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“行政國(guó)家”被廣泛知曉，源自美國(guó)行政學(xué)家沃爾多（Dwight Waldo）的經(jīng)典著作《行政國(guó)家：美國(guó)公共行政的政治理論研究》。沃爾多認(rèn)為該書(shū)的主要任務(wù)在于通過(guò)“嵌入美國(guó)歷史軌跡和政治發(fā)展來(lái)理解當(dāng)代公共行政”。雖然沃爾多對(duì)行政國(guó)家并未進(jìn)行非常明確的界定，但在他之后，行政學(xué)者們根據(jù)他所提供的理論框架并結(jié)合所處時(shí)代的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和國(guó)家制度現(xiàn)實(shí)，對(duì)行政國(guó)家的內(nèi)涵作出了各種闡釋。羅森布魯姆等人認(rèn)為，“行政國(guó)家這一概念試圖標(biāo)明當(dāng)代政府的一些特點(diǎn)：公共部門(mén)使用了龐大的社會(huì)資源；公共行政管理者在當(dāng)代政府運(yùn)作過(guò)程中發(fā)揮著重要作用；他們總體上處于政治的核心地位；國(guó)家通過(guò)行政行為來(lái)解決其面臨的問(wèn)題并達(dá)成目標(biāo)”。

行政國(guó)家的歷史背景

　　  作為一種社會(huì)歷史現(xiàn)象，行政國(guó)家并非從來(lái)就有。沃爾多將那些“清晰地影響了行政國(guó)家形成和內(nèi)容”的因素歸結(jié)為美國(guó)19 世紀(jì)末以來(lái)的一些關(guān)鍵歷史事件：“偉大社會(huì)（great society）的到來(lái)、巨型社會(huì)財(cái)富和企業(yè)式公民文化、快速的城市化進(jìn)程、第二次工業(yè)革命、世界大戰(zhàn)、經(jīng)濟(jì)大繁榮和大蕭條”。概括而言，行政國(guó)家出現(xiàn)的背景包括： 第一，政府必須達(dá)成某些目的，這些目的在19 世紀(jì)末以來(lái)延續(xù)至今并不斷得到加強(qiáng)，包括國(guó)防、移民事務(wù)、基礎(chǔ)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、勞工關(guān)系管理和社會(huì)福利等。第二，社會(huì)越來(lái)越多依賴政府而不是私人部門(mén)提供上述服務(wù)； 通過(guò)制定和實(shí)施法律，政府有責(zé)任在維護(hù)法律和秩序方面發(fā)揮必要作用，且當(dāng)社會(huì)趨于復(fù)雜、一些大型的組織和機(jī)構(gòu)成為社會(huì)安定和福利潛在威脅的時(shí)候，政府尤其要加強(qiáng)規(guī)制活動(dòng)。第三，為了提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，基于效率、經(jīng)濟(jì)和效能標(biāo)準(zhǔn)的行政行為有必要改進(jìn)管理水平，新的管理機(jī)構(gòu)和管理權(quán)限使行政系統(tǒng)可以達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)?？傊?，19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初的社會(huì)變遷迫使美國(guó)必須建立“行政性的企業(yè)” 以應(yīng)付上述壓力，在此過(guò)程中，專業(yè)化的文官制度和行政權(quán)力的集中成為必然的應(yīng)對(duì)舉措。

