民辦學(xué)校合理回報和財產(chǎn)權(quán)問題，是我國民辦教育法制化進(jìn)程中，涉及民辦教育的立法、行政管理和辦學(xué)行為共同關(guān)注的核心焦點(diǎn)問題。依照《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱《促進(jìn)法》）和《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）等國家有關(guān)法律法規(guī)，厘清民辦學(xué)?！昂侠砘貓蟆闭吲c“財產(chǎn)權(quán)”制度是解決當(dāng)前民辦教育諸多問題與矛盾的基礎(chǔ)，而這兩個問題相互關(guān)聯(lián)、不能割裂。本文試圖在現(xiàn)有法律法規(guī)框架下，探討民辦學(xué)校的合理回報政策與財產(chǎn)權(quán)制度。
一、民辦學(xué)校的合理回報政策
（一）如何準(zhǔn)確認(rèn)識“合理回報”
完善民辦學(xué)校合理回報政策和規(guī)范合理回報行為的基本前提是要依法準(zhǔn)確完整地認(rèn)識“合理回報”。《促進(jìn)法》第五十一條關(guān)于“出資人可以從辦學(xué)節(jié)余中取得合理回報”的規(guī)定，是建立在確認(rèn)了民辦學(xué)校是公益性教育機(jī)構(gòu)的前提下，從教育發(fā)展需要和民辦教育發(fā)展的實(shí)際情況等中國國情出發(fā)，為積極引導(dǎo)民辦學(xué)校舉辦者的辦學(xué)行為，鼓勵社會資金投資民辦教育，而采取的國家對民辦學(xué)校出資人的一種鼓勵、獎勵措施。當(dāng)然這種回報是有條件的，是有限制的。回報的提取程序必須依照法律法規(guī)的規(guī)范，他不同于企業(yè)的營利模式。因此，出資人依法取得了“合理回報”的民辦學(xué)校，其學(xué)校性質(zhì)與不要求合理回報的民辦學(xué)校同樣是屬于公益性事業(yè)，屬于非營利性機(jī)構(gòu)，它仍然應(yīng)該享受優(yōu)惠政策。各級政府和組織應(yīng)當(dāng)將民辦學(xué)校的“合理回報”問題統(tǒng)一到這種認(rèn)識上來，不應(yīng)當(dāng)對要求合理回報的民辦學(xué)校實(shí)行政策歧視。
（二）如何規(guī)范出資人從民辦學(xué)校提取“合理回報”的程序
盡管有人對目前關(guān)于“合理回報”的一些限制性條款和比較煩瑣的程序規(guī)定提出了不同意見，但其目的是在于限制“舉辦者牟取暴利”，限制尋利性投資為追求利潤最大化而影響民辦學(xué)校的公益性。在《促進(jìn)法》和《條例》中，關(guān)于“合理回報”問題的提取原則和程序的規(guī)定是清楚的。歸納起來，有以下幾點(diǎn)提取回報的政策原則：第一，民辦學(xué)校的內(nèi)部最高決策機(jī)構(gòu)（即理事會、董事會或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)，下同）有權(quán)決定是否要求取得“合理回報”；第二，出資人只能按會計年度，從學(xué)校辦學(xué)節(jié)余中按確定的比例提取“合理回報”；第三，提取“合理回報”的比例應(yīng)當(dāng)由民辦學(xué)校的內(nèi)部最高決策機(jī)構(gòu)事先做出決定，并載入學(xué)校章程；第四，出資人可提取“合理回報”的部分是，在學(xué)校的“年度凈收益”中扣除“不低于年度凈收益25%的比例作為學(xué)校發(fā)展基金”，再扣除社會捐助、國家資助和按照國家規(guī)定必須提取的其他費(fèi)用后的余額部分。因此，民辦學(xué)校如果當(dāng)年有辦學(xué)節(jié)余，又沒有社會捐助、國家資助和其他國家規(guī)定必須提取的費(fèi)用的情況下，可提取的“合理回報”的最大值是年度凈收益的75%。
根據(jù)《促進(jìn)法》和《條例》，民辦學(xué)校提取“合理回報”的程序依次是：1、民辦學(xué)校的內(nèi)部最高決策機(jī)構(gòu)做出選擇要求“合理回報”的決定，并在學(xué)校章程中載明“要求合理回報”；2、“向社會公布與其辦學(xué)水平和教育質(zhì)量有關(guān)的材料和財務(wù)狀況”； 3、依照《條例》第四十五條的具體規(guī)定，做出確定出資人取得合理回報比例的決定； 4、在民辦學(xué)校做出出資人取得合理回報比例的決定后的15日內(nèi)，將學(xué)校的決定和向社會公布的有關(guān)材料、財務(wù)狀況報審批機(jī)關(guān)備案；5、出資人在每個會計年度結(jié)束時，依照學(xué)校確定的比例，從學(xué)校辦學(xué)節(jié)余中提取“合理回報”。
