20世紀(jì)80年代初，一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的行政改革運(yùn)動(dòng)打著“重塑政府”、“再造公共部門”的旗號(hào)在西方國(guó)家內(nèi)掀起，這場(chǎng)行政改革運(yùn)動(dòng)后來被稱為 “新公共管理運(yùn)動(dòng)”，其所依據(jù)的公共行政學(xué)理論被稱為“新公共管理理論”。
其實(shí)，早在傳統(tǒng)公共行政理論形成后不久，其賴以立足的二大理論基礎(chǔ)就遭到了包括政治學(xué)行為主義和人際關(guān)系學(xué)派的激烈批判。行政學(xué)者羅伯特·達(dá)爾和沃爾多都曾指出，威爾遜提出的“政治與行政二分”實(shí)際上是做不到的，傳統(tǒng)行政模式的不切實(shí)際之處就在于，政治與行政必然是相互關(guān)聯(lián)的，一個(gè)不含任何價(jià)值判斷的公共行政只是一個(gè)神話而已。行政學(xué)者彼得斯也指出：“行政管理與政策并非呈現(xiàn)出互不相關(guān)的離散現(xiàn)象，而是相互關(guān)聯(lián)的。無論是通過主觀方式還是通過客觀方式，行政體系的屬性都會(huì)影響到政治體系的政策產(chǎn)出。”時(shí)至今日，大多數(shù)的學(xué)者對(duì)這個(gè)問題已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。對(duì)于韋伯的“官僚制”理論，學(xué)者們也認(rèn)為，由于官僚制的理性形式、不透明性、組織僵化以及等級(jí)制的特點(diǎn)，使得它不可避免地會(huì)與民主制發(fā)生沖突。實(shí)際上，韋伯自己也只是把官僚制當(dāng)作一種理想狀態(tài)。在他看來，官僚組織的完善，必然使人們進(jìn)入“鐵的牢籠”，“哪里徹底實(shí)現(xiàn)了行政的官僚化，哪里所確立的權(quán)力關(guān)系的類型實(shí)際上是不可摧毀的”。要對(duì)付發(fā)達(dá)的官僚機(jī)器，一般個(gè)人、官僚機(jī)構(gòu)中的官員甚至掌握最高權(quán)力的統(tǒng)治者實(shí)際上都是無能為力的。顯然，這一切并不是現(xiàn)代人所向往的。另外，官僚制在實(shí)踐中的應(yīng)用也與韋伯的設(shè)想有些出入，特別是官僚制在人事制度中的實(shí)踐所產(chǎn)生的僵化、形式主義較之韋伯的設(shè)想有過之而無不及，但其精英主義的特征又遠(yuǎn)不能達(dá)到韋伯的設(shè)想，這直接導(dǎo)致了該體系效率的降低。這些理論都從根本上動(dòng)搖了傳統(tǒng)公共行政賴以立足的理論基礎(chǔ)。
二戰(zhàn)后，西方各國(guó)政府普遍采用了凱恩斯主義的主張，對(duì)社會(huì)生活實(shí)行全面干預(yù)。當(dāng)政府這只“看得見的手”干預(yù)市場(chǎng)并獲得巨大成功時(shí)，與“市場(chǎng)失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現(xiàn)得同樣明顯。一方面，政府對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)所承擔(dān)的管理任務(wù)越來越多，成為“萬能政府”；另一方面，政府內(nèi)部官僚機(jī)構(gòu)膨脹，效率低下，財(cái)政支出日益擴(kuò)大，政府管理受到前所未有的挑戰(zhàn)。正是在這樣的背景下，強(qiáng)調(diào)自由主義和市場(chǎng)取向的公共選擇理論異軍突起。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森所指出的，“公共選擇理論用經(jīng)濟(jì)學(xué)的行為假設(shè)和方法，研究了當(dāng)國(guó)家干預(yù)不能提高經(jīng)濟(jì)效率或收入分配不公平時(shí)所產(chǎn)生的政府失靈問題”。公共選擇理論在70年代正式介入“公共管理”領(lǐng)域，并建立了一套自己的理論。公共選擇理論的學(xué)者們采用“方法論上的個(gè)人主義”來研究政府官僚系統(tǒng)的行為。