隨著沙特宣布大幅減少針對國內(nèi)的石油補(bǔ)貼政策，宣布國內(nèi)石油價(jià)格上調(diào)40%，國際社會的目光也隨之被吸引而來。根據(jù)國際貨幣基金組織的報(bào)告估算，沙特政府每年的能源補(bǔ)貼支出達(dá)1070億美元，其中僅汽油補(bǔ)貼就高達(dá)860億美元。沙特國內(nèi)汽油零售市場價(jià)格目前僅為每升0.6里亞爾（約合1元人民幣），是全球最低的汽油價(jià)格之一。柴油和天然氣零售價(jià)格也在全球最低價(jià)之列。作為不少人們心中的中東“土豪”國家，沙特降低國內(nèi)汽油補(bǔ)貼，確實(shí)讓人們大吃一驚：原來沙特也扛不住了。
曾經(jīng)的產(chǎn)油大國也面臨石油危機(jī)
沙特的“節(jié)能減排”需求
其實(shí)在今年11月，就已經(jīng)傳出消息沙特將會削減國內(nèi)的石油補(bǔ)貼，但是當(dāng)時(shí)沙特一些學(xué)者出來表態(tài)，認(rèn)為“未來兩年內(nèi)”沙特絕對不會減少補(bǔ)貼。因此此次沙特宣布減少汽油補(bǔ)貼，確實(shí)讓很多人覺得十分突然。不過如果我們觀察沙特國內(nèi)的政策動向，就會發(fā)現(xiàn)其實(shí)在過去一年多左右時(shí)間里，沙特已經(jīng)在國內(nèi)就“減少石油補(bǔ)貼”進(jìn)行了很長時(shí)間的爭論。因此，此次沙特大幅減少汽油補(bǔ)貼的政策，也是經(jīng)歷了較長時(shí)間的政策考量。
作為一個(gè)國家的基礎(chǔ)能源，汽油補(bǔ)貼的減少將會意為著汽油市場價(jià)格的上升，而汽油價(jià)格的上升將會意味著該國國內(nèi)一系列產(chǎn)品價(jià)格的上升，更意味著很可能會產(chǎn)生“通脹”風(fēng)險(xiǎn)。同人們印象中海灣國家老百姓普遍的“土豪”情節(jié)相反，沙特盡管同樣由于“石油經(jīng)濟(jì)”擁有較為充裕的資金，但是其百姓的生活并不如其他海灣國家那么富裕。在財(cái)富分配上，沙特利用自己的石油資源來“藏富于國”，再通過一系列內(nèi)政外交手段將這些資源用于維護(hù)自己的國內(nèi)穩(wěn)定和社會發(fā)展。
在諸多財(cái)富再分配政策之中，對國內(nèi)石油的補(bǔ)貼是沙特政策的重要組成部分。沙特人的福利從教育到廉價(jià)能源，幾乎遍布各個(gè)領(lǐng)域：政府每年出資數(shù)十億供學(xué)生出國深造；石油價(jià)格低到每加侖1美元以下；電費(fèi)也很低，以至于暑期出門度假的利雅得居民都懶得關(guān)掉家里的空調(diào)。
通過補(bǔ)貼來推行的低油價(jià)政策很大程度上源于沙特的“政治需求”，即通過推動一系列的福利措施來增強(qiáng)王室政府的合法性。王室一般與公眾分享石油財(cái)富，這讓中東動蕩的背景下沙特能夠穩(wěn)固其政權(quán)。在很長一段時(shí)間里，盡管石油價(jià)格下降，政府財(cái)政收緊，但相比選擇破壞社會穩(wěn)定的基石，沙特執(zhí)政者寧愿承擔(dān)巨大財(cái)政赤字。
但是沙特實(shí)行的“低油價(jià)”政策也帶來了負(fù)面效應(yīng)，即沙特國內(nèi)不斷攀升的能源消費(fèi)總量和難以推行的節(jié)能政策。沙特的單位產(chǎn)值能耗長期較高，2013年沙特的單位產(chǎn)值能耗是英國的4.1倍，能源生產(chǎn)效率亟需提高。2013年沙特的年人均能源消費(fèi)量是英國的將近8倍，是中國的近4倍。
如此低的能源利用率，加上相較于其他海灣國家更多的人口（2013年沙特人口已經(jīng)接近3000萬），沙特政府也就因?yàn)椤笆脱a(bǔ)貼”背負(fù)著較大的財(cái)政壓力。為了提高能源利用率，2010沙特成立了“沙特能源效率中心”（SEEC），幫助國內(nèi)減少能源浪費(fèi)現(xiàn)象?！吧程啬茉葱手行摹蓖瞥隽艘幌盗械拇胧缤菩小白畹湍茉葱蕵?biāo)準(zhǔn)”（MEPS），在汽車行業(yè)推行經(jīng)濟(jì)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，在建筑行業(yè)也推出了節(jié)能建筑標(biāo)準(zhǔn)等。此外，沙特還開始監(jiān)控國內(nèi)的工業(yè)和家庭用電，并且計(jì)劃推出相關(guān)的節(jié)能法律，來強(qiáng)制減少生產(chǎn)領(lǐng)域的浪費(fèi)現(xiàn)象。