從這些規(guī)定中可以看出，國家法律法規(guī)對于民辦學(xué)校提取“合理回報”的政策和程序都是嚴(yán)格而清楚的，尤其把合理回報的比例的決定權(quán)交給了民辦學(xué)校自己，體現(xiàn)了“效率越高、貢獻(xiàn)越大，回報越多”的科學(xué)發(fā)展觀，有利于鼓勵民辦學(xué)校自己做強(qiáng)做大。因此，各地在民辦教育地方立法和管理中，應(yīng)當(dāng)積極貫徹“民辦學(xué)校自主依法選擇是否要求回報和依法自主確定回報比例”的重要原則，避免回到政府統(tǒng)一確定回報比例的“限制性”回報方案這一舊思路上。
（三）亟待完善有關(guān)“合理回報”的配套政策
全國人大教科文衛(wèi)委員會教育室在其編寫的《民辦教育促進(jìn)法學(xué)習(xí)宣傳輔導(dǎo)》材料中指出，“大突破必然帶來大發(fā)展，這是一再被證明的道理。《民辦教育促進(jìn)法》在產(chǎn)權(quán)和合理回報方面的思想創(chuàng)新，將在國家政策以及政府部門的行政執(zhí)法工作中得到充分的體現(xiàn)，調(diào)動的將是一切可以調(diào)動的力量，帶來的將是中國教育事業(yè)發(fā)展的嶄新前景。” 毫無疑問，合理回報政策體現(xiàn)了思想解放和創(chuàng)新，成為《促進(jìn)法》的一個最亮點(diǎn)。遺憾的是《促進(jìn)法》出臺兩年多了，這個最亮點(diǎn)沒有亮起來。在實(shí)踐中，絕大多數(shù)民辦學(xué)校的舉辦者和出資人沒有或不敢選擇要求合理回報，主要原因在于，關(guān)于合理回報的相關(guān)配套政策沒有到位。因此，完善有關(guān)“合理回報”的配套政策是實(shí)現(xiàn)國家立法目的的重要工作。
第二，應(yīng)當(dāng)重新研究考慮作為公益性事業(yè)單位的民辦學(xué)校的法人類型問題。在財政部于 2004年8月18日公布的《民間非營利組織會計制度》中明確：“任何單位或個人不因為出資而擁有非營利組織的所有權(quán)；收支結(jié)余不得向出資者分配”；“非營利組織一旦進(jìn)行清算，清算后的剩余財產(chǎn)應(yīng)按規(guī)定繼續(xù)用于社會公益事業(yè)?！倍壳?，我國民辦學(xué)校的法人類型都登記為“民辦非企業(yè)單位”，并執(zhí)行《民間非營利組織會計制度》會計制度。在這一會計制度下，意味著出資人對其投入資產(chǎn)所有權(quán)的喪失，“合理回報”也難以跨越“收支結(jié)余不得向出資者分配”的障礙。
筆者認(rèn)為，既然《促進(jìn)法》第三條明確規(guī)定“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。”《促進(jìn)法》和《條例》都沒有規(guī)定民辦學(xué)校的法人類型屬于“民辦非企業(yè)”單位，民辦學(xué)校的法人性質(zhì)就應(yīng)當(dāng)可以確定為“事業(yè)單位”性質(zhì)，就可以同公辦學(xué)校一樣登記為“事業(yè)法人”。如果按照《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》中“允許非公有資本進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域”的有關(guān)精神，就更應(yīng)當(dāng)突破民辦學(xué)校不能登記為“事業(yè)單位”法人的傳統(tǒng)觀念和政策障礙，便可望理順民辦學(xué)校的法人治理結(jié)構(gòu)和財務(wù)會計制度，落實(shí)“合理回報”的鼓勵扶持政策，真正促進(jìn)中國民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展，“中國教育事業(yè)發(fā)展的嶄新前景”的美好愿望可望早日到來。
二、民辦學(xué)校財產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建
財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！柏敭a(chǎn)所有權(quán)是民事權(quán)利中最重要的一項權(quán)利?！?nbsp;經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)是與所有權(quán)有密切關(guān)系而又可以和所有權(quán)適當(dāng)分開的重要財產(chǎn)權(quán)?！泵褶k學(xué)校財產(chǎn)權(quán)制度的夠建，應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則是：①保護(hù)國有資產(chǎn)不流失；②保護(hù)出資人出資的所有權(quán)與收益權(quán)（取得合理回報的權(quán)利）；③鼓勵社會捐贈民辦教育事業(yè)；④保障民辦學(xué)校公益性質(zhì)。我們可以從以下三個環(huán)節(jié)來考察民辦學(xué)校的財產(chǎn)權(quán)制度。
