北洋政府：外交拼死抗?fàn)?世界終于正視中國
滿清政府自鴉片戰(zhàn)爭以來，簽訂了一系列不平等條約。這些不平等條約的主要特點(diǎn)如下：1.勢(shì)力范圍；2.駐扎軍、警；3.設(shè)置郵政及電報(bào)局；4.領(lǐng)事裁判權(quán)；5.租借地；6.租界；7.掌管關(guān)稅。隨著中國國民的日漸覺悟，與外國的交往逐漸增加，特別是東鄰日本經(jīng)過明治維新之后，明確提出廢除與西方列強(qiáng)所簽訂的不平等條約，并且獲得相當(dāng)成果。有樣學(xué)樣，中國先進(jìn)的知識(shí)分子尚在滿清時(shí)期就發(fā)出廢除不平等條約的呼喊。而腐敗的清政府也因?yàn)檫@些條約的逐漸增加，感到不堪重負(fù)，對(duì)此類è¦?求與呼吁采取容忍甚至暗中支持的態(tài)度。于是這個(gè)呼聲也就越來越響亮了。1902年中英條約、1903年中美、中日商約改定時(shí)，就有“整理本國律例，期與各國一律”之后，三國都同意廢除治外法權(quán)的條款。
治外法權(quán)的產(chǎn)生，除開侵犯中國主權(quán)的一面以外，也有特定情況的另一面。即，中國當(dāng)時(shí)的法律顯然與當(dāng)時(shí)國際通律有根本差別。中國并無獨(dú)立司法機(jī)關(guān)，完全由行政長官判案；而且刑律中肉刑、砍頭、凌遲處死等原始野蠻的刑罰比比皆是。以堅(jiān)船利炮打開中國大門的列強(qiáng)，要求治外法權(quán)也不奇怪。如果僅以改變舊律法看，治外法權(quán)無疑有促進(jìn)作用。但因此便侵犯中國主權(quán)，確實(shí)是一種簡單而且違背國際通則的粗暴行為。
1911年10月10日，爆發(fā)了辛亥革命，清朝政府被推翻。因?yàn)閷?shí)在事出意外，就連孫中山本人也無任何準(zhǔn)備。政權(quán)落入實(shí)力派袁世凱手中。在中英關(guān)于西藏、中俄關(guān)于蒙古的談判中均以中國退讓告終。接著于1914年8月日本借向德國宣戰(zhàn)之機(jī)突然在龍口登陸，次年1月向袁世凱提出“二十一條”，除顧維鈞拒絕第五條，結(jié)果因?yàn)轭櫜∽≡罕桓某?#8220;容后再議”，條約簽字。也稱“民四條約”，為民國四年簽訂。顧維鈞氣憤之余，發(fā)表聲明表明其保留意見。
1917年，北京政府利用第一次世界大戰(zhàn)對(duì)德斷交宣戰(zhàn)之機(jī)，廢除了與德國和奧匈帝國的不平等條約，總算是突破了不平等條約的防線，開了先河。接著北京政府乘十月革命之機(jī)，派徐樹錚率軍開赴庫倫（烏蘭巴托），迫使外蒙古政府取消自治，廢除《中俄蒙協(xié)約》。然后北京政府期盼再繼續(xù)利用戰(zhàn)后瓜分勝利的機(jī)會(huì)繼續(xù)取得進(jìn)展，最著名的案例莫過于1919年的巴黎和會(huì)。
1917年4月，美國參加歐戰(zhàn)。中國駐美國大使顧維鈞立即判斷協(xié)約國必勝，力促北京向德奧宣戰(zhàn)。同時(shí)設(shè)立專門小組搜集材料并予以分析，為在戰(zhàn)后和平會(huì)議上爭取廢除不平等條約做準(zhǔn)備。顧稱：“自十九世紀(jì)中葉，中國與西歐列強(qiáng)開始交往以來，中國對(duì)外關(guān)系中始終處于不平等的地位。從那時(shí)起，中國一直受一系列不平等條約的約束。由于在對(duì)歐洲列強(qiáng)的戰(zhàn)爭中屢遭失敗，被迫割讓領(lǐng)土作為賠償，中國的領(lǐng)土完整早已遭到損害，由于接受了強(qiáng)加于中國領(lǐng)事裁判權(quán)和其他各種特權(quán)，中國的主權(quán)早已被侵犯。”“現(xiàn)在正是時(shí)機(jī)，中國應(yīng)該在即將召開的和會(huì)上向各國鳴不平，以爭回某些失去的權(quán)利。中國所不滿的不僅僅是歐洲列強(qiáng)的帝國主義政策，而且還有十九世紀(jì)后期使中國蒙受苦難的日本侵略者。日本侵略的最近事例便是日本提出的臭名昭著的二十一條要求，以及于提出最后通牒后強(qiáng)迫中國締結(jié)的中日條約。”
1918年1月，美國總統(tǒng)威爾遜發(fā)表著名的《十四條宣言》，規(guī)劃戰(zhàn)后世界新秩序。其中直接關(guān)系中國的有：第一條，“公開之和平條約，以公開之方法決定之。此后無論何事，不得私結(jié)國際之盟約。凡外交事項(xiàng)，均須開誠布公執(zhí)行之，不得秘密從事。”第五條，“對(duì)于殖民地之處置，須推心置腹，以絕對(duì)的公道為判斷。殖民地人民之公意，當(dāng)與政府之正當(dāng)要求，共適權(quán)衡。此種主義，各國須絕對(duì)尊重，不得絲毫假借。”第十四條，“確定約章，組織國際聯(lián)合會(huì)。其宗旨為各國交互保障其政治自由及土地統(tǒng)轄權(quán)。國無大小，一律享同等之利權(quán)。”接著他又發(fā)表了四項(xiàng)原則、四個(gè)目標(biāo)、五點(diǎn)具體要求。這些條文主張“將來議和，應(yīng)以æt 偏倚之公道為原則，以組織萬國協(xié)會(huì)為維持公道之方法”。這些原則的提出，在強(qiáng)權(quán)當(dāng)?shù)赖臅r(shí)代簡直是聞所未聞的。不僅震動(dòng)了世界，對(duì)于中國這樣的國家和人民而言，更是揚(yáng)眉吐氣的希望之所在。
1918年12月，中國代表抵達(dá)巴黎。列強(qiáng)首先對(duì)于中國南北分裂狀態(tài)提出置疑，要求南北方兩個(gè)政府取得共識(shí)而且代表團(tuán)同時(shí)有南北雙方的代表。在這個(gè)壓力之下，中國國內(nèi)籌備南北議和大會(huì)；代表團(tuán)也增加南方代表王正廷，其隨員為郭泰祺、陳友仁。團(tuán)長為北洋政府外長陸徵祥；另三位代表為顧維鈞、魏宸組、施肇基。正式成員63人，連同以私人名義赴會(huì)的梁啟超、葉恭綽等，中國代表團(tuán)總計(jì)將近百人。這次和會(huì)所以如此隆重，蓋因它是中國進(jìn)入國際社會(huì)的首次亮相，而且因?yàn)槊绹偨y(tǒng)的宣言，中國人對(duì)它的期望值很高。
但巴黎和會(huì)并沒有令中國人如愿。1919年1月27日，日本代表宣布：英、法、意三國1917年與日本秘密簽訂協(xié)定，保證戰(zhàn)后“援助日本要求割讓德國戰(zhàn)前在山東及各島嶼之領(lǐng)土權(quán)”。28日日本又公布了北京政府與日本在1918年9月25、28日秘密簽訂的山東境內(nèi)日本駐軍協(xié)議和兩鐵路借款合同，顯示中國政府在已經(jīng)參戰(zhàn)后出讓了山東的權(quán)利。原來積極支持中國代表團(tuán)的美國代表稱：“這些協(xié)議使美國支持中國發(fā)生困難。”
1919年4月中國代表團(tuán)提交了《山東問題說帖》、《廢除二十一條說帖》以及《中國希望條件說貼》，要求廢除本文開頭所列7個(gè)方面列強(qiáng)在華特權(quán)。強(qiáng)調(diào)：“和平會(huì)議之目的，固不僅與敵國訂立和約而已，亦將建設(shè)新世界，……此次所提交問題，托不亟行修正，必致種他日爭æŒ?之因，而擾亂世界之和局。”
