在北京政府進(jìn)行修約外交的同時(shí)，在中國(guó)南方，隨著北伐戰(zhàn)爭(zhēng)的進(jìn)行，出現(xiàn)了群眾性的反帝運(yùn)動(dòng)高潮。在這一高潮中，列強(qiáng)在中國(guó)獲得的特權(quán)遭到了前所未有的沖擊，不得不作出較大的退讓，這主要表現(xiàn)為部分租界被中國(guó)收回。
1927年1月初，武漢民眾舉行慶祝國(guó)民政府遷都武漢的活動(dòng)。英國(guó)水兵與民眾發(fā)生沖突，造成民眾死傷。激憤的人群擁入英租界，英工部局無(wú)法維持租界秩序，不得不向國(guó)民政府外交部請(qǐng)求派軍隊(duì)進(jìn)入租界保護(hù)。4日晚，中方派兵進(jìn)駐英租界。5日，由于英租界的巡捕及其公務(wù)人員逃避一空，租界管理機(jī)關(guān)已告癱瘓，武漢政府決定建立“英租界臨時(shí)管理委員會(huì)”，接管租界內(nèi)一切行政事宜。在九江，中國(guó)民眾和英國(guó)水兵也發(fā)生了沖突。1月6日，英水兵退回軍艦，英領(lǐng)事和其他官員也紛紛逃避而去。7日，武漢政府派員至九江，成立九江市民對(duì)英行動(dòng)委員會(huì)，接管了英租界。此后，國(guó)民政府又組織了“九江英租界臨時(shí)管理委員會(huì)”，負(fù)責(zé)管理租界事務(wù)。
漢潯英租界事件發(fā)生后，英國(guó)駐華公使即派參贊歐馬利(O.C.Malley)到武漢交涉。歐馬利起初要求中國(guó)軍警先從漢口英租界撤出，但被中方拒絕。經(jīng)過(guò)多次艱難的談判，中英雙方終于在2月19日達(dá)成了《漢口英租界協(xié)定》。英方承諾，英租界市政機(jī)關(guān)于3月1日即行解散，租界內(nèi)的行政事宜于3月15日起由華人新市政機(jī)關(guān)接受辦理。在此之前，租界內(nèi)的警察、工務(wù)及衛(wèi)生事宜由主管的中國(guó)當(dāng)局辦理。3月4日，武漢政府公布《漢口第三特別區(qū)市政局條例》，規(guī)定將原漢口英租界改為漢口第三特別區(qū)，直屬國(guó)民政府外交部。這樣，中國(guó)正式收回了漢口英租界。
大體根據(jù)漢案處理辦法，2月20日，中英代表又簽署了關(guān)于收回九江租界的協(xié)定。國(guó)民政府在該協(xié)定中承諾，對(duì)在九江騷亂中一些英國(guó)僑民的直接損失，有條件地給予賠償。這引起了九江民眾的強(qiáng)烈不滿，他們要求無(wú)條件收回九江英租界。于是，武漢政府與英方再行交涉，迫使英方再作讓步。3月2日，歐馬利致函國(guó)民政府外交部長(zhǎng)陳友仁，聲明：“英國(guó)政府決定將英工部局章程悉行取消，并自3月15號(hào)起，將九江租界區(qū)域行政事宜無(wú)條件的移交國(guó)民政府辦理。”九江英租界無(wú)條件收回，并取消了英人對(duì)該區(qū)行政事宜的參與權(quán)，完全歸中方管理。這比漢口特別區(qū)仍然保留英國(guó)人的部分參與權(quán)來(lái)說(shuō)，解決得更為徹底。
北伐軍所到之處，對(duì)租界當(dāng)局形成了強(qiáng)大壓力。在江蘇鎮(zhèn)江，當(dāng)北伐軍3月23日占領(lǐng)該城后，中方即于次日應(yīng)英駐鎮(zhèn)江領(lǐng)事要求接管了英租界的巡捕崗位。6月，鎮(zhèn)江市公安局在租界設(shè)立特別區(qū)署，租界事實(shí)上由中國(guó)收回。在江西牯嶺，有一外人避暑地，原系私人租借，但外國(guó)人自行在這里組織行政機(jī)構(gòu)——牯嶺公事房，并設(shè)立巡捕。長(zhǎng)期以來(lái)，這一避暑地儼然成為一個(gè)租界。1927年3月，牯嶺公事房致函廬山警署，請(qǐng)其接管該地。7月，中方接管該區(qū)，設(shè)立了管理牯嶺特別區(qū)臨時(shí)辦事處。廈門英租界在北伐軍的壓力之下，也于6月將租界的行政權(quán)交還中國(guó)。