行政國(guó)家的思想淵源

　　  如果沿著大政府思維和集中行政權(quán)偏好，行政國(guó)家的思想淵源甚至可以上溯至美國(guó)建國(guó)之初，其中尤以亞歷山大·漢密爾頓的思想為代表。漢密爾頓思想的核心是：“支持的是一個(gè)強(qiáng)有力的全國(guó)性政府和具有相當(dāng)大權(quán)力的行政機(jī)構(gòu)……有效的行動(dòng)必須有清晰的方向，而這一方向職能源于一個(gè)地方，一個(gè)統(tǒng)一的行政機(jī)構(gòu)。”循此線索，行政國(guó)家的思想源泉可以歸納為憲政精神、效率至上和篤信科學(xué)。
　　  憲政是美國(guó)一切政治和行政活動(dòng)的原則性約束。行政國(guó)家的運(yùn)作邏輯首先要符合憲政體制的若干要求，例如代表性、回應(yīng)性和責(zé)任性，三權(quán)分立的結(jié)構(gòu)等。在行政國(guó)家發(fā)展之初，民眾普遍堅(jiān)信行政必須對(duì)政治負(fù)責(zé)，也就是說(shuō)行政國(guó)家依然是民眾的政府（這確實(shí)也是行政國(guó)家采納的各項(xiàng)具體措施所隱含的信條）。
　　  從行政國(guó)家產(chǎn)生的背景來(lái)看，高效管理顯然也是其思想內(nèi)核之一。19 世紀(jì)以前的大部分美國(guó)歷史中，行政機(jī)構(gòu)要么保持著非常有限的作為，要么就是分肥體制下所呈現(xiàn)的混亂、腐敗的無(wú)效狀態(tài)。然而，對(duì)比工業(yè)革命催生的效率準(zhǔn)則以及壟斷企業(yè)近似瘋狂的生產(chǎn)效率，人們已無(wú)法容忍政府繼續(xù)低效。新的思想、新的發(fā)明、新的技術(shù)和它們的生產(chǎn)分配一夜之間改變了人類社會(huì)，當(dāng)注意力轉(zhuǎn)移到政府組織時(shí)，社會(huì)自然會(huì)要求建立“企業(yè)化”政府，其首要象征就是堅(jiān)持效率作為衡量公共組織成功與否的關(guān)鍵指標(biāo)。
　　  如果說(shuō)效率是行政國(guó)家的準(zhǔn)繩，那么科學(xué)則是達(dá)成這一目標(biāo)的技術(shù)保障。行政國(guó)家正是通過(guò)科學(xué)管理方式來(lái)助推高效的行政運(yùn)作?？茖W(xué)管理運(yùn)動(dòng)（Scientific Management Movement）不僅證明了各類組織的效率提升還有很大空間，而且指明了提升的路徑和方法——科學(xué)主義管理哲學(xué)。當(dāng)科學(xué)的管理方式應(yīng)用到行政機(jī)構(gòu)中，行政行為的獨(dú)立性突顯，因?yàn)榭茖W(xué)主義精確性、機(jī)械和高效原則與政治要求的多元價(jià)值、漸進(jìn)思維和參與意識(shí)體現(xiàn)了截然相反的邏輯，并要求擺脫政治性的種種束縛。此外，政策科學(xué)的出現(xiàn)和發(fā)展還為行政國(guó)家的演進(jìn)提供了新動(dòng)力，科學(xué)決策的理念不僅被政府行政采納，而且得到民眾認(rèn)同，專業(yè)官僚參與政治過(guò)程的合法性大大增強(qiáng)。
　　  從行政國(guó)家的思想來(lái)源可以看出，行政國(guó)家雖然建基于憲政的認(rèn)知框架，但在問(wèn)題解決方式上卻秉承了技術(shù)主義的思維路線。前者的政治理念與后者的理性訴求在行政國(guó)家的自我強(qiáng)化過(guò)程中沖突漸現(xiàn)，并必將在實(shí)踐中得以呈現(xiàn)。

行政國(guó)家的實(shí)踐狀態(tài)