4月30日，美國總統(tǒng)威爾遜、英國首相勞合.喬治、法國總理克里孟梭（意大利首相奧南多缺席）在“四巨頭會(huì)議”上秘密決定把德國在山東的利益轉(zhuǎn)讓給日本。詳細(xì)內(nèi)容載入《凡爾賽和約》，具體如下：
第156條：德國根據(jù)1898年3月6日之《中德條約》，及其他關(guān)于山東省之一切協(xié)約，所獲得之一切權(quán)利、特權(quán)，如膠州之領(lǐng)土、鐵路、礦山、海底電線等，一概讓與日本。德國所有膠濟(jì)鐵路權(quán)，及其他支線權(quán)，及關(guān)于此項(xiàng)鐵路一切財(cái)產(chǎn)、車站、店鋪、車輛、不動(dòng)產(chǎn)，又礦山及開礦材料、與附屬一切權(quán)利利益，讓與日本。自青島至上海至芝罘之海底電線，及其附屬一切財(cái)產(chǎn)，無報(bào)酬讓與日本。
第157條：膠州灣內(nèi)德國國有動(dòng)产、不動(dòng)產(chǎn)、及關(guān)于該地直接間接之建筑與其他工事，無報(bào)酬讓與日本。
第158條：德國于和約實(shí)行后3個(gè)月內(nèi)，將關(guān)于膠州之民政、軍政、財(cái)政、司法等一切簿籍、地券、契據(jù)、公文書，一概讓渡于日本。同期間內(nèi)，德國將關(guān)系前兩條所記權(quán)利、特權(quán)之一切條約、協(xié)約、合同等，讓渡于日本。
這三條條款事實(shí)上拒絕了中國的三個(gè)“說帖”，也就是否決了中國的提案。消息傳回國內(nèi)，引發(fā)了以“五四運(yùn)動(dòng)”為代表的“國民外交”浪潮，中國人民獲得了從前未有、以后又失去了的權(quán)利：他們可以對(duì)中國的外交說三道四，并且直接影響了政府的外交決策。各派政治力量都向社會(huì)展現(xiàn)自己的主張，從而出現(xiàn)了一場對(duì)中國內(nèi)政、外交都有深遠(yuǎn)影響的思想啟蒙運(yùn)動(dòng)。打破了只為高官壟斷外交的禁戒。北京政府對(duì)是否在和約上簽字發(fā)生分歧，無奈之余任由代表團(tuán)自行決定。中國代表團(tuán)拒絕在這個(gè)和約上簽字，成為27個(gè)參會(huì)國中惟一拒絕簽字的國家。而曾經(jīng)支持后又屈服于英、法、日等國的威爾遜總統(tǒng)，也遭到美國代表團(tuán)的反對(duì)。接著美國國會(huì)拒絕批準(zhǔn)對(duì)德和約和美國加入國聯(lián)。
這次因巴黎和會(huì)引發(fā)的“國民外交”運(yùn)動(dòng)，使中國首次站了起來，再也不被當(dāng)成殖民地國家一樣看待。它奠定了中國廢除不平等條約并自立于世界民族之林的基礎(chǔ)。曾任國民政府外交部長的王正廷評(píng)價(jià)：“世界由此認(rèn)知中國外交主權(quán)在于國民全體，非復(fù)政府中少數(shù)人所能愚弄；各國知中國民族既有自決之心，足為外交后盾，不可再加輕侮，各國漸悟不平等條約傷害我國人感情過甚，應(yīng)有設(shè)法疏解之必要……變其強(qiáng)權(quán)壓迫之態(tài)度，而為親善之態(tài)度。”目睹這個(gè)運(yùn)動(dòng)全過程的美國駐華公使芮恩施（Paui Reinsch）也評(píng)價(jià)道：“一個(gè)政府若沒有國民公意與幫助作為一個(gè)基礎(chǔ)，決不能做一個(gè)強(qiáng)有力的政府。”中國輿論“在歷史上第一次奮起，并且迫使它的政府屈服”，這是“一大進(jìn)步”。“這一次中國的大覺悟，總括看來，可以使我們斷定中國將來的重要國事必須要先得國民的意見，必須要合乎國民的需要。”
中國代表團(tuán)拒簽對(duì)德和約之后，1919年7月25日，正處于完全孤立狀態(tài)的蘇俄政府試圖在遠(yuǎn)東打開缺口，由副外交人民委員加拉罕發(fā)表《第一次對(duì)華宣言》，宣告將放棄帝俄在中國侵略所獲得的一切土地，無條件歸還中東鐵路，放棄領(lǐng)事裁判權(quán)。這個(gè)聲明無疑鼓舞了“國民外交”運(yùn)動(dòng)。但北京政府卻沒有立即抓住這個(gè)機(jī)會(huì)，坐失良機(jī)。直至一年以后，1920年月，蘇俄政權(quán)基本鞏固，北京政府才派出軍事代表團(tuán)訪問蘇俄。27日加拉罕發(fā)表《第二次對(duì)華宣言》，提出八項(xiàng)具體建議，但已經(jīng)從原來的立場大步后退。1921年，蘇聯(lián)紅軍以剿滅白匪為由，出兵蒙古，成立“蒙古人民革命政府”，接著與蘇俄簽訂《俄蒙修好條約》，更直接踐踏了它自己的宣言。1923年9月，蘇俄政府發(fā)表第三次對(duì)華宣言，雖然逐步后退，但北京政府從1920年起，陸續(xù)取消帝俄在華的許多特權(quán)，這對(duì)中國還是有利的。
中國參加巴黎和會(huì)以及參加制定第一個(gè)世界政治組織的綱領(lǐng)；并獲得非常任理事國的地位；進(jìn)入國聯(lián)行政院處理世界問題；王寵惠被選入國際法庭；改變了中國過去無資格適用國際法，非國際社會(huì)之一員的、孫中山認(rèn)為的“類似殖民地”地位，無疑是巨大成功。
巴黎和會(huì)代表團(tuán)于1919年9月10日簽字對(duì)奧和約。廢除了奧匈帝国在中國的一切特權(quán)；10月13日，顧維鈞簽署航空專約，使中國領(lǐng)空權(quán)得以維護(hù)；11月27日簽署對(duì)保加利亞和約；1920年1月15日簽署對(duì)匈牙利和約。這兩個(gè)國家均無在華特權(quán)，但中國以戰(zhàn)勝國身份簽約，臉上也添了些光彩。6月15日，中國拒簽對(duì)土耳其和約。理由是該和約有侵害土耳其國家領(lǐng)土、主權(quán)之嫌。開中國主持世界正義之先。1921年5月20日，中德友好通商條約簽訂，德國繼奧國之后第二個(gè)以條約形式明確宣布放棄在華一切特權(quán)的國家。中國廢除不平等條約可算取得第一波成果。
順便說一句，中國拒簽對(duì)德和約乃巴黎和會(huì)之首創(chuàng)，后來羅馬尼亞、塞爾維亞也仿效中國，拒簽對(duì)奧和約。這多少顯示中國國際地位的提高的。唯獨(dú)不可思議的是，這一系列重大外交舉措，北京政府竟然是任由代表團(tuán)自行決策的，而以顧維鈞為代表的中國外交家們果然不負(fù)民族與國家的囑托，出色地完成使命，有一個(gè)真實(shí)的故事，已經(jīng)被電視劇表現(xiàn)過了：顧維鈞在中國被壓得抬不起頭之時(shí)，以一個(gè)精彩發(fā)言使全場掌聲雷動(dòng)。美國總統(tǒng)威爾遜為首，五大國代表紛紛離席爭相與顧氏握手祝賀，日本首席代表西園寺公望也不禁鞠躬致敬。法國總理克萊蒙梭事后評(píng)價(jià)道：“顧維鈞之對(duì)付日本，有如貓之弄鼠，盡其擒縱之技能。”