1927年5月11日，南京政府外交部長(zhǎng)伍朝樞發(fā)表了《國(guó)民政府將采取正當(dāng)手續(xù)廢除一切不平等條約之宣言》。
南京政府決定先從廢除協(xié)定關(guān)稅入手，自行宣告中國(guó)關(guān)稅自主。7月20日，南京政府發(fā)布關(guān)稅自主布告，宣布自本年9月1日起，將江蘇、安徽、浙江、福建、廣東、廣西6省境內(nèi)的各種通過(guò)稅，全部裁撤，同時(shí)宣告關(guān)稅自主，將進(jìn)口貨物改照國(guó)定稅率征稅。同日，南京政府公布了與此相關(guān)的法規(guī)，如《裁撤國(guó)內(nèi)通過(guò)稅條例》、《國(guó)定進(jìn)口關(guān)稅暫行條例》等。
南京政府的立場(chǎng)受到列強(qiáng)的抵制。各國(guó)駐華公使團(tuán)決定，不對(duì)南京政府的布告做正式表示。同時(shí)，有關(guān)國(guó)家還進(jìn)行武力威脅，調(diào)集軍艦分駐中國(guó)各海關(guān)。而此時(shí)，南軍在與北軍的作戰(zhàn)中也遭到挫折。在此內(nèi)外均遭不利的情況下，國(guó)民政府于8月29日發(fā)布布告，決定暫緩實(shí)行《裁撤國(guó)內(nèi)通過(guò)稅條例》、《國(guó)定進(jìn)口關(guān)稅暫行條例》等，同時(shí)宣布“關(guān)稅自主為獨(dú)立國(guó)家主權(quán)之行使”，因此，關(guān)稅自主的政策仍然不變，自本年9月1日起，全國(guó)陸海關(guān)稅一律自主。
1928年6月，國(guó)民政府統(tǒng)一全國(guó)。南北政權(quán)互相對(duì)立狀態(tài)的消失和中國(guó)基本統(tǒng)一局面的形成，使國(guó)民政府在對(duì)外交涉中比此前歷屆政府擁有了更大的權(quán)威性。修約進(jìn)程由此而進(jìn)入了一個(gè)全面展開(kāi)的時(shí)期。
7月7日，南京外交部就重訂條約事發(fā)表宣言，宣布三條原則：“一、中華民國(guó)與各國(guó)間條約之已屆滿期者當(dāng)然廢除，另訂新約。二、其尚未滿期者，國(guó)民政府應(yīng)即以相當(dāng)之手續(xù)解除而重訂之。三、其舊約業(yè)已期滿而新約尚未訂定者，應(yīng)由國(guó)民政府另訂適當(dāng)臨時(shí)辦法，處理一切。”9日，國(guó)民政府頒布了《中華民國(guó)與各外國(guó)舊約已廢新約未訂前適用之臨時(shí)管理辦法》，其中規(guī)定：“在華外人之身體及財(cái)產(chǎn)應(yīng)受中國(guó)法律之保護(hù)”，“在華外人應(yīng)受中國(guó)法律之支配及中國(guó)法院之管轄”。
廢除不平等條約從何著手，外交部認(rèn)為：中外間所訂條約，內(nèi)容繁復(fù)，綜其不平等之要點(diǎn)，主要為協(xié)定關(guān)稅、領(lǐng)事裁判權(quán)、租界租借地、內(nèi)河航行權(quán)、陸海軍駐屯權(quán)五種，其中最關(guān)重要而足制中國(guó)命脈者，為協(xié)定關(guān)稅和領(lǐng)事裁判權(quán)。因此，國(guó)民政府首先就關(guān)稅自主展開(kāi)了交涉。