（一）民辦學(xué)校財產(chǎn)的進(jìn)入與所有權(quán)
財產(chǎn)的進(jìn)入也就是民辦學(xué)校在開辦時和辦學(xué)過程中財產(chǎn)的來源、性質(zhì)與類型，即校產(chǎn)是如何形成的。學(xué)校財產(chǎn)的來源包括國家資助和政策優(yōu)惠、舉辦者（出資人）出資、社會捐贈和辦學(xué)積累增值等四種方式，四部分的總和構(gòu)成學(xué)校財產(chǎn)。這些財產(chǎn)的類型，可能是有形的（如資金、實(shí)物和土地），也可能是無形的（如品牌、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)）。
根據(jù)《促進(jìn)法》和《條例》有關(guān)規(guī)定，關(guān)于民辦學(xué)校財產(chǎn)最終所有權(quán)的確認(rèn)，遵循的基本原則是“誰投入誰所有、通過合理回報方式出資人擁有對其出資的收益權(quán)?！睋?jù)此，我們可以將學(xué)校財產(chǎn)的所有權(quán)認(rèn)定為 ：
1、舉辦者（出資人）投入民辦學(xué)校形成的財產(chǎn)屬于舉辦者（出資人）自有財產(chǎn)，歸舉辦者（出資人）所有；
2、國家資助和政策優(yōu)惠投入民辦學(xué)校形成的財產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，歸國家所有；
3、社會捐贈給民辦學(xué)校的資產(chǎn)屬于學(xué)校公共資產(chǎn)，歸民辦學(xué)校所有；
4、由學(xué)生繳納的各種費(fèi)用和學(xué)校產(chǎn)業(yè)開發(fā)收入等辦學(xué)積累增值所形成的財產(chǎn)部分，其中除依照法律規(guī)定的出資人可以從辦學(xué)節(jié)余中提取合理回報的部分屬于出資人的合法財產(chǎn)，歸出資人所有外，其余辦學(xué)積累增值均屬于學(xué)校公共資產(chǎn)，歸民辦學(xué)校所有。
（二）民辦學(xué)校財產(chǎn)的管理與使用
《促進(jìn)法》第三十五條規(guī)定：“民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)。”第三十六條規(guī)定：“民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占?！币勒铡睹穹ㄍ▌t》第五十條第二款有關(guān)規(guī)定和《促進(jìn)法》的規(guī)定，民辦學(xué)校自其完成法人登記之日起，就對學(xué)校所有資產(chǎn)擁有獨(dú)立的法人財產(chǎn)權(quán)。民辦學(xué)校作為獨(dú)立法人“以其財產(chǎn)為基礎(chǔ)對外從事民事活動，以自己的財產(chǎn)為對價從別人那里取得財產(chǎn)；以其全部財產(chǎn)作為從事民事活動的一般擔(dān)保，并以具體財產(chǎn)償付其債務(wù)?！?/span>
依照財產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和所有權(quán)可以適當(dāng)分開的產(chǎn)權(quán)原則，民辦學(xué)校的獨(dú)立法人財產(chǎn)權(quán)表明，不管其來源、性質(zhì)、形式和所有權(quán)，只要是依法進(jìn)入到民辦學(xué)校的資產(chǎn)，形成了學(xué)校財產(chǎn)，民辦學(xué)校存續(xù)期間就對其所有財產(chǎn)擁有獨(dú)立的支配權(quán)，但這種支配權(quán)并不改變各部分財產(chǎn)的所有權(quán)。“民辦學(xué)校根據(jù)學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的決定，為履行教育教學(xué)活動的職責(zé)，獨(dú)立地、自主地支配其校產(chǎn)，即對校產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利。”“在民辦學(xué)校存續(xù)期間，校產(chǎn)的原投入者，不能因?qū)ζ渫度胭Y產(chǎn)的所有權(quán)，而隨意從校產(chǎn)中撤回資產(chǎn)的投入”，也不能隨意決定其使用方式或改變其用途。也就是說，學(xué)校財產(chǎn)的所有權(quán)擁有者，必須尊重學(xué)校的獨(dú)立法人財產(chǎn)權(quán)，不能因其有所有權(quán)而剝奪法律賦予民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)對其資產(chǎn)的獨(dú)立支配權(quán)。實(shí)際上，當(dāng)資產(chǎn)依法進(jìn)入學(xué)校之時起，其資產(chǎn)的所有者就自然地將其資產(chǎn)的支配權(quán)轉(zhuǎn)移給了學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)。資產(chǎn)所有者擁有的只是所有權(quán)和收益權(quán)（取得收益權(quán)的前提是要求合理回報）。