巴黎和會(huì)之后，北京政府開始了廢除不平等條約的高潮。1921年8月，美國為了挽回巴黎和會(huì)遭挫折的世界目標(biāo)，發(fā)起召開華盛頓會(huì)議。在答復(fù)是否參加華埠會(huì)議時(shí)，中國便明確表示要在華埠會(huì)議堅(jiān)持廢除不平等條約，并要求解除英日同盟，以利中國廢除不平等條約。11月，華盛頓會(huì)議召開，除租借地問題外，中國其他提案均以簽署條約或協(xié)議書形式形成文件，日本不得不吐出部分“戰(zhàn)利品”：中日民四條約、對(duì)德和約關(guān)于山東的條款被推翻！會(huì)議還簽署了《關(guān)于中國事件應(yīng)適用各原則及政策之條約》，從文字上規(guī)定“尊重中國之主權(quán)與獨(dú)立，以及領(lǐng)土與行政完整”。問題還在于，華盛頓會(huì)議限定了日本軍事力量，這對(duì)于受日本威脅最嚴(yán)重的中國，無疑是有利的。這次會(huì)議扭轉(zhuǎn)了巴黎和會(huì)拒不討論中國廢除不平等條約的傲慢態(tài)度，西方列強(qiáng)首次全面而且具體地討論了廢除不平等條約問題。這次會(huì)議也是中國第一次沒有喪失反而挽回了某些權(quán)益的外交活動(dòng)。
到此，世界終于要正視中國了！
1922年8月，北京政府任命顧維鈞擔(dān)任外交總長，并開始與蘇俄代表越飛談判中蘇（俄）條約。越飛是蘇俄談判老手，也是蘇俄主要外交家。顧開門見山要求蘇俄首先從外蒙古撤軍，越飛卻百般狡辯，不同意撤軍。不但與加拉罕宣言背道而馳，也顯示了蘇俄支持中國廢除不平等條約的聲明何等虛偽。顧并且要求蘇俄根據(jù)第一次加拉罕宣言的表態(tài)，無條件歸還中東鐵路。越飛卻否認(rèn)蘇俄有過這個(gè)聲明，認(rèn)為這條鐵路是蘇俄的合法財(cái)產(chǎn)。越飛還抗議北京政府宣布自1923年1月起，停止支付庚子賠款的俄國部分。顧嚴(yán)正指出，根據(jù)加拉罕宣言，這個(gè)問題早已不復(fù)存在。另外警告越飛，蘇俄與日本的長春會(huì)議，不得涉及中國的領(lǐng)土與主權(quán)。越飛卻不置可否。至9月2日，越飛赴長春參加蘇日會(huì)議，談判暫停。
越飛10月3日從長春返回北京，談判繼續(xù)進(jìn)行。雙方在外蒙古撤軍和中東鐵路、庚子賠款問題上僵持不下，越飛便頻約各界人士并四處講演，宣傳布爾什維主義，闡述蘇俄政府主張，以圖在中國造成影響，迫使北京政府讓步。他甚至威脅不與北京政府談判，南下另與孫中山開談。其實(shí)他已經(jīng)派馬林秘密聯(lián)絡(luò)孫中山了。1923年1月16日，眼看北京政府拒絕妥協(xié)，越飛以養(yǎng)病為由南下上海，同孫中山會(huì)談，并發(fā)表《孫文越飛聯(lián)合宣言》。在宣言中，孫中山表示在中東鐵路問題上，目前只能維持現(xiàn)狀。而“孫博士因此以為俄國軍隊(duì)不必立時(shí)從外蒙古撤退。”并且“中國最要最急之問題，乃在民國的統(tǒng)一成功，與完全國家的獨(dú)立之獲得。”而越飛則代表蘇聯(lián)支持并援助孫統(tǒng)一中國。這給北京政府造成巨大壓力。中國的內(nèi)訌使外人得益，而所有革命黨為了奪取政權(quán)，在弱小之時(shí)，往往打出國家民族的旗幟，以獲取同情與支持；當(dāng)他們略有實(shí)力，國內(nèi)的同情與支持也漸近極限，是不惜犧牲國家與民族的利益的。越飛滿意地離滬赴日然后回國，有“孫越宣言”他已經(jīng)大獲全勝了。
而北京政府方面，內(nèi)閣同議會(huì)發(fā)生矛盾，內(nèi)閣總辭職，外交總長改由施肇基擔(dān)任。1月30日，1922年年底成立的蘇聯(lián)提議把談判地點(diǎn)改到莫斯科。2月7日，北京政府首腦吳佩孚鎮(zhèn)壓了鐵路大罷工，并通緝陳獨(dú)秀、李大釗，甚至沒漏下越飛的副手馬林。13日北京政府拒絕變動(dòng)談判地點(diǎn)，并要求越飛盡快返回“或另派人開議”。還設(shè)立中俄交涉事宜公署，任命前外交總長王正廷出任署長。而蘇聯(lián)有《孫文越飛聯(lián)合宣言》在手，且越飛稱病滯留日本，拖延至9月2日才派出加拉罕抵達(dá)北京重開談判。加拉罕下車伊始就宣布：“我們決不放棄我們?cè)谥袊睦?#8221;。詭辯曰：這些利益不破壞中國人民的主權(quán)。我們的實(shí)際利益可以很容易地同中國人民的利益與主權(quán)一致起來。擺出了一付無賴嘴臉。
10月13日，王正廷提出13點(diǎn)意見草案。加拉罕全部駁回，反建議è¦?求首先建立外交關(guān)系然后再討論其他。談判因此陷入僵局。至1924年初，英國、意大利、挪威等國與蘇聯(lián)建交，蘇聯(lián)擺脫了在國際上的孤立地位，對(duì)中國的建交也不顯急迫了。同時(shí)，根據(jù)“孫越宣言”，蘇聯(lián)派出鮑羅廷幫助孫中山重整黨政軍務(wù)，準(zhǔn)備北伐。2月21日，北京政府急召王正廷回北京，同意先建交后談判。王會(huì)見加拉罕，提出可以先建交但需議定交涉大綱。加拉罕表示同意。3月14日王與加在《中俄解決懸案大綱協(xié)定》和《中東鐵路暫行管理協(xié)定》以及七項(xiàng)聲明和照會(huì)的草案上簽字。
外交總長顧維鈞認(rèn)為：1.王正廷未經(jīng)內(nèi)閣授權(quán)擅自簽字；2.協(xié)議未提及蘇俄與外蒙簽訂的《俄蒙修好條約》，留下隱患；3.蘇聯(lián)撤軍必須雙方商定條件，必將給蘇聯(lián)以決定權(quán)；4.在中國的東正教房產(chǎn)必須交給蘇聯(lián)政府，而中國無法律允許外國教會(huì)等擁有æb¤類房產(chǎn)，故無法履行。3月16日蘇聯(lián)政府緊急照會(huì)北京政府，限三日內(nèi)批準(zhǔn)簽字，否則蘇聯(lián)將不受任何約束。19日又照會(huì)重申上述立場。充分暴露了蘇聯(lián)政府的帝國主義嘴臉。但它也引起中國國內(nèi)一片嘩然，某些學(xué)生激進(jìn)分子甚至警告顧維鈞：“倘先生執(zhí)迷不悟，則敝會(huì)一息尚存，誓必力爭。趙家樓故事可為殷鑒！”北京政府不為所動(dòng)，堅(jiān)持修訂意見。蘇聯(lián)政府宣稱：“協(xié)定大綱應(yīng)速批準(zhǔn)，如中國不察實(shí)情，將協(xié)定大綱推翻，則中國將迫使蘇聯(lián)在外蒙之地位及中東鐵路權(quán)利之?dāng)U張。”加拉罕則揚(yáng)言不以北京為對(duì)手，另與孫中山“協(xié)商及互助辦法”，甚至電告孫中山：“北京軍閥專圖私利，中俄邦交難臻妥當(dāng)，愿移一切檔案來粵，與帥開誠辦理。”北京政府采取針鋒相對(duì)的措施，命令駐莫斯科代表李家鏊向蘇聯(lián)政府另派代表取代加拉罕。
最后，蘇方終于同意修改原草案，經(jīng)過數(shù)十次談判，5月30日，在顧維鈞住處開內(nèi)閣特別會(huì)議，通過修改方案。同日，曹錕發(fā)布第882號(hào)總統(tǒng)令，授權(quán)顧維鈞全權(quán)簽署《中俄解決懸案大綱協(xié)定》等。次日協(xié)定正式簽字，并互換照會(huì)，即日起中蘇恢復(fù)正常外交關(guān)系。這樣中國終于經(jīng)過不懈努力，并不屈服于內(nèi)、外強(qiáng)大壓力，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的憑借外交途徑廢除不平等條約，依據(jù)平等互惠原則，通過談判締結(jié)新約的開始。北京政府盡管風(fēng)雨飄搖、政局動(dòng)蕩，卻不為所動(dòng)，堅(jiān)持維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整盡心盡力，可欽可敬！