他們認(rèn)為，人類社會(huì)由兩個(gè)市場(chǎng)組成，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，一個(gè)是政治市場(chǎng)。在這兩個(gè)市場(chǎng)上活動(dòng)的是同一個(gè)人，都是自利和理性的人。也就是說，政府公職人員與普通市民一樣，都以自己利益的最大化為目的。至于政府，由于人民對(duì)其所有權(quán)分散且不可讓渡，故缺乏加以監(jiān)督的誘因，再加上沒有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制予以有效制約，因而自利的官僚得以不顧社會(huì)公益，專注于追求個(gè)人的權(quán)力、名望和利益，最終造成政府效率不彰。基于這一認(rèn)識(shí)，公共選擇理論認(rèn)為，失敗的是政府而不是市場(chǎng)，要解決公共管理的危機(jī)，應(yīng)減少政府的職能，盡量交由更有效率的市場(chǎng)來調(diào)控貨品和服務(wù)的供應(yīng)，以達(dá)到最有效率的資源配置。他們還認(rèn)為，傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)的統(tǒng)一規(guī)制和監(jiān)控，極大地抑制了公職機(jī)構(gòu)和文官的創(chuàng)造力，已陷入形式化和僵化；代表國(guó)家意志的政府管理和服務(wù)，忽視公共保障和服務(wù)的多樣性，對(duì)市場(chǎng)信號(hào)和消費(fèi)者需求的反應(yīng)不靈敏，已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)今世界的需要，是“工業(yè)社會(huì)的政府組織模式”、“十九世紀(jì)的行政技術(shù)”。由此，他們認(rèn)為市場(chǎng)可以取代政治或行政成為管治社會(huì)的主導(dǎo)機(jī)制，只有將“經(jīng)濟(jì)效率”奉為最高標(biāo)準(zhǔn)，通過市場(chǎng)這只“看不見的手”的作用，才能使眾多自利的個(gè)體走到一起，增加社會(huì)福祉?？傊?strong>公共選擇理論為新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起提供了理論上的依據(jù)。
90年代以來，全球經(jīng)濟(jì)一體化程度的日益提高，使全球性的“政府效能”橫向競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代成為現(xiàn)實(shí)。政府績(jī)效與政府合法性的單一縱向參考的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，不同社會(huì)下的公眾像選擇職業(yè)與工作單位那樣選擇政府的時(shí)代已悄然來臨。各國(guó)政府都清醒地認(rèn)識(shí)到，只有在國(guó)際互振系統(tǒng)中不遺余力地尋求到保護(hù)和促進(jìn)本國(guó)在全球競(jìng)爭(zhēng)中利益的方略和戰(zhàn)術(shù)，并有效地促進(jìn)本國(guó)福利的實(shí)際提高，才能獲得本國(guó)人民的認(rèn)同和支持；政府效能與合法性已不再能從本國(guó)歷史的縱向比較中獲得令人信服的認(rèn)同，歷史原因已不再成為人們認(rèn)可的社會(huì)福利不及他國(guó)的托辭。全球性“政府效能”和“政府合法性”競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，必然使那些對(duì)社會(huì)的要求與愿望反應(yīng)遲鈍或不愿作出反應(yīng)的政府面臨權(quán)威危機(jī)、信任危機(jī)和合法性危機(jī)。為迎接這一挑戰(zhàn)，對(duì)政府治理體系和治理方式進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整與重塑，無疑將成為各國(guó)政府明智的選擇。
總之，隨著時(shí)代的變遷和理論的發(fā)展，越來越多的人認(rèn)識(shí)到，傳統(tǒng)的行政模式已無法反映出現(xiàn)代公共服務(wù)所需承擔(dān)的廣泛的、管理的以及政策制定的角色。正是在這樣的理論和現(xiàn)實(shí)背景下，以經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)管理理論為基礎(chǔ)的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”引人注目地登上了公共管理的歷史舞臺(tái)，并引發(fā)了公共管理領(lǐng)域一場(chǎng)新的革命。
