(jiān)管轉(zhuǎn)型與改革的迫切性日益增強(qiáng)。從防范系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的角度看，這項(xiàng)改革越早越主動(dòng)。
7、綜合考慮多方面的現(xiàn)實(shí)因素，在銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的基礎(chǔ)上組建國(guó)家金融監(jiān)管總局，是我國(guó)走向綜合性監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)選擇。
（1）能夠有效解決行政審批與監(jiān)管不分的問(wèn)題，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。
（2）能夠有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)現(xiàn)有監(jiān)管職能，根據(jù)金融監(jiān)管需求合理設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，形成綜合性監(jiān)管體制框架。
（3）能夠有效實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)金融監(jiān)管信息共享、基礎(chǔ)設(shè)施共享，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋，提高金融監(jiān)管能力。
（4）能夠形成系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)制度化的識(shí)別、預(yù)警、防范工作系統(tǒng)，形成反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有力、指揮高效的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。
（5）形成“一行一局”（人民銀行+國(guó)家金融監(jiān)管總局）的新格局，避免了貨幣政策與監(jiān)管政策的沖突，兼顧了央行貨幣政策獨(dú)立性與金融監(jiān)管的獨(dú)立性。
8、組建國(guó)家金融監(jiān)管總局的基本思路。過(guò)去幾年，我國(guó)在金融監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)方面做了一些探索，但由于不是常設(shè)實(shí)體機(jī)構(gòu)，收效甚微。為此，建議盡快組建國(guó)家金融監(jiān)管總局，統(tǒng)一行使金融監(jiān)管決策職能，制定監(jiān)管政策和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，集中收集監(jiān)管信息，監(jiān)測(cè)和評(píng)估金融領(lǐng)域整體風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)一調(diào)動(dòng)監(jiān)管資源。
（1）明確機(jī)構(gòu)定位。由于國(guó)家金融監(jiān)管總局是專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不是行政權(quán)力機(jī)構(gòu)，最適宜的定位是國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位。
（2）強(qiáng)化功能監(jiān)管。以強(qiáng)化綜合性監(jiān)管為目標(biāo)，打破現(xiàn)有銀證保分業(yè)監(jiān)管框架，根據(jù)功能監(jiān)管需求科學(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。
（3）擴(kuò)大監(jiān)管范圍。重點(diǎn)統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司；將金融控股公司、第三方財(cái)富管理公司、互聯(lián)網(wǎng)金融等金融新業(yè)態(tài)納入監(jiān)管框架，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)管。
（4）實(shí)施垂直管理。國(guó)家金融監(jiān)管總局實(shí)行自上而下的垂直管理，并加大與地方政府金融辦的互動(dòng)與協(xié)調(diào)。
9、強(qiáng)化監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在國(guó)家金融監(jiān)管總局領(lǐng)導(dǎo)下，盡快實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的三個(gè)統(tǒng)籌。
（1）統(tǒng)籌監(jiān)管政策制定。參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，盡快建立適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，形成按照金融產(chǎn)品/業(yè)務(wù)的法律關(guān)系實(shí)質(zhì)來(lái)實(shí)施監(jiān)管的具體操作辦法；制定統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，全面檢查金融機(jī)構(gòu)各種類(lèi)別具體業(yè)務(wù)的合規(guī)情況和潛在風(fēng)險(xiǎn)，獨(dú)立評(píng)估其公司治理、風(fēng)險(xiǎn)管理等審慎性原則的貫徹情況，提升風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力。
（2）統(tǒng)籌監(jiān)管資源配置。統(tǒng)一調(diào)動(dòng)監(jiān)管資源，避免監(jiān)管資源的重復(fù)配置與配置缺位。例如，針對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其商業(yè)行為，將監(jiān)管資源合理配置到風(fēng)險(xiǎn)最大的機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)，提高監(jiān)管效率。
