摘 要：鄉(xiāng)村振興的核心目的是系統(tǒng)構(gòu)建人口、土地、產(chǎn)業(yè)等多種發(fā)展要素的耦合格局。土地整治在鄉(xiāng)村振興過程中肩負著為人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資源支撐的基礎(chǔ)性作用。本文基于影響鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵要素闡釋了新時代鄉(xiāng)村振興和土地整治的內(nèi)涵及其互饋關(guān)系, 剖析了鄉(xiāng)村振興背景下土地整治的區(qū)域?qū)嵤┞窂?。最? 就未來鄉(xiāng)村振興視角下土地整治的方向進行了展望與討論。結(jié)論如下: (1) 鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵在于為應(yīng)對鄉(xiāng)村內(nèi)部要素的流失與衰退, 通過經(jīng)濟、政治及文化建設(shè)等手段激發(fā)內(nèi)部動力和吸納外部資源來重新組合、優(yōu)化配置和高效利用鄉(xiāng)村人口、土地和產(chǎn)業(yè)等發(fā)展要素, 從而優(yōu)化要素結(jié)構(gòu)、提升地域功能、重塑鄉(xiāng)村形態(tài), 實現(xiàn)鄉(xiāng)村地域經(jīng)濟、社會及生態(tài)的全面復(fù)興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新格局; (2) 鄉(xiāng)村振興視角下土地整治要激活鄉(xiāng)村人口、土地和產(chǎn)業(yè)等關(guān)鍵發(fā)展要素, 統(tǒng)籌物質(zhì)空間振興與精神內(nèi)核提升; (3) 開展農(nóng)村土地整治要與區(qū)域自然本底條件和社會經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng), 按照分區(qū)統(tǒng)籌、分類施策的原則在國土空間開發(fā)格局的框架下因地制宜地采取相應(yīng)的模式與路徑; (4) 未來有必要重塑土地整治的價值取向, 在統(tǒng)一空間規(guī)劃體系下統(tǒng)籌土地整治規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃, 大力發(fā)展土地整治與多功能農(nóng)業(yè)相結(jié)合的新模式。
長期以來城鄉(xiāng)關(guān)系割裂以及二元分治體制下對鄉(xiāng)村價值的定位造成了當今中國鄉(xiāng)村人口老弱化、土地空廢化和產(chǎn)業(yè)滯后化以及“城進村衰”的困境[1,2,3]?！稗r(nóng)村空心化”、“農(nóng)業(yè)邊緣化”和“農(nóng)民老齡化”等新“三農(nóng)”問題已成為制約中國推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和實現(xiàn)全面建成小康社會的短板[4,5,6]。中共十九大立足于人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾提出了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略, 以破解城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)關(guān)系不對等的矛盾。鄉(xiāng)村振興是經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)和福祉建設(shè), 其核心目的是系統(tǒng)構(gòu)建人口、土地、產(chǎn)業(yè)等多種發(fā)展要素的耦合格局, 實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面復(fù)興[7,8]。
土地是人類主要社會經(jīng)濟活動的空間載體[5,9,10,11,12]。中國于1999年實施的《土地管理法》中, 提出“國家鼓勵土地整理”, 《全國土地整治規(guī)劃 (2011-2015年) 》在概念上明確了“土地整治”的術(shù)語。作為協(xié)調(diào)人地關(guān)系的一種手段, 土地整治具有重構(gòu)城鄉(xiāng)空間、保障糧食安全、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、集約利用資源和改善人居環(huán)境等多重功能, 與鄉(xiāng)村振興的多重目標相契合[13,14,15,16]。2000年以來, 中國通過土地整治完成新增耕地6450萬畝, 建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田6億畝, 有效促進了鄉(xiāng)村地區(qū)土地資源的盤活與集約利用[17,18]。近年來, 關(guān)于土地整治的研究聚焦于土地整治的戰(zhàn)略理論[19]、潛力與績效評價[20,21]、規(guī)劃設(shè)計與模式[19]、工程類型與措施[22]、景觀生態(tài)效益[23,24,25]、運行監(jiān)管機制[26]等方面, 而對土地整治的多功能性[27]及其與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)系[28]關(guān)注較少。本文基于影響鄉(xiāng)村發(fā)展的要素視角闡述新時代鄉(xiāng)村振興與土地整治的內(nèi)涵及其相互關(guān)系, 探討鄉(xiāng)村振興視角下區(qū)域土地整治的實施路徑, 提出未來土地整治仍需關(guān)注的重點內(nèi)容, 以期為實現(xiàn)鄉(xiāng)村人口、土地和產(chǎn)業(yè)的全面振興提供理論依據(jù)。
鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)是由多種要素相互作用而形成的具有綜合多維性和動態(tài)演變性的開放系統(tǒng)。人口、土地和產(chǎn)業(yè)是影響鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的核心要素[3]。其中, 人口作為鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展主體, 通過資源的開發(fā)利用、企業(yè)的經(jīng)營管理等生產(chǎn)和生活活動為鄉(xiāng)村地區(qū)創(chuàng)造經(jīng)濟、社會及生態(tài)價值, 是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的動力之源;土地資源在鄉(xiāng)村振興中肩負著提供資源支撐的基礎(chǔ)性作用, 以其多功能性發(fā)揮著保障鄉(xiāng)村居民生產(chǎn)、生活及生態(tài)空間需求的多元價值, 土地資源稟賦作為區(qū)域發(fā)展的本底因素, 也催生了不同的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式;產(chǎn)業(yè)發(fā)展通過利用土地資源和吸納人口就業(yè)將鄉(xiāng)村人口與土地有機結(jié)合, 構(gòu)成鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵動力, 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣影響著農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)決策, 甚至決定著鄉(xiāng)村地域社會經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性。實現(xiàn)“人口—土地—產(chǎn)業(yè)”的內(nèi)在耦合助推“資源—資本—資產(chǎn)”的集成是培育發(fā)展動能、增強鄉(xiāng)村活力、解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。
鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村衰落相對[8]。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中鄉(xiāng)村人口的大規(guī)模外流是導致鄉(xiāng)村凋敝的根源[29]。鄉(xiāng)村人口流失引發(fā)“空心化”、“老弱化”, 進而導致傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)效益低下、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)薄弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后以及耕地撂荒、宅基地空廢閑置、土地資源利用效率低下, 同時表現(xiàn)出景觀破敗、治理無序、基礎(chǔ)設(shè)施破舊和鄉(xiāng)土文化淡漠等一系列社會經(jīng)濟問題[30]。鄉(xiāng)村振興是為應(yīng)對鄉(xiāng)村內(nèi)部要素的流失與衰退, 通過經(jīng)濟、政治及文化建設(shè)等手段激發(fā)內(nèi)部動力和吸納外部資源重新組合鄉(xiāng)村人口、土地和產(chǎn)業(yè)等發(fā)展要素, 從而優(yōu)化要素結(jié)構(gòu)、提升地域功能、重塑鄉(xiāng)村形態(tài), 實現(xiàn)鄉(xiāng)村地域經(jīng)濟、社會及生態(tài)的全面復(fù)興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新格局。
鄉(xiāng)村振興是在反思傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中城進村衰等問題基礎(chǔ)上對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策進行全面調(diào)整而提出的旨在推動鄉(xiāng)村地區(qū)全面復(fù)興的戰(zhàn)略[31], 其邏輯起點在于解決中國城鎮(zhèn)化中期所呈現(xiàn)的人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。其價值取向在于構(gòu)建城鄉(xiāng)平等的發(fā)展格局, 創(chuàng)造平等的發(fā)展機會, 實現(xiàn)發(fā)展成果共享, 縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施過程具有系統(tǒng)性、層次性和區(qū)域性的特點。