（二）民辦學(xué)校財產(chǎn)的管理與使用
《促進(jìn)法》第三十五條規(guī)定：“民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)?！钡谌鶙l規(guī)定：“民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占?！币勒铡睹穹ㄍ▌t》第五十條第二款有關(guān)規(guī)定和《促進(jìn)法》的規(guī)定，民辦學(xué)校自其完成法人登記之日起，就對學(xué)校所有資產(chǎn)擁有獨(dú)立的法人財產(chǎn)權(quán)。民辦學(xué)校作為獨(dú)立法人“以其財產(chǎn)為基礎(chǔ)對外從事民事活動，以自己的財產(chǎn)為對價從別人那里取得財產(chǎn)；以其全部財產(chǎn)作為從事民事活動的一般擔(dān)保，并以具體財產(chǎn)償付其債務(wù)?！?/span>
依照財產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和所有權(quán)可以適當(dāng)分開的產(chǎn)權(quán)原則，民辦學(xué)校的獨(dú)立法人財產(chǎn)權(quán)表明，不管其來源、性質(zhì)、形式和所有權(quán)，只要是依法進(jìn)入到民辦學(xué)校的資產(chǎn)，形成了學(xué)校財產(chǎn)，民辦學(xué)校存續(xù)期間就對其所有財產(chǎn)擁有獨(dú)立的支配權(quán)，但這種支配權(quán)并不改變各部分財產(chǎn)的所有權(quán)。“民辦學(xué)校根據(jù)學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的決定，為履行教育教學(xué)活動的職責(zé)，獨(dú)立地、自主地支配其校產(chǎn)，即對校產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利?！薄霸诿褶k學(xué)校存續(xù)期間，校產(chǎn)的原投入者，不能因?qū)ζ渫度胭Y產(chǎn)的所有權(quán)，而隨意從校產(chǎn)中撤回資產(chǎn)的投入”，也不能隨意決定其使用方式或改變其用途。也就是說，學(xué)校財產(chǎn)的所有權(quán)擁有者，必須尊重學(xué)校的獨(dú)立法人財產(chǎn)權(quán)，不能因其有所有權(quán)而剝奪法律賦予民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)對其資產(chǎn)的獨(dú)立支配權(quán)。實(shí)際上，當(dāng)資產(chǎn)依法進(jìn)入學(xué)校之時起，其資產(chǎn)的所有者就自然地將其資產(chǎn)的支配權(quán)轉(zhuǎn)移給了學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)。資產(chǎn)所有者擁有的只是所有權(quán)和收益權(quán)（取得收益權(quán)的前提是要求合理回報）。
上述表明，民辦學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)依法擁有獨(dú)立支配學(xué)校所有財產(chǎn)的權(quán)利，任何組織和個人不得侵占；同時，還承擔(dān)依法管理和使用學(xué)校資產(chǎn)，維護(hù)資產(chǎn)所有者合法權(quán)益的義務(wù)。此外，作為國家行政主管部門，民辦學(xué)校的審批機(jī)關(guān)和國有資產(chǎn)管理部門，同樣擁有對民辦學(xué)校財產(chǎn)實(shí)行依法管理與監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)。因此，國家有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)針對民辦學(xué)校資產(chǎn)與財務(wù)依法建立規(guī)范的管理制度，并采取必要的監(jiān)督手段，維護(hù)各方的合法權(quán)益。民辦學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)則依照國家有關(guān)法律法規(guī)和制度具體實(shí)施管理。