（3）統(tǒng)籌監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，打破現(xiàn)行多系統(tǒng)同時(shí)運(yùn)行、互不兼容的格局，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息的共建共享；統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，包括重要支付系統(tǒng)、清算機(jī)構(gòu)、金融資產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)等。
三、以提升監(jiān)管能力為目標(biāo)，進(jìn)一步強(qiáng)化金融監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性
為什么我國(guó)金融監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)能力不足？總的看，因?qū)I(yè)性不足導(dǎo)致的金融監(jiān)管能力低下，成為制約金融監(jiān)管效果的突出短板。組建國(guó)家金融監(jiān)管總局的一個(gè)重要考慮，就是要從解決體制機(jī)制問(wèn)題入手，適應(yīng)金融創(chuàng)新、金融發(fā)展的趨勢(shì)，形成進(jìn)一步強(qiáng)化金融監(jiān)管專(zhuān)業(yè)性的體制保障。
10、在理順體制機(jī)制中提高金融監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)能力。從現(xiàn)實(shí)看，金融監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性不足，主要矛盾不是專(zhuān)業(yè)人才短缺問(wèn)題，而是體制機(jī)制安排問(wèn)題。（1）在重審批、輕監(jiān)管的體制下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能和人力資源配置沒(méi)有向監(jiān)管傾斜。例如，市場(chǎng)違法案件越來(lái)越多，執(zhí)法資源相對(duì)緊張。再例如，證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)專(zhuān)司執(zhí)法人員不到600人，不及職工總數(shù)的20%。
（2）在分業(yè)監(jiān)管體制下，監(jiān)管部門(mén)之間信息阻礙情況比較突出，直接制約了監(jiān)管能力的提升。
（3）金融監(jiān)管的基礎(chǔ)制度不完善，社會(huì)信用體系不完善，由此削弱了監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性。
（4）在現(xiàn)有體制框架下，監(jiān)管政策制定和金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中的專(zhuān)家咨詢參與機(jī)制不健全。
基于以上考慮，組建國(guó)家金融監(jiān)管總局，重要任務(wù)是打破原有不合理的機(jī)構(gòu)職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管資源配置布局，從體制機(jī)制上確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要履行監(jiān)管職能，監(jiān)管資源主要用于監(jiān)管。
11、建立專(zhuān)業(yè)化的金融監(jiān)管政策委員會(huì)，提升監(jiān)管決策水平。參照人民銀行貨幣政策委員會(huì)的做法，建議設(shè)立金融監(jiān)管政策委員會(huì)，作為國(guó)家金融監(jiān)管總局的咨詢議事機(jī)構(gòu)。綜合分析宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及金融風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)；討論金融監(jiān)管政策的制定和調(diào)整、對(duì)區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)提出應(yīng)急、應(yīng)對(duì)方案；對(duì)其他事項(xiàng)提出建議。
12、著力改善金融監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，提升金融專(zhuān)業(yè)監(jiān)管能力，需要有完善的基礎(chǔ)設(shè)施作為支撐。目前我國(guó)在這方面仍有相當(dāng)大的差距。比如，覆蓋全國(guó)的市場(chǎng)主體信息體系尚未完全建立起來(lái)。為此，建議：（1）盡快制定并實(shí)施國(guó)家金融監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行動(dòng)方案。適應(yīng)混業(yè)監(jiān)管的新形勢(shì)，加快金融業(yè)綜合數(shù)據(jù)體系建設(shè)，形成全行業(yè)、全業(yè)務(wù)、全流程的大數(shù)據(jù)庫(kù)。
（2）建立央行與國(guó)家金融監(jiān)管總局的金融信息共享機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)金融信用信息的互聯(lián)、互通、互認(rèn)，形成聯(lián)合懲戒機(jī)制，使企業(yè)、個(gè)人“一處失信、處處受限”。
以建立現(xiàn)代金融監(jiān)管框架為目標(biāo)組建國(guó)家金融監(jiān)管總局，是我國(guó)結(jié)構(gòu)性改革的一項(xiàng)重大舉措。這項(xiàng)改革涉及面廣、影響深遠(yuǎn)。在確定改革基本方向后，需要立即著手研究制定改革的實(shí)施方案及其細(xì)則，并組織第三方機(jī)構(gòu)對(duì)改革方案進(jìn)行客觀評(píng)估，以確保金融監(jiān)管體制改革的順利實(shí)施。
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