1925年5月30日發(fā)生了震驚中外的“五卅”慘案。國內(nèi)掀起強(qiáng)烈抗議浪潮，收回租界的呼聲極其高漲。6月24日，北京政府向各國政府發(fā)出要求修改不平等條約的照會(huì)，北京政府要求召開華盛頓會(huì)議時(shí)早已確定的關(guān)稅會(huì)議和法權(quán)會(huì)議。同年10月26日，關(guān)稅特別會(huì)議在北京召開，北京政府代表向大會(huì)提出中國關(guān)稅自主的提案，并要求在未實(shí)行中國國定關(guān)稅之前，開征臨時(shí)附加稅。與會(huì)各國代表不反對(duì)中國關(guān)稅自主原則，但卻提出各種理由加以限制。例如日本代表提出，中國國定關(guān)稅條例必須裁撤厘金后方能實(shí)施。而當(dāng)時(shí)中國處于軍閥割據(jù)狀態(tài)，各地軍閥的重要財(cái)源就是厘金，要裁撤厘金顯然必須首先消滅割據(jù)狀態(tài)，如此就變得遙遙無期。
消息傳開，各地反對(duì)之聲驟起，國民強(qiáng)烈要求無條件收回關(guān)稅自主權(quán)。北京政府順應(yīng)，11月14日，中國代表強(qiáng)硬表態(tài)：1.關(guān)稅自主必須明白地規(guī)定于條約內(nèi)；2.裁撤厘金屬于中國自動(dòng)提議，絕非關(guān)稅自主的交換條件。對(duì)于中國代表的強(qiáng)硬態(tài)度，顯然出乎各國意料。他們反應(yīng)強(qiáng)烈，對(duì)中國代表提出種種質(zhì)問，在中國代表毫不妥協(xié)的情況下，列強(qiáng)被迫做出讓步，基本接受中國提案，同意不把裁撤厘金與關(guān)稅自主掛鉤，而由中國自行宣布。19日，關(guān)稅會(huì)議第二委員會(huì)通過決議：各國聲明“承認(rèn)中國享受關(guān)稅自主之權(quán)利，允許解除各該國與中國間現(xiàn)行各項(xiàng)條約中所包含之關(guān)稅束縛，并允許中國國定關(guān)稅率條例于1929年1月1日發(fā)生效力。”北京政府同時(shí)宣布，裁撤厘金將與中國國定稅率同時(shí)于1929年1月1日施行。這表示北京政府也作出某些妥協(xié)，使厘金問題與關(guān)稅自主有變相掛鉤嫌疑。這使八十年來喪失了關(guān)稅自主權(quán)總算看見了盡頭。
在關(guān)稅自主權(quán)問題有決議之后，會(huì)議繼續(xù)討論實(shí)施國定稅則前的過渡時(shí)期的附加稅稅率和用途問題。此時(shí)軍閥重開戰(zhàn)，局勢(shì)動(dòng)蕩不安，中國代表常常不到會(huì)，致使會(huì)議處于停頓狀態(tài)。1926年夏，會(huì)議宣告暫停，此后再也沒有恢復(fù)。1927年1月，北京政府決定不等會(huì)議復(fù)開，立即開征二五附加稅。擔(dān)任中國總稅務(wù)司的英國人安格聯(lián)（Francis Aglen）的反對(duì)。這個(gè)擔(dān)任了17年的稅務(wù)司極其傲慢地對(duì)待北京政府。當(dāng)時(shí)署理內(nèi)閣總理的顧維鈞認(rèn)為：安不過是中國政府的雇員，“無權(quán)使自己處于可以對(duì)政府施加壓力的位置上。”于是斷然宣布解除安格聯(lián)的總稅務(wù)司職務(wù)。
中國單方面罷免歷來位高權(quán)重的洋人總稅務(wù)司，尚無先例。西方七國公使聯(lián)合質(zhì)詢顧維鈞，顧謂此乃中國的權(quán)力，無須解釋。此舉在政界、外交界、經(jīng)濟(jì)界都引起巨大震動(dòng)，大長中國人的志氣，打殺了洋人的威風(fēng)，國人終于感到，中國是中國人的！
1926年1月12日在北京召開的法權(quán)調(diào)查會(huì)，與會(huì)的依舊是《九國公約》簽字國以及西班牙、丹麥、挪威、瑞典等13國代表。中國代表王寵惠提交《對(duì)于在中國治外法權(quán)現(xiàn)在實(shí)行狀況之意見書》，指出“在今日民智發(fā)達(dá)，重視國權(quán)之時(shí)，若仍持當(dāng)日之態(tài)度，實(shí)為絕對(duì)不可能。”
從5月10日至6月16日，各國代表分批到外地參觀各省的法院、監(jiān)獄、看守所，考察司法制度實(shí)行情況，行程累計(jì)4200英里?；乇本┖蠼?jīng)過兩個(gè)多月的討論，寫出數(shù)萬言的調(diào)查報(bào)告書。確認(rèn)中國司法制度的很多進(jìn)步之后，大量描述了種種不足。指出當(dāng)時(shí)中國行使審判權(quán)的有三類機(jī)構(gòu)：新式法院；過渡性法院，即衙門里設(shè)立司法公署；縣衙門。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，第三類有1800處，占絕大多數(shù)；第一類僅139所，其中一審法院91所。按照中國當(dāng)時(shí)人口計(jì)算，平均440萬人才有一家法院。批評(píng)最多的就是衙門，縣知事既是行政長官，又是檢察官，還兼法官，掌握了行政官員不應(yīng)該掌握的司法權(quán)。指責(zé)最嚴(yán)厲的就是軍人干涉司法，例如山東省高等審判廳廳長張志就是夜里被省軍政長官命令逮捕，次日上午未經(jīng)審判即執(zhí)行槍斃。報(bào)告書指出：“數(shù)年來，中國各地司法多受軍人干涉，本委員會(huì)以為在中國現(xiàn)時(shí)狀況，軍人任意行動(dòng)，所有人民生命、自由、財(cái)產(chǎn)所應(yīng)受民政與司法之保障皆無切實(shí)有效之擁護(hù)。”
調(diào)查報(bào)告所揭露的黑暗足以說明，中國司法狀況遠(yuǎn)未達(dá)到西方國家之水準(zhǔn)。結(jié)論是顯而易見的：廢除領(lǐng)事裁判權(quán)的時(shí)機(jī)尚未來到。報(bào)告書表示，當(dāng)中國司法制度改進(jìn)到相當(dāng)程度時(shí)，各國可商議撤銷治外法權(quán)。
惟一的收獲便是，北京政府采取了條件成熟一塊收一塊的做法，首先提出收回上海會(huì)審公廨的要求。先由北京政府與外交團(tuán)談判，未能實(shí)行。接著由江蘇省與上海領(lǐng)事團(tuán)交涉，1926年8月31日簽署了《收回上海會(huì)審公廨暫行章程》，收回了過去喪失的很大一部分權(quán)利。1927年1月1日交還會(huì)審公廨儀式正式舉行，上海公共租界臨時(shí)法院宣告成立。未幾，法租界會(huì)審公廨也作了相應(yīng)改組，但繼續(xù)保留公廨之名。
1926年10月26日，不平等的中比條約60年期滿。根據(jù)條約規(guī)定，每十年可以修改。當(dāng)年4月16日，北京政府外交總長胡惟德利用此條款，援引“情勢(shì)變遷”的國際法原則，照會(huì)比利時(shí)駐華公使華洛思：中國政府決定終止舊條約并愿意談判，在平等互利互惠的基礎(chǔ)上，締結(jié)新條約，建議在這六個(gè)月時(shí)間內(nèi)完成此項(xiàng)工作。比利時(shí)復(fù)照同意，但要求談判期間舊約繼續(xù)生效。北京政府拒絕，遂僵持。10月5日，代總理兼外交總長顧維鈞提議，27日，即舊條約滿期后雙方訂立為期6個(gè)月的臨時(shí)協(xié)定，如此協(xié)定期滿，新條約仍未簽訂，自行失效。中國政府將依據(jù)國際法準(zhǔn)則對(duì)待比利時(shí)侨民并處理同比國之整個(gè)關(guān)系。
