| 發(fā)展中國家財政政策演變及啟示三 | |||
| | |||
| 無憂會計網(wǎng) www.51kj.com | |||
| |||
| | |||
    | |||
| |
三、發(fā)展中國家財政政策的局限性及面臨的主要問題 盡管財政政策在發(fā)展中國家促進發(fā)展方面占有重要的地位，但應(yīng)當明確的是財政政策只是整個經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的一個有機組成部分。財政政策的制定與實施受到內(nèi)外部諸多因素的約束，需要在貨幣政策、產(chǎn)權(quán)制度改革等措施的配合下才能發(fā)揮作用。對于發(fā)展中國家來說，“稅收和財政政策只是在很大的整體中起一個原子般的作用。因此，人們在依賴稅收和財政政策以前，記住稅收政策和財政政策只是作為發(fā)展的決定因素之一在起作用，這一點非常重要，……只有當我們明確稅收政策和財政政策的局限性時，才能更好地確定和實現(xiàn)稅收和財政政策的目的。” 1.發(fā)展中國家財政政策應(yīng)對外部沖擊的局限性 在經(jīng)濟全球化的沖擊下，隨著商品與資本流動的自由化，發(fā)展中國家的經(jīng)濟越來越受到世界經(jīng)濟波動的影響，國內(nèi)宏觀經(jīng)濟環(huán)境的穩(wěn)定不僅取決于本國的經(jīng)濟周期和宏觀經(jīng)濟政策，而且更多地受到來自外部的沖擊。對于許多發(fā)展中國家而言，受到經(jīng)濟實力和財政資源的限制，財政政策(也包括貨幣政策)在應(yīng)對外部沖擊時往往是無能為力的。因此，發(fā)展中國家宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定在很大程度上受到外部經(jīng)濟環(huán)境的制約和影響，尤其是國際市場匯率、利率的波動對發(fā)展中國家的外資流入、對外貿(mào)易以及整個財政、債務(wù)、外匯收支有重大的影響。在這方面，發(fā)達國家應(yīng)當對建立穩(wěn)定的、有利于發(fā)展的國際經(jīng)濟環(huán)境負有更大的責任。應(yīng)當建立更有效的國際合作機制以幫助發(fā)展中國家應(yīng)對來于外部的沖擊，國際組織如國際貨幣基金組織、世界銀行以及發(fā)達國家應(yīng)當設(shè)立專門幫助發(fā)展中國家緩解外部沖擊的基金，并在維護國際市場穩(wěn)定方面發(fā)揮更大的作用。 2.財政政策促進發(fā)展與保持穩(wěn)定的矛盾 財政政策保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的目標與促進發(fā)展的目標之間存在著內(nèi)在的矛盾，保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定往往需要重視財政收支的平衡，而促進發(fā)展的財政政策則要求較低的公共收入水平以促進私人儲蓄與投資，同時要求擴大財政的公共支出范圍，為經(jīng)濟發(fā)展提供較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，這會導(dǎo)致內(nèi)在的財政赤字壓力。在國際貨幣基金組織對發(fā)展中國家的援助過程中，這一矛盾表現(xiàn)得尤為明顯，為確保經(jīng)濟的穩(wěn)定和按期償還借款，接受援助的發(fā)展中國家必須執(zhí)行嚴格的財政調(diào)整措施，增加稅收、縮減公共支出以減少財政赤字，而增加稅收損害了私人部門的經(jīng)濟發(fā)展，縮減公共支出尤其是社會保障和對貧困階層轉(zhuǎn)移支付的減少，將會使本已在外部沖擊中遭受打擊的低收入階層的生活雪上加霜。 對發(fā)展中國家而言，相對于有限的收入水平，在經(jīng)濟發(fā)展的各個階段政府所需要承擔的公共支出水平總是居高不下的。在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是經(jīng)濟獲得發(fā)展的必要條件；而隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展，發(fā)展中國家政府又需要在教育、醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村改造、收入轉(zhuǎn)移支付等方面提供大量公共產(chǎn)品和服務(wù)。因此，發(fā)展中國家始終存在著內(nèi)在的財政赤字的壓力。要解決經(jīng)濟穩(wěn)定與促進發(fā)展的矛盾，發(fā)展中國家在有效動員國內(nèi)資源的同時，需要充分利用國際援助彌補財政赤字，實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定與促進發(fā)展的兼顧。