其時(shí)，中國(guó)與比利時(shí)、西班牙、意大利、葡萄牙、丹麥、日本等國(guó)的商約先后期滿。中國(guó)外交部乃于1928年7月中下旬分別照會(huì)上述各國(guó)駐華使節(jié)，通知其與中國(guó)訂立的商約已告期滿，中國(guó)現(xiàn)聲明廢止，并提議各國(guó)即派全權(quán)代表與中國(guó)另行商定平等互惠的新約。對(duì)此，比、西、意、葡、丹五國(guó)在復(fù)照中均表示愿與中國(guó)早日議訂新約。外交部長(zhǎng)王正廷遂代表國(guó)民政府分別與這五國(guó)駐華公使進(jìn)行談判，經(jīng)過(guò)數(shù)月磋商，終于在年內(nèi)與五國(guó)訂立新約。
五個(gè)新約的內(nèi)容基本相同，只是個(gè)別條文略有差異，條約都包含了關(guān)稅自主的內(nèi)容。以中比條約為例，該約規(guī)定：“對(duì)于關(guān)稅及一切關(guān)系事項(xiàng)，彼此根據(jù)完全平等之原則，并根據(jù)此項(xiàng)原則約定，關(guān)于此類事項(xiàng)彼此完全以各本國(guó)之國(guó)內(nèi)法規(guī)規(guī)定之。”[16]但是，新約所獲得的關(guān)稅自主權(quán)又是不完全的。如中比條約規(guī)定，兩國(guó)在對(duì)方領(lǐng)土內(nèi)享受之關(guān)稅待遇，不得次于任何他國(guó)享受之待遇。這是互惠待遇條款，與從前的片面最惠國(guó)待遇比起來(lái)，就形式而言，應(yīng)該說(shuō)它是平等的。但是，由于其他一些國(guó)家尚未放棄關(guān)稅協(xié)定權(quán)，根據(jù)這一條款，這五國(guó)實(shí)際上仍可獲享低關(guān)稅的好處。
對(duì)于條約期限未滿的國(guó)家，中國(guó)也積極進(jìn)行交涉。7月25日，《整理中美兩國(guó)關(guān)稅關(guān)系之條約》成立。該約第一條規(guī)定：從前中美兩國(guó)所訂條約內(nèi)有關(guān)關(guān)稅事項(xiàng)的各條款，“應(yīng)即撤消作廢，而應(yīng)適用國(guó)家關(guān)稅完全自主之原則”。但該約同樣保留了應(yīng)與他國(guó)人民所享待遇毫無(wú)區(qū)別的規(guī)定[17]。隨后，中國(guó)陸續(xù)與德國(guó)、挪威、荷蘭、英國(guó)、瑞典、法國(guó)等國(guó)駐華公使或代辦簽訂了新的關(guān)稅條約。至1928年年底，與中國(guó)有商貿(mào)關(guān)系的主要國(guó)家，除日本外，均與中國(guó)簽訂了關(guān)稅條約，承認(rèn)了中國(guó)的關(guān)稅自主權(quán)。
然而，根據(jù)無(wú)差別待遇條款，只要日本不放棄協(xié)定關(guān)稅權(quán)，其他國(guó)家實(shí)際上仍可獲享這一利益。因此，與日本的交涉便成為中國(guó)爭(zhēng)取關(guān)稅自主運(yùn)動(dòng)的關(guān)鍵。日本政府對(duì)中國(guó)的修約要求持強(qiáng)烈的敵對(duì)態(tài)度，曾指責(zé)前述國(guó)民政府頒布的臨時(shí)辦法“為蔑視國(guó)際信義之暴舉，帝國(guó)政府萬(wàn)難容認(rèn)”。遲至1929年6月，日本才開(kāi)始與中方談判修約。經(jīng)過(guò)近一年的漫長(zhǎng)談判，到1930年5月，中日間終于簽訂了關(guān)稅協(xié)定，日本宣布放棄協(xié)定關(guān)稅權(quán)。至此，中國(guó)終于實(shí)現(xiàn)了關(guān)稅自主。不久，南京政府便首次自主地修訂頒布了《海關(guān)進(jìn)口新稅則》。