與此同時(shí)，新公共管理認(rèn)為，傳統(tǒng)公共行政只注重提供服務(wù)而不注重預(yù)防，結(jié)果當(dāng)問題變成危機(jī)時(shí)，再花大量的金錢、精力去進(jìn)行治療。新公共管理認(rèn)為社會(huì)更需要預(yù)防，即解決問題而不是提供服務(wù)。為此，政府應(yīng)該把更多的工作放在預(yù)防上。有預(yù)見的政府會(huì)做兩件根本的事情：(1)使用少量錢預(yù)防而不是花大量錢治療;(2)在作出重要決定時(shí)，盡一切可能考慮到未來，從而把握正確的方向。
作為對(duì)“新公共管理理論”的實(shí)踐，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”已經(jīng)體現(xiàn)出了與傳統(tǒng)公共行政模式重大的差異，如更注重管理績(jī)效和管理效率，更注重市場(chǎng)的力量，更注重管理的彈性而不是僵化，更注重公共部門運(yùn)行于其中的相關(guān)的政治環(huán)境，更注重私營(yíng)部門管理方式在公共部門的應(yīng)用等等。盡管在目前改革的實(shí)踐中，出于操作上的需要仍表現(xiàn)出政府繼續(xù)承擔(dān)運(yùn)動(dòng)主體的角色，但“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的興起顯示，一個(gè)全新的管理模式已經(jīng)在公共管理領(lǐng)域逐步形成。
當(dāng)然，任何的變革過程都會(huì)有得益者和受損者。從信奉市場(chǎng)力量和現(xiàn)代企業(yè)“消費(fèi)者導(dǎo)向”中吸取營(yíng)養(yǎng)的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，在一些大規(guī)模實(shí)踐中雖然顯示出了生機(jī)和活力，但也積淀著不少理念性的矛盾和沖突。從其產(chǎn)生的背景來看，新公共管理努力實(shí)現(xiàn)的是對(duì)一系列公共管理困境的救治，現(xiàn)實(shí)的問題使得關(guān)注效率的工具理性成為必要。但是這樣一種理論進(jìn)步更多的是建立在技術(shù)和工具的層面，也就是人們常說的具有形式偏好性，它對(duì)于追求何種最終價(jià)值興趣不大。新公共管理過分強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用，過分強(qiáng)調(diào)政府向企業(yè)學(xué)習(xí)、用企業(yè)提供商品的方式提公共服務(wù)，但是由于實(shí)踐中公共部門與私營(yíng)部門的差別，導(dǎo)致倫理和責(zé)任上問題的產(chǎn)生。此外，在公共管理市場(chǎng)化過程中也出現(xiàn)了一些腐敗現(xiàn)象。這些都導(dǎo)致了公平與公正問題的凸顯。另外，從“企業(yè)家政府”和“企業(yè)化政府”引出的公共機(jī)構(gòu)與私營(yíng)企業(yè)之間的異同比較；在政治家與高級(jí)文官簽訂業(yè)績(jī)合同及其評(píng)估過程中，如何避免政治和價(jià)值觀的影響；在以“三E”---經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效益或有效性（Effectiveness）作為政府績(jī)效的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，如何協(xié)調(diào)這三者之間的關(guān)系；它和以公平(Equity)替換經(jīng)濟(jì)的政策評(píng)估的“三E”標(biāo)準(zhǔn)孰優(yōu)孰劣等等。這些矛盾和問題都將是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”在未來需要認(rèn)真面對(duì)并切實(shí)加以解決的。
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