因此，官方援助在發(fā)展中國家，尤其是低收入國家的經(jīng)濟發(fā)展中具有重要的、不可替代的作用。 盡管歷史上官方援助作為傳統(tǒng)的促進發(fā)展的措施作用并不顯著，因此受到許多經(jīng)濟學家的質(zhì)疑。但是需要否定的不是官方援助本身，而是整個傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和官方援助的投向及管理方法。官方援助的重點需要轉(zhuǎn)向經(jīng)過嚴格論證的基礎(chǔ)設(shè)施項目、為緩解貧困而實施的轉(zhuǎn)移支付項目及技術(shù)援助項目。援助項目可以采用市場化的運行模式并加強對援助資金使用的監(jiān)督，以提高援助資金的使用效率，防止可能存在的尋租和腐敗。 3.財政政策要有利于建立完善的市場機制和金融體系 金融壓制和市場殘缺是發(fā)展中國家在發(fā)展過程中普遍遇到的問題，因此利用財政手段動員國內(nèi)資源用于經(jīng)濟發(fā)展對于發(fā)展中國家，尤其是處于發(fā)展早期階段的國家而言具有重要的意義。但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，財政政策本身的局限性決定了財政手段不應(yīng)當成為資源配置的長期主導(dǎo)力量。發(fā)展中國家要重視市場的培育和金融體系的建立和完善，應(yīng)當盡早使基于市場機制的資源配置在經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)主導(dǎo)地位。以政府為主導(dǎo)的資源配置方式并不會自動讓位于市場化的資源配置方式，長期以來圍繞政府權(quán)力形成的既得利益集團會阻礙這種轉(zhuǎn)變。因此，發(fā)展中國家要意識到財政政策本身的局限性，實行有利于社會公正的制度變遷，確保市場對政府及財政的有效制約。 4.經(jīng)濟發(fā)展中稅收政策的局限性 發(fā)展中國家的稅收政策肩負有籌集收入、引導(dǎo)投資、實現(xiàn)收入分配等諸多職能，除了要盡可能避免稅收對市場的扭曲外，我們必須意識到稅收政策的局限性。概括地說，稅收政策成功與否依賴于四個原則：公民普遍受稅收制度約束；稅收歸宿明確；稅率設(shè)計精確；經(jīng)濟僅受價格影響。如大多數(shù)發(fā)展中國家的農(nóng)村幾乎不納所得稅，因為人口的絕大部分位于農(nóng)村，對多子女家庭的高邊際稅率總體上就起不到預(yù)期的效果。而稅收歸宿不能確定，稅收政策的結(jié)果必然偏離其目標。如果公司稅稅負可以輕易轉(zhuǎn)嫁給勞動者，提高公司稅稅率也難以壓縮資本密集項目的規(guī)模。若某一行為受到其他非經(jīng)濟因素的影響，那么運用稅收政策，通過影響價格調(diào)整這一行為是無效的。如在許多發(fā)展中國家，女童上學接受基本教育不是取決于是否免費，而是取決于社會是否允許。 另外，稅收政策在執(zhí)行過程中受到實際稅收征管能力的嚴重影響，許多設(shè)計良好的稅收政策會由于稅收征管的原因而半途而廢。發(fā)展中國家個人所得稅的情況是這個問題的典型代表。這實際上是發(fā)展中國家公共管理能力對財政政策的制約的一個重要方面。 5.發(fā)展中國家公共管理能力對財政政策的制約 除上述稅收征管能力對財政政策的制約外，發(fā)展中國家公共管理能力的缺乏對財政政策的制約還表現(xiàn)在其他許多方面：如不掌握公共支出項目的成本一效益分析技術(shù)導(dǎo)致的公共支出效益低下、由于無法準確預(yù)計財政收支造成的經(jīng)濟波動等。因此，發(fā)展中國家公共管理能力的提高對于促進經(jīng)濟發(fā)展具有重要的意義，對發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展的國際援助項目應(yīng)當把人員培訓(xùn)和技術(shù)支持作為其重要的組成部分。 四、對我國的啟示 我國作為社會主義的發(fā)展中大國，自然條件、歷史傳統(tǒng)、文化背景、發(fā)展階段等許多方面與其它發(fā)展中國家的情況不盡相同。但在經(jīng)濟一體化的國際背景下，經(jīng)濟發(fā)展自身的規(guī)律性決定了財政政策的制定和實施存在著許多具有共性的問題。發(fā)展中國家利用財政政策促進發(fā)展的理論與實踐對我國財政政策的完善具有許多有益的啟示。 1.要建立應(yīng)對全球化沖擊的財政政策機制與措施 保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，熨平經(jīng)濟波動是財政政策的重要目標。