23日，比國政府備忘錄通知北京政府：臨時(shí)協(xié)定可以互與最惠國待遇，但有效期必須延至新條約生效。如遇不測，比國將依據(jù)《辛丑條約》并以九國公約簽字國資格，恢復(fù)舊條約之效力。28日北京政府答復(fù)：若6個(gè)月新約尚未完成，經(jīng)雙方同意可延期。但經(jīng)任一方在3個(gè)月內(nèi)預(yù)先通知，可以廢止。比國拒絕中國建議，并向海牙法院提起訴訟，還照會(huì)英、美等國，以《九國公約》為依據(jù)要求各國對(duì)中國施加壓力。11月4日，北京政府再次照會(huì)比國，敦促盡快開始新條約締結(jié)。次日，比國公使以比國在華事業(yè)應(yīng)與其他國家同等，美、英、法、日各國日后與中國規(guī)定新辦法之后，比國依照同樣辦法。企圖與其他國家同步，仍不放棄在華特權(quán)，根本不想談判新條約。6日，北京政府首腦張作霖發(fā)布廢約令，宣布廢除1865年中比條約。此乃中國第一次在另一締約國反對(duì)的情況下，單方面廢除不平等條約。顧指出：“中國有必要這樣做，不僅因?yàn)橹袊鶕?jù)情況變遷原則在國際法面前有充分理由，而且中國有必要開創(chuàng)一個(gè)先例，證明中國決心行動(dòng)起來，以結(jié)束一個(gè)世紀(jì)以來不平等條約給中國人民帶來的災(zāi)難。”
中國政府宣布廢除中比條約后，立即訓(xùn)令內(nèi)務(wù)部，籌備接收天津比利時(shí)租界。25日，公布《管理無治外法權(quán)國人民民刑案件審判條例》，命令各省交涉署對(duì)于比人案件適用上項(xiàng)新條件。1927年1月7日，比國公使只好向顧維鈞送達(dá)比國政府關(guān)于改訂《中比商約》的意見，表明比國政府決定以平等及相互尊重領(lǐng)土主權(quán)為基礎(chǔ)，締結(jié)新條約，并在海牙法院撤訴。14日，北京政府答復(fù)比國政府，建議17日開始中比新條約談判。該日，中比在北京開始談判，比國公使華洛思表示，比國決定將1902年獲得的天津租界一切權(quán)力交還中國；放棄在華領(lǐng)事裁判權(quán)等。20日，比國商務(wù)參贊南下武漢，拜訪國民政府外交部長陳友仁，陳反對(duì)比國與北京政府進(jìn)行任何談判，于是中斷。
當(dāng)北京政府眼看就要取得廢除中國的不平等條約之時(shí)，號(hào)稱革命的國民政府卻設(shè)法阻撓。目的無非是只有自己才能代表中國，所謂民族大義在革命利益面前總是渺小的。1928年8月至11月，在延宕了將近兩年之后，比國政府與國民政府簽訂了《中比通商友好條約》及其附件。條約雖然規(guī)定比國放棄在華領(lǐng)事裁判權(quán)，但其附件卻規(guī)定：1929年1月1日之前，中國尚未規(guī)定對(duì)比國人行使法權(quán)的具體辦法，則比國人要在享有領(lǐng)事裁判權(quán)的國家半數(shù)以上承認(rèn)放棄該享權(quán)力以前才能接受中國法院及法律的管轄。在關(guān)稅自主權(quán)方面同樣，既規(guī)定同意中国關(guān)稅自主，又規(guī)定只要其他國家保持關(guān)稅特權(quán)，比國就繼續(xù)享受這個(gè)特權(quán)。如此，國民政府在北京政府取得的進(jìn)展上大步后退了，造成一種惡性循環(huán)的局面。
北京政府在中比條約采取堅(jiān)定立場之后，1926年照會(huì)西班牙政府，要求簽訂平等新約。類似比國，西國政府也采取不配合的態(tài)度。1927年11月10日，北京政府宣布廢除1864年的中西條約。
對(duì)日本、法國的修約則屬于軟弱狀態(tài)，畢竟有強(qiáng)大軍事威懾力量的國家，北京政府沒有輕舉妄動(dòng)。只是在外交途徑上作最大努力而已。
北京政府的修改不平等條約運(yùn)動(dòng)總的說來還是有聲有色，而且取得巨大成功。它開創(chuàng)了廢除不平等條約的新紀(jì)元，甚至在北伐戰(zhàn)爭即將勝利，政府即將垮臺(tái)之際，仍能“站好最后一班崗”，繼續(xù)依據(jù)國際法準(zhǔn)則堅(jiān)決維護(hù)國家與民族的利益，這是值得我們敬佩的。
國民政府：關(guān)稅終于自主 法權(quán)收回進(jìn)二退一
在北京政府進(jìn)行修約外交的同時(shí)，在中國南方，隨著北伐戰(zhàn)爭的進(jìn)行，出現(xiàn)了群眾性的反帝運(yùn)動(dòng)高潮。在這一高潮中，列強(qiáng)在中國獲得的特權(quán)遭到了前所未有的沖擊，不得不作出較大的退讓，這主要表現(xiàn)為部分租界被中國收回。
1927年1月初，武漢民眾舉行慶祝國民政府遷都武漢的活動(dòng)。英國水兵與民眾發(fā)生沖突，造成民眾死傷。激憤的人群擁入英租界，英工部局無法維持租界秩序，不得不向國民政府外交部請(qǐng)求派軍隊(duì)進(jìn)入租界保護(hù)。4日晚，中方派兵進(jìn)駐英租界。5日，由于英租界的巡捕及其公務(wù)人員逃避一空，租界管理機(jī)關(guān)已告癱瘓，武漢政府決定建立“英租界臨時(shí)管理委員會(huì)”，接管租界內(nèi)一切行政事宜。在九江，中國民眾和英國水兵也發(fā)生了沖突。1月6日，英水兵退回軍艦，英領(lǐng)事和其他官員也紛紛逃避而去。7日，武漢政府派員至九江，成立九江市民對(duì)英行動(dòng)委員會(huì)，接管了英租界。此后，國民政府又組織了“九江英租界臨時(shí)管理委員會(huì)”，負(fù)責(zé)管理租界事務(wù)。
漢潯英租界事件發(fā)生后，英國駐華公使即派參贊歐馬利(O.C.Malley)到武漢交涉。歐馬利起初要求中國軍警先從漢口英租界撤出，但被中方拒絕。經(jīng)過多次艱難的談判，中英雙方終于在2月19日達(dá)成了《漢口英租界協(xié)定》。英方承諾，英租界市政機(jī)關(guān)于3月1日即行解散，租界內(nèi)的行政事宜于3月15日起由華人新市政機(jī)關(guān)接受辦理。在此之前，租界內(nèi)的警察、工務(wù)及衛(wèi)生事宜由主管的中國當(dāng)局辦理。3月4日，武漢政府公布《漢å?£第三特別區(qū)市政局條例》，規(guī)定將原漢口英租界改為漢口第三特別區(qū)，直屬國民政府外交部。這樣，中國正式收回了漢口英租界。
大體根據(jù)漢案處理辦法，2月20日，中英代表又簽署了關(guān)于收回九江租界的協(xié)定。國民政府在該協(xié)定中承諾，對(duì)在九江騷亂中一些英國僑民的直接損失，有條件地給予賠償。這引起了九江民眾的強(qiáng)烈不滿，他們要求無條件收回九江英租界。于是，武漢政府與英方再行交涉，迫使英方再作讓步。3月2日，歐馬利致函國民政府外交部長陳友仁，聲明：“英國政府決定將英工部局章程悉行取消，并自3月15號(hào)起，將九江租界區(qū)域行政事宜無條件的移交國民政府辦理。”九江英租界無條件收回，并取消了英人對(duì)該區(qū)行政事宜的參與權(quán)，完全歸中方管理。這比漢口特別區(qū)仍然保留英國人的部分參與權(quán)來說，解決得æ›´為徹底。