廢除領(lǐng)事裁判權(quán)是中國(guó)希望達(dá)到的另一主要目標(biāo)。中國(guó)與條約期滿國(guó)家之間的交涉首先取得了進(jìn)展。中國(guó)在與前述比利時(shí)等五國(guó)的商約中規(guī)定，“此締約國(guó)人民在彼締約國(guó)領(lǐng)土內(nèi)，應(yīng)受彼締約國(guó)法律及法院之管轄”。然而，這種放棄也是有條件的。如中比兩國(guó)外長(zhǎng)的換文約定，“比國(guó)人民應(yīng)于現(xiàn)有領(lǐng)事裁判權(quán)之國(guó)半數(shù)以上承認(rèn)放棄是項(xiàng)特權(quán)時(shí)，受中國(guó)法律及法院之管轄。”而意、丹、葡、西等國(guó)的承諾是，當(dāng)華盛頓條約的各簽字國(guó)取消領(lǐng)事裁判權(quán)后，這些國(guó)家的在華人民將與各簽字國(guó)人民一同受中國(guó)法律和法院的管轄。
中國(guó)外交部認(rèn)為，欲廢除領(lǐng)事裁判權(quán)，最為關(guān)鍵的是那些條約期未滿但有著重大影響力的國(guó)家。1929年4月，中國(guó)外交部向英、美、法等國(guó)駐華公使發(fā)出同文照會(huì)，提出了廢除領(lǐng)事裁判權(quán)的要求。8月，外交部再次照會(huì)有關(guān)國(guó)家，要求各國(guó)立即派出代表與中國(guó)磋商廢除領(lǐng)事裁判權(quán)問(wèn)題。有關(guān)國(guó)家中，只有墨西哥明確宣布放棄在華領(lǐng)事裁判權(quán)。英美等國(guó)均采取了拖延的態(tài)度。對(duì)此，中國(guó)政府于11月25日分別致電駐美、英公使，令其促請(qǐng)英美政府盡速派人來(lái)華討論撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)辦法，并表示，英美如再延宕商討，中國(guó)將于1930年1月1日起，自行宣布廢除列強(qiáng)在華特權(quán)。
但英美等國(guó)仍未采取積極合作的態(tài)度。12月28日，國(guó)民政府遂公布撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)特令。特令指出，“領(lǐng)事裁判權(quán)一日不除，即中國(guó)統(tǒng)治權(quán)一日不能完整”。為恢復(fù)中國(guó)的固有法權(quán)，自1930年1月1日起，“凡僑居中國(guó)之外國(guó)人民現(xiàn)時(shí)享有領(lǐng)事裁判權(quán)者，應(yīng)一律遵守中國(guó)中央政府及地方政府依法頒布之法令、規(guī)章”。從內(nèi)容看，國(guó)民政府的這一特令，顯然是一個(gè)單方面宣布廢除領(lǐng)事裁判權(quán)的重大舉動(dòng)，其中不存在需要與有關(guān)國(guó)家協(xié)商的意味。這一舉措對(duì)美英法等國(guó)產(chǎn)生了很大的沖擊，遭到強(qiáng)烈反對(duì)。在特令頒布的當(dāng)天，美國(guó)國(guó)務(wù)院遠(yuǎn)東司司長(zhǎng)亨貝克(S.K.Hornbeck)便對(duì)中國(guó)駐美公使伍朝樞表示，希望從1930年1月1日起，采取步驟逐步廢除領(lǐng)事裁判權(quán)，任何無(wú)視這一原則的行為，將會(huì)引起美國(guó)政府的“極端遺憾和強(qiáng)烈反對(duì)”。
于是，在國(guó)民政府特令發(fā)布僅僅兩天后，外交部又發(fā)表了一個(gè)關(guān)于廢除領(lǐng)事裁判權(quán)的宣言。宣言在重述了特令的內(nèi)容后表示，中國(guó)政府深信各國(guó)“對(duì)于現(xiàn)由政府準(zhǔn)備之辦法如有意見(jiàn)，亦愿于相當(dāng)期內(nèi)與之審議。固國(guó)民政府12月28日之命令，實(shí)系一種步驟”。這一聲明顯然對(duì)兩天前國(guó)民政府的命令作了修正性的解釋，即并不是從次年元旦（即兩天后）起立即無(wú)條件地廢除領(lǐng)事裁判權(quán)，而是從此開(kāi)始與列強(qiáng)會(huì)商廢除這一特權(quán)。