但是“沙特能源效率中心”的計(jì)劃并沒有達(dá)到預(yù)期。一方面，國內(nèi)低廉的石油價(jià)格，使得任何節(jié)能推行都變得極其困難。沙特國內(nèi)的電力行業(yè)超過60%的電力都是通過石油生產(chǎn)的，低油價(jià)使得工業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域用電量一直居高不下，用電量也一直保持快速增長。預(yù)計(jì)沙特的用電量將會從2013年的50兆瓦提升到2032年的120兆瓦；另一方面，沙特個(gè)人的能源消費(fèi)需求也在持續(xù)增長。在過去數(shù)年中，沙特的石油消費(fèi)量一直保持著7%以上的年增長量，而與此同時(shí)，沙特的經(jīng)濟(jì)增長率只有大約3%左右。當(dāng)然了，沙特的人口增長（由于文化的影響，中東穆斯林國家的人口增長往往較快）以及由此帶來的能源需求，確實(shí)是刺激石油消費(fèi)的重要原因，但是也應(yīng)當(dāng)看到，沙特長期的低油價(jià)也是助推國內(nèi)石油需求快速增長的重要原因。
有鑒于此，沙特需要進(jìn)行一系列的能源改革，來增加能源的利用率。當(dāng)諸多法規(guī)和行政措施嘗試過之后，沙特需要利用市場的手段，即將汽油價(jià)格回歸市場，來增加國內(nèi)的能源利用率。而政府可以利用的，只有減少能源補(bǔ)貼這一個(gè)辦法。
財(cái)政壓力下的唯一選擇
減少能源補(bǔ)貼，其實(shí)很長一段時(shí)期是沙特國內(nèi)的一個(gè)“政治禁忌”。而此次之所以能夠真正在能源補(bǔ)貼上“做大動作”，確實(shí)離不開沙特國內(nèi)日趨緊張的“財(cái)政壓力”。
作為世界的“能源出口大國”，沙特國內(nèi)的財(cái)政80%來自于石油出口收益，因此財(cái)政狀況同國際石油價(jià)格息息相關(guān)。由于近些年國際原油價(jià)格不斷下跌且長期保持低位，沙特國內(nèi)的財(cái)政狀況也日趨惡化。2015年該國財(cái)政赤字接近1000億美元。這是沙特連續(xù)第二年出現(xiàn)財(cái)政赤字，赤字規(guī)模創(chuàng)歷史新高。據(jù)沙特財(cái)政部公布的年度經(jīng)濟(jì)報(bào)告，今年沙特財(cái)政收入為6080億里亞爾（約合1620億美元），財(cái)政支出9740億里亞爾（約合2600億美元）。而按照預(yù)算，沙特明年預(yù)算收入為5130億里亞爾（約合1370億美元），預(yù)算支出8400億里亞爾（約合2240億美元），赤字為870億美元。如果我們考慮到沙特在預(yù)算制度上的一些習(xí)慣，即往往會隨著各種需求被不斷的“追加”，那么沙特明年的赤字水平將很可能進(jìn)一步增長。
沙特石油部長歐那密
擺脫或者減輕財(cái)政赤字，沙特能夠做的無外乎以下三種選擇。首先就是靜待時(shí)機(jī)，等候國際油價(jià)的全面上升，以此提升財(cái)政收益，來減少財(cái)政赤字，甚至進(jìn)而轉(zhuǎn)赤字為紅利。但是這種預(yù)想從當(dāng)前來看，在一定時(shí)間內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)。在國際原油市場領(lǐng)域，供大于求的窘境將會長期存在，尤其是世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，主要經(jīng)濟(jì)體增速放緩，對于能源的需求在未來一段時(shí)間內(nèi)有限。而傳統(tǒng)的石油消費(fèi)大國美國也開始努力通過開采國內(nèi)的頁巖資源達(dá)到石油自給。而在供給方面，主要的產(chǎn)油國比如沙特、卡塔爾、伊拉克、伊朗等，都各自有著自己的國內(nèi)外問題，比如應(yīng)對國內(nèi)的恐怖主義和極端主義擴(kuò)張、政局動蕩和內(nèi)戰(zhàn)深淵等等，這些都需要巨大的財(cái)政支出予以支撐，加上主要產(chǎn)油國之間相互關(guān)系微妙，在此背景下，很難想象主要產(chǎn)油國會團(tuán)結(jié)一致減少供給，期待在未來形成一個(gè)較強(qiáng)的油價(jià)反彈。因此，油價(jià)的上升及其所帶來的財(cái)政紅利，似乎并不可能。