北伐軍所到之處，對(duì)租界當(dāng)局形成了強(qiáng)大壓力。在江蘇鎮(zhèn)江，當(dāng)北伐軍3月23日占領(lǐng)該城后，中方即于次日應(yīng)英駐鎮(zhèn)江領(lǐng)事要求接管了英租界的巡捕崗位。6月，鎮(zhèn)江市公安局在租界設(shè)立特別區(qū)署，租界事實(shí)上由中國收回。在江西牯嶺，有一外人避暑地，原系私人租借，但外國人自行在這里組織行政機(jī)構(gòu)——牯嶺公事房，并設(shè)立巡捕。長期以來，這一避暑地儼然成為一個(gè)租界。1927年3月，牯嶺公事房致函廬山警署，請(qǐng)其接管該地。7月，中方接管該區(qū)，設(shè)立了管理牯嶺特別區(qū)臨時(shí)辦事處。廈門英租界在北伐軍的壓力之下，也于6月將租界的行政權(quán)交還中國。
1927年5月11日，南京政府外交部長伍朝樞發(fā)表了《國民政府將采取正當(dāng)手續(xù)廢除一切不平等條約之宣言》。
南京政府決定先從廢除協(xié)定關(guān)稅入手，自行宣告中國關(guān)稅自主。7月20日，南京政府發(fā)布關(guān)稅自主布告，宣布自本年9月1日起，將江蘇、安徽、浙江、福建、廣東、廣西6省境內(nèi)的各種通過稅，全部裁撤，同時(shí)宣告關(guān)稅自主，將進(jìn)口貨物改照國定稅率征稅。同日，南京政府公布了與此相關(guān)的法規(guī)，如《裁撤國內(nèi)通過稅條例》、《國定進(jìn)口關(guān)稅暫行條例》等。
南京政府的立場受到列強(qiáng)的抵制。各國駐華公使團(tuán)決定，不對(duì)南京政府的布告做正式表示。同時(shí)，有關(guān)國家還進(jìn)行武力威脅，調(diào)集軍艦分駐中國各海關(guān)。而此時(shí)，南軍在與北軍的作戰(zhàn)中也遭到挫折。在此內(nèi)外均遭不利的情況下，國民政府于8月29日發(fā)布布告，決定暫緩實(shí)行《裁撤國內(nèi)通過稅條例》、《國定進(jìn)口關(guān)稅暫行條例》等，同時(shí)宣布“關(guān)稅自主為獨(dú)立國家主權(quán)之行使”，因此，關(guān)稅自主的政策仍然不變，自本年9月1日起，全國陸海關(guān)稅一律自主。
1928年6月，國民政府統(tǒng)一全國。南北政權(quán)互相對(duì)立狀態(tài)的消失和中國基本統(tǒng)一局面的形成，使國民政府在對(duì)外交涉中比此前歷屆政府擁有了更大的權(quán)威性。修約進(jìn)程由此而進(jìn)入了一個(gè)全面展開的時(shí)期。
7月7日，南京外交部就重訂條約事發(fā)表宣言，宣布三條原則：“一、中華民國與各國間條約之已屆滿期者當(dāng)然廢除，另訂新約。二、其尚未滿期者，國民政府應(yīng)即以相當(dāng)之手續(xù)解除而重訂之。三、其舊約業(yè)已期滿而新約尚未訂定者，應(yīng)由國民政府另訂適當(dāng)臨時(shí)辦法，處理一切。”9日，國民政府頒布了《中華民國與各外國舊約已廢新約未訂前適用之臨時(shí)管理辦法》，其中規(guī)定：“在華外人之身體及財(cái)產(chǎn)應(yīng)受中國法律之保護(hù)”，“在華外人應(yīng)受中國法律之支配及中國法院之管轄”。
廢除不平等條約從何著手，外交部認(rèn)為：中外間所訂條約，內(nèi)容繁復(fù)，綜其不平等之要點(diǎn)，主要為協(xié)定關(guān)稅、領(lǐng)事裁判權(quán)、租界租借地、內(nèi)河航行權(quán)、陸海軍駐屯權(quán)五種，其中最關(guān)重要而足制中國命脈者，為協(xié)定關(guān)稅和領(lǐng)事裁判權(quán)。因此，國民政府首先就關(guān)稅自主展開了交涉。
其時(shí)，中國與比利時(shí)、西班牙、意大利、葡萄牙、丹麥、日本等國的商約先后期滿。中國外交部乃于1928年7月中下旬分別照會(huì)上述各國駐華使節(jié)，通知其與中國訂立的商約已告期滿，中國現(xiàn)聲明廢止，并提議各國即派全權(quán)代表與中國另行商定平等互惠的新約。對(duì)此，比、西、意、葡、丹五國在復(fù)照中均表示愿與中國早日議訂新約。外交部長王正廷遂代表國民政府分別與這五國駐華公使è¿›行談判，經(jīng)過數(shù)月磋商，終于在年內(nèi)與五國訂立新約。
五個(gè)新約的內(nèi)容基本相同，只是個(gè)別條文略有差異，條約都包含了關(guān)稅自主的內(nèi)容。以中比條約為例，該約規(guī)定：“對(duì)于關(guān)稅及一切關(guān)系事項(xiàng)，彼此根據(jù)完全平等之原則，并根據(jù)此項(xiàng)原則約定，關(guān)于此類事項(xiàng)彼此完全以各本國之國內(nèi)法規(guī)規(guī)定之。”[16]但是，新約所獲得的關(guān)稅自主權(quán)又是不完全的。如中比條約規(guī)定，兩國在對(duì)方領(lǐng)土內(nèi)享受之關(guān)稅待遇，不得次于任何他國享受之待遇。這是互惠待遇條款，與從前的片面最惠國待遇比起來，就形式而言，應(yīng)該說它是平等的。但是，由于其他一些國家尚未放棄關(guān)稅協(xié)定權(quán)，根據(jù)這一條款，這五國實(shí)際上仍可獲享低關(guān)稅的好處。
對(duì)于條約期限未滿的國家，中國也積極進(jìn)行交涉。7月25日，《整ç?†中美兩國關(guān)稅關(guān)系之條約》成立。該約第一條規(guī)定：從前中美兩國所訂條約內(nèi)有關(guān)關(guān)稅事項(xiàng)的各條款，“應(yīng)即撤消作廢，而應(yīng)適用國家關(guān)稅完全自主之原則”。但該約同樣保留了應(yīng)與他國人民所享待遇毫無區(qū)別的規(guī)定[17]。隨后，中國陸續(xù)與德國、挪威、荷蘭、英國、瑞典、法國等國駐華公使或代辦簽訂了新的關(guān)稅條約。至1928年年底，與中國有商貿(mào)關(guān)系的主要國家，除日本外，均與中國簽訂了關(guān)稅條約，承認(rèn)了中國的關(guān)稅自主權(quán)。
然而，根據(jù)無差別待遇條款，只要日本不放棄協(xié)定關(guān)稅權(quán)，其他國家實(shí)際上仍可獲享這一利益。因此，與日本的交涉便成為中國爭取關(guān)稅自主運(yùn)動(dòng)的關(guān)鍵。日本政府對(duì)中國的修約要求持強(qiáng)烈的敵對(duì)態(tài)度，曾指責(zé)前述國民政府頒布的臨時(shí)辦法“為蔑視國際信義之暴舉，帝國政府萬難容認(rèn)”。遲至1929年6月，日本才開始與中方談判修約。經(jīng)過近一年的漫長談判，到1930年5月，中日間終于簽訂了關(guān)稅協(xié)定，日本宣布放棄協(xié)定關(guān)稅權(quán)。至此，中國終于實(shí)現(xiàn)了關(guān)稅自主。不久，南京政府便首次自主地修訂頒布了《海關(guān)進(jìn)口新稅則》。