隨著經(jīng)濟全球化的迅猛發(fā)展和我國對外開放的深入，應(yīng)對來自于外部的沖擊對保持國內(nèi)宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展具有越來越重要的意義。1997年亞洲金融危機是這一問題的最好說明。我國加入WTO后，國際國內(nèi)經(jīng)濟的相互影響、相互依存程度將會進一步加深，而國際收支、貨幣市場、資本市場和財政政策之間在開放條件下存在著錯綜復(fù)雜的聯(lián)系。在市場經(jīng)濟體制中，財政政策在某種程度上是政府可以進行主動調(diào)控的最重要的變量。因此，深入研究全球化對國內(nèi)經(jīng)濟穩(wěn)定的影響并建立相應(yīng)的財政政策應(yīng)對機制與措施對于經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。這些措施既包括局限在一國內(nèi)部的財政措施也包括諸如建立國際或區(qū)域穩(wěn)定基金等多邊合作措施。 2.要重視財政政策在促進經(jīng)濟增長中的作用 近年來，發(fā)展中國家的政策實踐及內(nèi)生增長理論強調(diào)人力資本、技術(shù)進步在經(jīng)濟長期增長中的重要作用。發(fā)展政策由傳統(tǒng)重視物質(zhì)資本的積累轉(zhuǎn)向重視人力資本的培養(yǎng)。作為財政政策而言，一方面要通過加大對教育、科研開發(fā)的財政支出，提高全社會各個層次勞動力的素質(zhì)，提高整個國家的教育、科研水平；另一方面要通過提供一些有利于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的外部條件和稅收刺激(包括加速折舊、投資稅收抵免、盈虧相抵、納稅扣除、優(yōu)惠稅率、免稅期等等)，調(diào)動企業(yè)增加人力資本投資、研究與開發(fā)投資的積極性，為經(jīng)濟的長期穩(wěn)定增長提供支持。 3.國有資本的布局調(diào)整與建立完善公共財政體制 我國作為長期實行計劃經(jīng)濟的國家，在政府對經(jīng)濟的干預(yù)和控制方面比大多數(shù)發(fā)展中國家有過之而無不及。經(jīng)過20多年的改革開放，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，公共部門和國有企業(yè)在經(jīng)濟總量中的比重不斷下降，但國有企業(yè)的經(jīng)營狀況并沒有得到根本的好轉(zhuǎn)，在競爭性領(lǐng)域仍然存在著大量的國有資本，而在關(guān)鍵性的電力、電信等行業(yè)國有資本的壟斷沒有被打破，在金融等領(lǐng)域?qū)γ駹I企業(yè)和資本的歧視仍然十分嚴重。因此，國有資本布局的調(diào)整與促進民營資本發(fā)展是我國經(jīng)濟發(fā)展必須解決的重要問題。 另一方面，與市場化改革相配套的公共財政體制尚不完善，政府掌握的資金來源混亂，財政性資金在支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、普及教育、醫(yī)療和社會保障等方面的比重過低。因此，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，建立公共財政體制是下一步我國財政體制改革的重點。 4.通過稅制改革促進經(jīng)濟發(fā)展 進入20世紀80年代以來發(fā)展中國家以“拓寬稅基、降低稅率、簡化稅制”為主要內(nèi)容的稅制改革，對促進經(jīng)濟發(fā)展起到了積極的作用。我國1994年以實行增值稅為主的稅制調(diào)整初步建立了適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的稅收體系，與發(fā)展中國家的稅制改革的基本原則是一致的。90年代以來發(fā)展中國家稅制改革進一步深化，通過減稅刺激經(jīng)濟增長是包括發(fā)展中國家在內(nèi)的世界稅制改革的普遍趨勢，對我國稅收體系調(diào)整具有重要的借鑒意義。 5.推進預(yù)算體制改革，提高財政收支的透明度和合理性 近年來國際社會非常重視提高發(fā)展中國家政府行為的透明度，以提高財政收支的合理性。我國經(jīng)濟發(fā)展中同樣存在著財政收支透明度不高，財政支出結(jié)構(gòu)不合理等問題。因此，一方面要通過制度建設(shè)加強對各級財政收支的監(jiān)督，提高財政收支決策中社會各階層的參與度；另一方面要進一步推進預(yù)算體制改革，推行政府采購、編制部門預(yù)算，在公共投資項目中采用成本一效益分析等方法，以增加財政收支的透明度和合理性，提高財政運行質(zhì)量和效率。 作者:張 斌 來源:《世界經(jīng)濟研究》（2004年第5期） |