沙特的第二個(gè)選擇，在于減少對外支出。從上世紀(jì)中期沙特國內(nèi)大規(guī)模開采石油資源開始，各類的“對外援助”就占據(jù)了沙特財(cái)政支出的重要部分；在過去的數(shù)年之間，面對復(fù)雜多變的地區(qū)形勢，沙特對外支出尤其是中東地區(qū)的財(cái)政支出，也刺激了財(cái)政赤字的產(chǎn)生。在這些支出中，對于敘利亞的介入、也門局勢的介入以及其他地區(qū)國家相關(guān)問題的“援助”，占據(jù)了重大的比例。尤其是今年3月份沙特開始宣布出兵也門，戰(zhàn)事卻無限延長，導(dǎo)致了沙財(cái)政也深陷泥潭。盡管沙特和也門胡塞武裝的代表在過去的數(shù)月里于阿曼和瑞士舉行了數(shù)次秘密會談，但是仍然無法有效化解各方分歧。戰(zhàn)事仍然在打，和平遙遙無期，考慮到沙特對于也門國內(nèi)局勢的擔(dān)憂以及也門境內(nèi)極端組織擴(kuò)散的加劇，沙特需要保持高昂的財(cái)政投入來支持地區(qū)戰(zhàn)爭。加上沙特立國所帶有的伊斯蘭教“守護(hù)者”色彩，沙特需要保持巨大的財(cái)政投入來幫助自己在地區(qū)的盟友，繼續(xù)爭奪在伊斯蘭世界的話語權(quán)。
既然無法坐等紅利，又不能在對外援助上減少，沙特的第三個(gè)選擇，只能是在國內(nèi)領(lǐng)域“開刀”。而對這些補(bǔ)貼動手，仍然具有一定的底線。沙特立國的三個(gè)支柱，即政治上的王室團(tuán)結(jié)、軍隊(duì)上的牢牢掌控以及文化上的宗教神圣性。這就要求政府財(cái)政在軍隊(duì)、宗教人士和王室領(lǐng)域進(jìn)行更多的支持。長期以來，沙特確實(shí)在國內(nèi)的教育、醫(yī)療和消費(fèi)領(lǐng)域進(jìn)行著較大的財(cái)政補(bǔ)貼，尤其是2011年之后，沙特財(cái)政采取了一系列措施，通過社會補(bǔ)貼來平息國內(nèi)民眾的政治改革要求。在過去很長一段時(shí)間內(nèi)，沙特在國內(nèi)教育補(bǔ)貼很大部分被宗教領(lǐng)域所占用，這種安排既是沙特有意為之，以圖維護(hù)沙特王室的宗教神圣性，也是某種程度上對于教權(quán)在沙特國內(nèi)力量的一種妥協(xié)。而在衛(wèi)生領(lǐng)域，沙特財(cái)政補(bǔ)貼無法削減，否則將會進(jìn)一步導(dǎo)致民眾負(fù)擔(dān)的加劇。有鑒于此，沙特能夠做的，只能是對老百姓的“能源消費(fèi)”動手。而且這些能夠“調(diào)整”的補(bǔ)貼之中，也只有能源補(bǔ)貼，在不傷及政治和社會穩(wěn)定基礎(chǔ)的同時(shí)，能夠切實(shí)減輕國內(nèi)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
應(yīng)當(dāng)指出的是，沙特減少財(cái)政補(bǔ)貼并不意味著單純削減支出的“一錘子買賣”。沙特在削減能源補(bǔ)貼的同時(shí)，還是會通過其他的措施減少能源價(jià)格上漲以及通脹給民眾帶來的生活壓力，比如加大對于醫(yī)療和衛(wèi)生領(lǐng)域的補(bǔ)貼，加大失業(yè)救濟(jì)金補(bǔ)貼，加大教育補(bǔ)貼力度等?？梢哉f，沙特所推出的財(cái)政措施，盡管是希望減少財(cái)政赤字，但是并不意味著沙特民眾生活徹底將陷入“萬劫不復(fù)”之中，其他的配套扶持政策也講很快跟上。對于沙特民眾生活的沖擊是有的，而且會不小，但是沙特政府也在力圖減輕其所帶來的沖擊力。而且從當(dāng)前沙特外匯儲備高達(dá)6400億美元來看，沙特還是在未來一段時(shí)間內(nèi)有能力維護(hù)高額的財(cái)政補(bǔ)貼。
沙特減少水、電和燃油補(bǔ)貼，從一定程度上是出于希望提高國內(nèi)能源利用率的考慮，但是從直接原因上看是國內(nèi)財(cái)政赤字所帶來的巨大壓力，由于低油價(jià)和沙特國內(nèi)特殊情況，“開源節(jié)流”方面沙特只能選擇砍掉對于能源的財(cái)政補(bǔ)貼。而從未來看，沙特仍然會而且有能力依靠其充裕的外匯儲備，保證國內(nèi)的社會穩(wěn)定。