廢除領(lǐng)事裁判權(quán)是中國希望達(dá)到的另一主要目標(biāo)。中國與條約期滿國家之間的交涉首先取得了進(jìn)展。中國在與前述比利時(shí)等五國的商約中規(guī)定，“此締約國人民在彼締約國領(lǐng)土內(nèi)，應(yīng)受彼締約國法律及法院之管轄”。然而，這種放棄也是有條件的。如中比兩國外長的換文約定，“比國人民應(yīng)于現(xiàn)有領(lǐng)事裁判權(quán)之國半數(shù)以上承認(rèn)放棄是項(xiàng)特權(quán)時(shí)，受中國法律及法院之管轄。”而意、丹、葡、西等國的承諾是，當(dāng)華盛頓條約的各簽字國取消領(lǐng)事裁判權(quán)后，這些國家的在華人民將與各簽字國人民一同受中國法律和法院的管轄。
中國外交部認(rèn)為，欲廢除領(lǐng)事裁判權(quán)，最為關(guān)鍵的是那些條約期未滿但有著重大影響力的國家。1929年4月，中國外交部向英、美、法等國駐華公使發(fā)出同文照會(huì)，提出了廢除領(lǐng)事裁判權(quán)的要求。8月，外交部再次照會(huì)有關(guān)國家，要求各國立即派出代表與中國磋商廢除領(lǐng)事裁判權(quán)問題。有關(guān)國家中，只有墨西哥明確宣布放棄在華領(lǐng)事裁判權(quán)。英美等國均采取了拖延的態(tài)度。對(duì)此，中國政府于11月25日分別致電駐美、英公使，令其促請(qǐng)英美政府盡速派人來華討論撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)辦法，并表示，英美如再延宕商討，中國將于1930年1月1日起，自行宣布廢除列強(qiáng)在華特權(quán)。
但英美等國仍未采取積極合作的態(tài)度。12月28日，國民政府遂公布撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)特令。特令指出，“領(lǐng)事裁判權(quán)一日不除，即中國統(tǒng)治權(quán)一日不能完整”。為恢復(fù)中國的固有法權(quán)，自1930年1月1日起，“凡僑居中國之外國人民現(xiàn)時(shí)享有領(lǐng)事裁判權(quán)者，應(yīng)一律遵守中國中央政府及地方政府依法頒布之法令、規(guī)章”。從內(nèi)容看，國民政府的這一特令，顯然是一個(gè)單方面宣布廢除領(lǐng)事裁判權(quán)的重大舉動(dòng)，其中不存在需要與有關(guān)國家協(xié)商的意味。這一舉措對(duì)美英法等國產(chǎn)生了很大的沖擊，遭到強(qiáng)烈反對(duì)。在特令頒布的當(dāng)天，美國國務(wù)院遠(yuǎn)東司司長亨貝克(S.K.Hornbeck)便對(duì)中國駐美公使伍朝樞表示，希望從1930年1月1日起，采取步驟逐步廢除領(lǐng)事裁判權(quán)，任何無視這一原則的行為，將會(huì)引起美國政府的“極端遺憾和強(qiáng)烈反對(duì)”。
于是，在國民政府特令發(fā)布僅僅兩天后，外交部又發(fā)表了一個(gè)關(guān)于廢除領(lǐng)事裁判權(quán)的宣言。宣言在重述了特令的內(nèi)容后表示，中國政府深信各國“對(duì)于現(xiàn)由政府準(zhǔn)備之辦法如有意見，亦愿于相當(dāng)期內(nèi)與之審議。固國民政府12月28日之命令，實(shí)系一種步驟”。這一聲明顯然對(duì)兩天前國民政府的命令作了修正性的解釋，即并不是從次年元旦（即兩天后）起立即無條件地廢除領(lǐng)事裁判權(quán)，而是從此開始與列強(qiáng)會(huì)商廢除這一特權(quán)。
盡管國民政府作出試探之后又在各國的反對(duì)面前作了退讓，但特令的公布畢竟促進(jìn)了有關(guān)廢除列強(qiáng)在華特權(quán)問題的交涉。1930年，有關(guān)改組租界法院問題的交涉首先取得了進(jìn)展。如前所述，租界臨時(shí)法院雖較會(huì)審公廨有所進(jìn)步，但仍保留了不少有損中國司法主權(quán)的內(nèi)容。經(jīng)過艱難的28次談判之后，1930年2月17日，中國代表徐謨與英美法等國駐華公使及代辦終于簽署了《關(guān)于上海公共租界內(nèi)中國法院之協(xié)定》。
新協(xié)定與原暫行章程比較，有較大進(jìn)步：1.完全適用中國法律，原臨時(shí)法院的特定訴訟法就此取消；2.取消外人的觀審、會(huì)審權(quán)（在臨時(shí)法院中，列座法庭的外國官員，常與中國法官抗衡）；3.廢除外國書記官長制（以前書記官長權(quán)限很大，實(shí)際上把持了院務(wù)，新協(xié)定取消了這一職位，由中國任命檢察官、承發(fā)吏，負(fù)責(zé)辦理具體事宜）。但司法主權(quán)問題仍未徹底解決。如關(guān)于司法警察問題，外國代表以法警問題事關(guān)租界的行政權(quán)力為由，堅(jiān)持不肯讓步。雙方最后妥協(xié)的結(jié)果是：“各該法院之司法警察員警由高等法院分院院長于工部局推薦后委派之”。根據(jù)同樣的精神，7月28日，中法代表簽署了《關(guān)于法租界內(nèi)設(shè)置中國法院之協(xié)定》，取消了法租界內(nèi)的會(huì)審公廨。
在此前后，中國政府還正式收回了一些租界和租借地。1929年8月，國民政府收回天津比租界。1929年10月及次年9月，中國與英國互換照會(huì)，正式收回事實(shí)上已收回的鎮(zhèn)江和廈門的英租界。1930年4月，中英簽訂《交收威海衛(wèi)專約及協(xié)定》，收回威海衛(wèi)租借地。
但在廢除領(lǐng)事裁判權(quán)問題上，列強(qiáng)仍堅(jiān)持漸進(jìn)地逐步放棄其特權(quán)的立場。英方在談判中提出了放棄領(lǐng)事裁判權(quán)的四項(xiàng)條件：1.保留移審權(quán)，即外人若對(duì)中國法庭的判決不服，可向本國法庭上訴；2.民事訴訟可立即放棄領(lǐng)事裁判權(quán)，刑事訴訟的領(lǐng)判權(quán)待保留若干年后取消；3.中方任用外國法官會(huì)同中國法官審理案件；4.上海、廣州、天津、漢口四處50里周圍區(qū)域的領(lǐng)事裁判權(quán)保留若干年后再取消。英美兩國在這一問題上采取了協(xié)調(diào)的立場，3月20日，兩國駐華公使共同擬就了一份草案。
4月，中原大戰(zhàn)爆發(fā)，中外關(guān)于领事裁判權(quán)的交涉一度處于停頓狀態(tài)。9、10月間，英美先后向中國外交部遞交了各自的草案。美國方案仍舊保留了在區(qū)域和法權(quán)種類方面的限制：如在上海等地繼續(xù)保留領(lǐng)事裁判權(quán)；其他地區(qū)的民事案和輕微違警案可由中方處理，但須在12個(gè)城市的法院中設(shè)立“特別法官議事室”，聘請(qǐng)外國法律顧問，他們有權(quán)使法官的判決無效；必要時(shí)美方可行使移審權(quán)。