盡管國(guó)民政府作出試探之后又在各國(guó)的反對(duì)面前作了退讓，但特令的公布畢竟促進(jìn)了有關(guān)廢除列強(qiáng)在華特權(quán)問(wèn)題的交涉。1930年，有關(guān)改組租界法院?jiǎn)栴}的交涉首先取得了進(jìn)展。如前所述，租界臨時(shí)法院雖較會(huì)審公廨有所進(jìn)步，但仍保留了不少有損中國(guó)司法主權(quán)的內(nèi)容。經(jīng)過(guò)艱難的28次談判之后，1930年2月17日，中國(guó)代表徐謨與英美法等國(guó)駐華公使及代辦終于簽署了《關(guān)于上海公共租界內(nèi)中國(guó)法院之協(xié)定》。
新協(xié)定與原暫行章程比較，有較大進(jìn)步：1.完全適用中國(guó)法律，原臨時(shí)法院的特定訴訟法就此取消；2.取消外人的觀審、會(huì)審權(quán)（在臨時(shí)法院中，列座法庭的外國(guó)官員，常與中國(guó)法官抗衡）；3.廢除外國(guó)書(shū)記官長(zhǎng)制（以前書(shū)記官長(zhǎng)權(quán)限很大，實(shí)際上把持了院務(wù)，新協(xié)定取消了這一職位，由中國(guó)任命檢察官、承發(fā)吏，負(fù)責(zé)辦理具體事宜）。但司法主權(quán)問(wèn)題仍未徹底解決。如關(guān)于司法警察問(wèn)題，外國(guó)代表以法警問(wèn)題事關(guān)租界的行政權(quán)力為由，堅(jiān)持不肯讓步。雙方最后妥協(xié)的結(jié)果是：“各該法院之司法警察員警由高等法院分院院長(zhǎng)于工部局推薦后委派之”。根據(jù)同樣的精神，7月28日，中法代表簽署了《關(guān)于法租界內(nèi)設(shè)置中國(guó)法院之協(xié)定》，取消了法租界內(nèi)的會(huì)審公廨。
在此前后，中國(guó)政府還正式收回了一些租界和租借地。1929年8月，國(guó)民政府收回天津比租界。1929年10月及次年9月，中國(guó)與英國(guó)互換照會(huì)，正式收回事實(shí)上已收回的鎮(zhèn)江和廈門的英租界。1930年4月，中英簽訂《交收威海衛(wèi)專約及協(xié)定》，收回威海衛(wèi)租借地。
但在廢除領(lǐng)事裁判權(quán)問(wèn)題上，列強(qiáng)仍堅(jiān)持漸進(jìn)地逐步放棄其特權(quán)的立場(chǎng)。英方在談判中提出了放棄領(lǐng)事裁判權(quán)的四項(xiàng)條件：1.保留移審權(quán)，即外人若對(duì)中國(guó)法庭的判決不服，可向本國(guó)法庭上訴；2.民事訴訟可立即放棄領(lǐng)事裁判權(quán)，刑事訴訟的領(lǐng)判權(quán)待保留若干年后取消；3.中方任用外國(guó)法官會(huì)同中國(guó)法官審理案件；4.上海、廣州、天津、漢口四處50里周圍區(qū)域的領(lǐng)事裁判權(quán)保留若干年后再取消。英美兩國(guó)在這一問(wèn)題上采取了協(xié)調(diào)的立場(chǎng)，3月20日，兩國(guó)駐華公使共同擬就了一份草案。