（三）民辦學(xué)校財產(chǎn)的分割與處理
當(dāng)民辦學(xué)校由于種種原因終止辦學(xué)時，其財產(chǎn)分割與處理的規(guī)則是民辦學(xué)校財產(chǎn)權(quán)制度的重要內(nèi)容，主要包括財務(wù)清算、清償債務(wù)和處理剩余財產(chǎn)三個環(huán)節(jié)。
依照《促進(jìn)法》第五十八條的規(guī)定，無論由于何種原因，民辦學(xué)校正式終止前，都必須進(jìn)行財務(wù)清算?；诓煌慕K止原因，有三種不同的清算方式：
1、由民辦學(xué)校自己組織清算。這種清算方式適用于民辦學(xué)校舉辦者基于正當(dāng)理由自己提出終止辦學(xué)的情況。清算組由學(xué)校決策機(jī)構(gòu)確定人選依法負(fù)責(zé)財務(wù)清算。
2、由審批機(jī)關(guān)組織清算。這種清算方式適用于民辦學(xué)校被審批機(jī)關(guān)依法撤消的情況。清算組由審批機(jī)關(guān)確定人選依法負(fù)責(zé)財務(wù)清算。
3、由人民法院組織清算。這種清算方式適用于民辦學(xué)校因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止的情況。由人民法院指定清算人依法進(jìn)行財務(wù)清算。
在民辦學(xué)校的清算過程中，主要是盤點(diǎn)學(xué)校各種財產(chǎn)，依法確認(rèn)其價值。同時，還要負(fù)責(zé)處理學(xué)校的債權(quán)與債務(wù)。清算組在負(fù)責(zé)依法追回學(xué)校債權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)按照《促進(jìn)法》第五十九條的規(guī)定，負(fù)責(zé)清償學(xué)校債務(wù)。民辦學(xué)校作為獨(dú)立法人，對其資產(chǎn)擁有獨(dú)立法人財產(chǎn)權(quán)。民辦學(xué)校以其法人財產(chǎn)權(quán)對學(xué)校的債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。依照法律規(guī)定，民辦學(xué)校終止時，經(jīng)過財務(wù)清算后，清償債務(wù)的順序是：①應(yīng)退受教育者學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)和其他費(fèi)用；②應(yīng)發(fā)教職工的工資及應(yīng)繳納的社會保險費(fèi)用；③償還其他債務(wù)。如果民辦學(xué)校在按順序清償上述債務(wù)后，還有剩余財產(chǎn)，則應(yīng)當(dāng)依法對剩余財產(chǎn)進(jìn)行處理（只有民辦學(xué)校舉辦者自己要求和被行政機(jī)關(guān)撤消兩種終止方式，才可能有償還債務(wù)后的剩余財產(chǎn)）。
關(guān)于民辦學(xué)校清償債務(wù)后剩余財產(chǎn)的處理問題，除《促進(jìn)法》第五十九條作了“按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”這樣一個原則規(guī)定外，其他法規(guī)沒有具體規(guī)定。筆者認(rèn)為，依照《憲法》、《民法通則》、《捐贈法》、《教育法》和《促進(jìn)法》的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)可以確定民辦學(xué)校剩余財產(chǎn)的分割處理辦法。為體現(xiàn)民辦學(xué)校的公益性特點(diǎn)，保障國有資產(chǎn)不流失，強(qiáng)調(diào)舉辦者對學(xué)校資產(chǎn)管理的責(zé)任，其分割處理順序應(yīng)當(dāng)是：①返還國家投入的國有資產(chǎn)，由審批機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)安排用于教育事業(yè)；②按《捐贈法》處理社會捐贈資產(chǎn)；③返還出資人出資，由出資人處理；④處理辦學(xué)積累資產(chǎn)。這部分資產(chǎn)屬于社會公共教育資產(chǎn)（非國有資產(chǎn)），本來歸學(xué)校所有，學(xué)校終止后，應(yīng)當(dāng)首先確認(rèn)出資人依法可以取得的合理回報，合理回報部分由出資人處理，其余部分應(yīng)由審批機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)安排用于發(fā)展教育事業(yè)。