　　  顯然，行政國(guó)家在實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)呈現(xiàn)出非常有效的一面：依據(jù)官僚制搭建的實(shí)用組織結(jié)構(gòu)、技術(shù)專家治國(guó)的科學(xué)保證、理性化的決策模式、法定權(quán)威和公共財(cái)政對(duì)行政運(yùn)作的支持。事實(shí)上，作為對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的回應(yīng)，政府規(guī)模膨脹的初始動(dòng)機(jī)之一就是為了滿足日益增加的對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求。行政國(guó)家還以韋伯式官僚制邏輯來(lái)改善自身運(yùn)作機(jī)制，確立自上而下的權(quán)威命令鏈條以保證行政首腦的命令得到貫徹執(zhí)行，行政人員的行為變得可測(cè)、可控和穩(wěn)定；專業(yè)分工進(jìn)一步細(xì)化和深入，以確保公共產(chǎn)品供給的效率并降低成本；行政組織自身加強(qiáng)法制化管理，人員和機(jī)構(gòu)的行為必須有明確法律依據(jù)。此外，政府規(guī)制得到大范圍推展，行政對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管作用明顯，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供合適的制度環(huán)境；刺激各項(xiàng)正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，給予準(zhǔn)確的發(fā)展指導(dǎo)；大量使用科學(xué)論證、引入專家參與決策和雇傭?qū)I(yè)人員來(lái)提升公共政策的科學(xué)性，摒棄了過(guò)去長(zhǎng)期使用的經(jīng)驗(yàn)型決策。
　　  但是，由于行政國(guó)家思想蘊(yùn)含的內(nèi)在緊張，行政國(guó)家在實(shí)踐中也可能帶來(lái)一些問(wèn)題并引發(fā)對(duì)行政國(guó)家的批評(píng)。這些批評(píng)主要集中在：第一，雖然行政國(guó)家基于專業(yè)分工、權(quán)威等級(jí)和理性決策試圖最大限度地保證行政運(yùn)作效率，但實(shí)際上行政效率可能被降低了。因?yàn)樾姓M織的各項(xiàng)原則會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的“反功能”（dysfunctional）效果，越是嚴(yán)格地恪守那些原則，“反功能”的效果越是突出，追求效率的每一項(xiàng)努力都可能走向反面。第二，急劇變動(dòng)的社會(huì)環(huán)境使龐大的行政國(guó)家愈顯笨拙和遲滯，行政國(guó)家所要求常規(guī)性的、穩(wěn)定性的管理環(huán)境難以應(yīng)對(duì)驟變帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。第三，行政國(guó)家規(guī)模巨大而且權(quán)力集中，是資源浪費(fèi)和行政混亂的結(jié)構(gòu)性根源。因?yàn)闊o(wú)論行政機(jī)構(gòu)還是行政人員，都在利用繁復(fù)的行政機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)局部利益而不是公共利益的最大化。第四，公共責(zé)任面臨缺失困境。在民眾眼中，行政國(guó)家的運(yùn)行維系于自上而下的命令鏈條，下級(jí)必須絕對(duì)服從上級(jí)決定，而且行政規(guī)章制度對(duì)這一邏輯的鞏固和官僚個(gè)人價(jià)值判斷的缺失不斷激勵(lì)著面向上級(jí)的等級(jí)責(zé)任，而不會(huì)是面向民眾的公共責(zé)任。第五，社會(huì)精神風(fēng)貌日顯“官僚化”。行政體制以自己的價(jià)值取代了多元的人類文化價(jià)值。前者價(jià)值強(qiáng)調(diào)嚴(yán)謹(jǐn)、穩(wěn)定、紀(jì)律、可靠和形式理性等技術(shù)或工具價(jià)值，而社會(huì)價(jià)值強(qiáng)調(diào)正義、自由、幸福、愛(ài)憎等人文品質(zhì)。
　　  總之，由于在行政國(guó)家中“政府在社會(huì)中的作用已變得如此廣泛以及政府在如此大的程度上是行政性的”，這在本質(zhì)上改變了行政、立法和司法之間的制度性關(guān)聯(lián)，并因此而重塑了國(guó)家結(jié)構(gòu)中的兩對(duì)核心關(guān)系——政府權(quán)威和民主責(zé)任之間的關(guān)系，以及官僚理性和政治控制之間的關(guān)系。在這種情況下，真正的憂慮在于：在行政機(jī)制“包裹”國(guó)家甚至社會(huì)的過(guò)程中，行政國(guó)家突破憲政的底限將可能只是時(shí)間問(wèn)題。而這一點(diǎn)，正是在行政國(guó)家發(fā)展過(guò)程中所需要竭力避免的風(fēng)險(xiǎn)。
（作者單位：《公共行政評(píng)論》編輯部）