4月，中原大戰(zhàn)爆發(fā)，中外關(guān)于領(lǐng)事裁判權(quán)的交涉一度處于停頓狀態(tài)。9、10月間，英美先后向中國(guó)外交部遞交了各自的草案。美國(guó)方案仍舊保留了在區(qū)域和法權(quán)種類方面的限制：如在上海等地繼續(xù)保留領(lǐng)事裁判權(quán)；其他地區(qū)的民事案和輕微違警案可由中方處理，但須在12個(gè)城市的法院中設(shè)立“特別法官議事室”，聘請(qǐng)外國(guó)法律顧問(wèn)，他們有權(quán)使法官的判決無(wú)效；必要時(shí)美方可行使移審權(quán)。
國(guó)民政府不同意列強(qiáng)在華保留過(guò)多的特權(quán)。12月7日，中國(guó)外交部長(zhǎng)在向美國(guó)國(guó)務(wù)院提出的對(duì)案中強(qiáng)調(diào)，所有在華美國(guó)公民無(wú)論在民事還是在刑事方面都應(yīng)服從中國(guó)的管轄權(quán)。中方同意成立特別法官議事室，聘用外國(guó)法律顧問(wèn)，但這些法律顧問(wèn)不得干預(yù)法官的判決。
廢除領(lǐng)事裁判權(quán)的要求也遭到了日本的頑強(qiáng)抵制。日本駐華代辦重光葵在談判中表示，日本可以放棄對(duì)上海等五口岸的民事訴訟及輕微刑事訴訟的領(lǐng)事裁判權(quán)，但條件是：對(duì)于中日混合案，中國(guó)應(yīng)于各口岸設(shè)立特別法院，聘用日籍法官與中國(guó)法官會(huì)審；在上述五口岸，日本人民應(yīng)與中國(guó)人民享有同等權(quán)利；對(duì)日本在東三省特別區(qū)域的利益，中國(guó)應(yīng)予承認(rèn)。顯然，日本的這一方案，其所得并不少于所失。對(duì)此，中國(guó)政府表示完全拒絕。
1931年初，英美陸續(xù)在一些問(wèn)題上作了讓步，如同意放棄移審權(quán)等，但仍未能滿足中國(guó)方面的基本要求。5月4日，國(guó)民政府自行公布了《管轄在華外國(guó)人實(shí)施條例》，自1932年1月1日起實(shí)行。其主要內(nèi)容為：所有享有領(lǐng)事裁判權(quán)的外國(guó)人，均應(yīng)受中國(guó)法律的管轄；在有關(guān)地區(qū)設(shè)立特別法院，受理涉及外人的民、刑案件，外人的逮捕及其房屋或辦公室的搜查均應(yīng)依中國(guó)刑法典規(guī)執(zhí)行?！稐l例》取消了領(lǐng)事裁判權(quán)。此后，有關(guān)這一問(wèn)題的交涉步伐明顯加快。數(shù)月之中，中國(guó)與英美之間先后達(dá)成了大致類似的妥協(xié)：中方同意將英美在上海的領(lǐng)事裁判權(quán)保留10年，將英國(guó)在天津的領(lǐng)事裁判權(quán)保留5年（美國(guó)在津領(lǐng)判權(quán)的放棄仍待協(xié)商），英美則將其他各地的領(lǐng)事裁判權(quán)立即取消。
正當(dāng)中外交涉進(jìn)入關(guān)鍵之時(shí)，日本在東北發(fā)動(dòng)了九一八事變。形勢(shì)驟變，迫使中國(guó)外交的重心隨之轉(zhuǎn)變。如何對(duì)付日本的侵略成為當(dāng)務(wù)之急，修約之事便降到了次要的位置。1931年12月29日，國(guó)民政府公布命令，宣布“茲因本年各地天災(zāi)變故，所有應(yīng)行籌備事項(xiàng)，尚未就緒，該項(xiàng)管轄在華外國(guó)人實(shí)施條例，應(yīng)暫緩施行。”有關(guān)領(lǐng)事裁判權(quán)的交涉，至此半途而廢。此后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，修約進(jìn)程處于停滯狀態(tài)。
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