馬琳
根據(jù)《自然資源行政應(yīng)訴規(guī)定》第三十四條的規(guī)定，自然資源主管部門收到人民法院對(duì)本部門制發(fā)的規(guī)范性文件的處理建議的，應(yīng)當(dāng)組織研究，并于60日內(nèi)向人民法院反饋處理意見。發(fā)現(xiàn)該規(guī)范性文件與法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定相抵觸的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)廢止該規(guī)范性文件，并向社會(huì)公開。
規(guī)范性文件的審查包括制定階段的審查和實(shí)施階段的審查。制定階段的審查一般是指規(guī)范性文件要符合相應(yīng)的制定規(guī)范和制定程序，實(shí)質(zhì)是一種立法審查，而實(shí)施過程中的審查主要是通過行政復(fù)議以及行政訴訟程序來實(shí)現(xiàn)，可以稱之為行政審查和司法審查。
行政訴訟中對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶性審查
行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，具有普遍的約束力，并不針對(duì)特定的人和事。因此，如果不適用到具體的人或事，它一般并不能產(chǎn)生實(shí)際的影響。公民、法人或者其他組織如果對(duì)規(guī)范性文件的合法性有異議，不能單獨(dú)就規(guī)范性文件提起訴訟要求法院進(jìn)行審查，必須是在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)一并提出。
《行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于適用<行政訴訟法>若干問題的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）的有關(guān)條款對(duì)人民法院進(jìn)行規(guī)范性文件附帶性審查的主體、時(shí)點(diǎn)、內(nèi)容等進(jìn)行了明確：一是明確管轄法院，公民、法人或者其他組織對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)如果一并請(qǐng)求對(duì)所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，由行政行為案件管轄法院一并審查。二是明確提起規(guī)范性文件附帶審查的時(shí)點(diǎn)，一般應(yīng)當(dāng)在一審開庭審理前提出。有正當(dāng)理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出。三是明確規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)。人民法院認(rèn)為規(guī)范性文件可能不合法的，應(yīng)當(dāng)聽取規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的意見。規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)申請(qǐng)出庭陳述意見的，人民法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。行政機(jī)關(guān)未陳述意見或未提供證明材料的，不能阻止人民法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。四是明確審查內(nèi)容和規(guī)范性文件不合法的情形。人民法院審查規(guī)范性文件是可以從制定機(jī)關(guān)是否超越權(quán)限或者違反法定程序、作出行政行為所依據(jù)的條款以及相關(guān)條款等方面進(jìn)行。同時(shí)羅列了超越職權(quán)和法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)制定文件、與上位法相抵觸、違法增設(shè)公民法人和其他組織義務(wù)或者減損其合法權(quán)益的、違反規(guī)范性文件制定程序等用以判定規(guī)范性文件不合法的五種情形。五是明確了規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)回復(fù)司法建議的時(shí)間和方式。接到司法建議的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到司法建議之日起60日內(nèi)進(jìn)行書面答復(fù)。情況緊急的，人民法院可以建議制定機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)立即停止執(zhí)行該規(guī)范性文件。六是規(guī)定了對(duì)規(guī)范性文件合法性認(rèn)定錯(cuò)誤的糾錯(cuò)程序。各級(jí)人民法院院長(zhǎng)對(duì)本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件合法性認(rèn)定錯(cuò)誤，認(rèn)為需要再審的，應(yīng)當(dāng)提交審判委員會(huì)討論。最高人民法院對(duì)地方各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件認(rèn)定錯(cuò)誤的，有權(quán)提審或者指令下級(jí)人民法院再審。
人民法院經(jīng)審查認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件合法的，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)；經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，采取以下方式處理：一是不作為裁判依據(jù)。經(jīng)審查，規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)并在裁判理由中予以闡明。二是提出司法建議。人民法院可以在裁判生效之日起3個(gè)月內(nèi)向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議，涉及聯(lián)合發(fā)文的，人民法院可以向規(guī)范性文件的主辦機(jī)關(guān)或者共同上一級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議。接收司法建議的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到司法建議之日起60日內(nèi)予以書面答復(fù)。情況緊急的，人民法院可以建議制定機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)立即停止執(zhí)行該規(guī)范性文件。三是將司法建議抄送有關(guān)機(jī)關(guān)。人民法院可以將司法建議抄送其同級(jí)人民政府和上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)。四是將司法建議向有關(guān)人民法院備案。涉及國(guó)務(wù)院部門、省級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，司法建議還應(yīng)當(dāng)分別層報(bào)最高人民法院、高級(jí)人民法院備案。
法院在案件審理過程中，一般法律和行政法規(guī)可以作為裁判案件的直接依據(jù)，部門規(guī)章作為參照，規(guī)范性文件一般不作為裁判依據(jù)。但是，法院在審理行政訴訟案件中應(yīng)當(dāng)對(duì)所涉及的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，并可以在判決理由中對(duì)其合法性進(jìn)行評(píng)述，認(rèn)為其不合法的，不中止案件審理，不作為裁判依據(jù)。
自然資源主管部門對(duì)規(guī)范性文件的處理
各級(jí)自然資源主管部門，應(yīng)該按照法院對(duì)于案件所涉規(guī)范性文件的處理建議，進(jìn)行組織研究，發(fā)現(xiàn)該規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定相抵觸的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)停止執(zhí)行該規(guī)范性文件或者相關(guān)規(guī)定，并啟動(dòng)規(guī)范性文件清理。如果發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)規(guī)范性文件不符，或者管理內(nèi)容、管理對(duì)象已經(jīng)消失不再適用的，應(yīng)當(dāng)廢止或者宣布失效。如果部分內(nèi)容仍有必要繼續(xù)執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況整合相關(guān)規(guī)定制定新的規(guī)范性文件。上級(jí)自然資源主管部門發(fā)現(xiàn)下級(jí)自然資源主管部門的規(guī)范性文件存在違反憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策的，應(yīng)當(dāng)依照職責(zé)和法定權(quán)限通知有權(quán)處理機(jī)關(guān)督促糾正。
（作者單位：自然資源部法規(guī)司）
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