國民政府不同意列強(qiáng)在華保留過多的特權(quán)。12月7日，中國外交部長在向美國國務(wù)院提出的對(duì)案中強(qiáng)調(diào)，所有在華美國公民無論在民事還是在刑事方面都應(yīng)服從中國的管轄權(quán)。中方同意成立特別法官議事室，聘用外國法律顧問，但這些法律顧問不得干預(yù)法官的判決。
廢除領(lǐng)事裁判權(quán)的要求也遭到了日本的頑強(qiáng)抵制。日本駐華代辦重光葵在談判中表示，日本可以放棄對(duì)上海等五口岸的民事訴訟及輕微刑事訴訟的領(lǐng)事裁判權(quán)，但條件是：對(duì)于中日混合案，中國應(yīng)于各口岸設(shè)立特別法院，聘用日籍法官與中國法官會(huì)審；在上述五口岸，日本人民應(yīng)與中國人民享有同等權(quán)利；對(duì)日本在東三省特別區(qū)域的利益，中國應(yīng)予承認(rèn)。顯然，日本的這一方案，其所得并不少于所失。對(duì)此，中國政府表示完全拒絕。
1931年初，英美陸續(xù)在一些問題上作了讓步，如同意放棄移審權(quán)等，但仍未能滿足中國方面的基本要求。5月4日，國民政府自行公布了《管轄在華外國人實(shí)施條例》，自1932年1月1日起實(shí)行。其主要內(nèi)容為：所有享有領(lǐng)事裁判權(quán)的外國人，均應(yīng)受中國法律的管轄；在有關(guān)地區(qū)設(shè)立特別法院，受理涉及外人的民、刑案件，外人的逮捕及其房屋或辦公室的搜查均應(yīng)依中國刑法典規(guī)執(zhí)G¡Œ。《條例》取消了領(lǐng)事裁判權(quán)。此后，有關(guān)這一問題的交涉步伐明顯加快。數(shù)月之中，中國與英美之間先后達(dá)成了大致類似的妥協(xié)：中方同意將英美在上海的領(lǐng)事裁判權(quán)保留10年，將英國在天津的領(lǐng)事裁判權(quán)保留5年（美國在津領(lǐng)判權(quán)的放棄仍待協(xié)商），英美則將其他各地的領(lǐng)事裁判權(quán)立即取消。
正當(dāng)中外交涉進(jìn)入關(guān)鍵之時(shí)，日本在東北發(fā)動(dòng)了九一八事變。形勢(shì)驟變，迫使中國外交的重心隨之轉(zhuǎn)變。如何對(duì)付日本的侵略成為當(dāng)務(wù)之急，修約之事便降到了次要的位置。1931年12月29日，國民政府公布命令，宣布“茲因本年各地天災(zāi)變故，所有應(yīng)行籌備事項(xiàng)，尚未就緒，該項(xiàng)管轄在華外國人實(shí)施條例，應(yīng)暫緩施行。”有關(guān)領(lǐng)事裁判權(quán)的交涉，至此半途而廢。此后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，修約進(jìn)程處于停滯狀態(tài)。
抗日戰(zhàn)爭：犧牲終有價(jià)值 條約枷鎖一朝盡卸
1941年，日本與美國矛盾日益尖銳，美國為中國被日本侵略可以說近乎兩肋插刀。5月上旬，國民政府外長郭泰祺與美國國務(wù)卿赫爾會(huì)晤，郭正式提出希望與美國商談中美平等條約問題，也就是廢除不平等舊約的問題。
赫爾明確表示，美國希望中國恢復(fù)完全主權(quán)，建議協(xié)議可以采用換文方式確定。接著郭泰祺致函赫爾，表示中國政府希望“在和平恢復(fù)時(shí)”通過談判，調(diào)整以往中美間不平等條約，重簽平等新約。5月31日，赫爾復(fù)函，聲明同意于和平重現(xiàn)時(shí)，以談判方式，將美國及其他各國在中國仍享有的若干特權(quán)全部放棄。
同年8月12日，羅斯福與邱吉爾發(fā)表《大西洋憲章》，這个劃時(shí)代的歷史文件規(guī)劃了戰(zhàn)后世界的外交準(zhǔn)則，事實(shí)上已經(jīng)明確了所有不平等條約失滅的前景。1942年1月1日，中國作為世界四大國之一，與其他25國共同簽署了聯(lián)合國家宣言，從法理上支持了中國的廢除不平等條約的要求。1942年4月19日，宋美齡在《紐約時(shí)報(bào)》上發(fā)表《如是我觀》的文章，強(qiáng)烈譴責(zé)列強(qiáng)在中國的特權(quán)，敦促有關(guān)國家盡早予以放棄，以結(jié)束中國國家和人民的屈辱狀態(tài)。
這篇文章不能說沒有蔣介石的授意，它立即在美國激起軒然大波，美國輿論界對(duì)此文共鳴強(qiáng)烈，更造成美國民間極大反響。但美國政府仍舊打算在戰(zhàn)后處理?xiàng)l約問題，這使蔣介石極其不滿。10月5日，蔣致電在美國的宋子文，要他敦促美國政府“做一件能夠轉(zhuǎn)移世界視聽，彰明盟國道義權(quán)威的大事”，帶頭自動(dòng)聲明放棄“對(duì)華條約ä¸包含的不平等條約”。7日，宋復(fù)電：“關(guān)于從速取消不平等條約，原則上美方當(dāng)無問題，最好俟文回國面陳后再進(jìn)行。”蔣介石迫不及待，馬上致電宋子文：“如美政府能提前討論取消不平等條約，則我方應(yīng)立即與之開始交涉，不必待兄回國也。”
出乎意料的是，沒等宋去爭取，美國政府于9日正式通知宋子文和駐美大使魏道明：“美國政府準(zhǔn)備立時(shí)與中國政府談判，締結(jié)規(guī)定美國政府立時(shí)放棄在華治外法權(quán)及解決有關(guān)國際問題之條約。美國政府并望在最近期內(nèi)完成上述目的之草約，提交中國政府考慮。”美國同時(shí)通過駐英國大使把這個(gè)意見通知英國外交部。英國非但欣然接受，而且搶先一步，于9日發(fā)表聲明：“帝國政府愿于最近將來與中國政府進(jìn)行談判，并將以規(guī)定立時(shí)放棄在華治外法權(quán)及解決問題之條約，提交中國政府考慮。”
三天后，中美簽訂新條約的談判便在華盛頓開始。24日，美國方面把“中美關(guān)系條約草案”由國務(wù)卿親自交給中國駐美大使。幾乎同時(shí)，英國與中國的談判也在重慶開始。30日，英國駐華大使將新條約草案面交中國外交部部長傅秉常。國民政府對(duì)兩個(gè)草案分別提出了修正案。1943年1月11日，中美平等新條約在華盛頓簽字、中英平等新約在重慶簽字。美國和英國同時(shí)放棄在華一切特權(quán)，英國更多了一條放棄任用英籍臣民擔(dān)任中國海關(guān)總稅務(wù)司的一切權(quán)利，從而徹底否定了外籍稅務(wù)司的制度，完善了已經(jīng)簽訂的中國關(guān)稅獨(dú)立的相關(guān)條約。
美國和英國的此項(xiàng)舉動(dòng)，給其他西方國家造成極大震動(dòng)。于是，1943年，比利時(shí)、挪威、加拿大、瑞典、荷蘭、法國、瑞士、丹麥、葡萄牙等九國相繼與國民政府簽訂了相似的新條約，而日本也為了表示它的公正并不低于美國等國家，也對(duì)汪偽政權(quán)做出類似舉動(dòng)。
至此，騎在中國頭上的不平等條約，總算有了一個(gè)徹底的了結(jié)。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)偉大目標(biāo)，中國人民和他們的忠誠兒女在國家貧弱的狀態(tài)下作了不懈的努力。我們不應(yīng)該忘記我們這些前輩。
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