(1) 系統(tǒng)性:鄉(xiāng)村振興是相互聯(lián)系、相互制約的多種要素的協(xié)調(diào)共生。“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！笔青l(xiāng)村振興的基本方針, 涵蓋經(jīng)濟、社會、生態(tài)和文化等各個方面。作為一項綜合的人文過程, 鄉(xiāng)村振興既需要經(jīng)濟學、社會學、管理學、工程技術(shù)、地理學等多學科交叉集成, 制定目標明確、定位合理、功能優(yōu)化的科學發(fā)展規(guī)劃;又離不開多部門的協(xié)調(diào)配合, 形成職責明晰、管理規(guī)范、互為補充的治理體系。
(2) 層次性:不同空間尺度的鄉(xiāng)村發(fā)展呈現(xiàn)不同的發(fā)展規(guī)律, 鄉(xiāng)村振興應(yīng)采取差異化的目標導向與戰(zhàn)略定位。區(qū)域?qū)用? 鄉(xiāng)村振興應(yīng)覆蓋所有地區(qū), 形成全域振興格局。村域?qū)用? 要遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律, 有選擇的進行扶持[8]。如對部分自然環(huán)境惡劣、地理區(qū)位欠佳、基本公共服務(wù)難以供給或經(jīng)濟成本高昂的村莊, 應(yīng)通過各種方式引導村民搬遷, 允許原有村落自然消亡;對于資源稟賦豐富、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較強、經(jīng)濟區(qū)位較好的村莊, 要加大扶持力度。
(3) 區(qū)域性:受資源本底、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、政策環(huán)境、城鄉(xiāng)關(guān)系、市場環(huán)境、中心城市輻射和文化傳統(tǒng)等多種因素影響, 中國不同區(qū)域鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展差異顯著, 因地制宜地挖掘鄉(xiāng)村價值, 培育多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu), 科學制定鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型與復(fù)興的策略、路徑與模式是推動鄉(xiāng)村可持續(xù)振興的關(guān)鍵。
傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村土地整治更多局限于工程技術(shù)屬性, 其核心目標主要集中在擴大農(nóng)田規(guī)模、提高耕地質(zhì)量、優(yōu)化村莊布局等物質(zhì)層面, 甚至部分地區(qū)僅將土地整治視為為城市建設(shè)占用提供用地空間的一種手段。新常態(tài)背景下, 鄉(xiāng)村振興不僅表現(xiàn)于居住環(huán)境和公共服務(wù)等物質(zhì)層面的提升, 更體現(xiàn)于充滿活力的產(chǎn)業(yè)、獨特的文化、有序的治理體系等深層次復(fù)興。實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面復(fù)興應(yīng)立足于城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)的差異和鄉(xiāng)村地域的多功能價值, 避免盲目地復(fù)制以往“鄉(xiāng)村工業(yè)化”、“鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化”的線性轉(zhuǎn)型過程[32], 走可持續(xù)的內(nèi)涵式發(fā)展道路。鄉(xiāng)村振興視角下賦予土地整治新的內(nèi)涵和功能:
(1) 激活人口、土地、產(chǎn)業(yè)等鄉(xiāng)村發(fā)展關(guān)鍵要素。以土地綜合整治為切入點, 推進生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間重構(gòu), 加強與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)、民宿經(jīng)營和旅游觀光等鄉(xiāng)村多元業(yè)態(tài)的有機融合, 促進鄉(xiāng)村人口非農(nóng)轉(zhuǎn)移和土地利用方式轉(zhuǎn)變[3], 實現(xiàn)鄉(xiāng)村“人口—土地—產(chǎn)業(yè)”的協(xié)調(diào)耦合。
(2) 統(tǒng)籌物質(zhì)空間振興與精神內(nèi)核提升。基于土地綜合整治, 改變耕地數(shù)量、質(zhì)量和農(nóng)村建設(shè)用地利用形態(tài), 盤活鄉(xiāng)村土地資源, 兼顧保護村莊傳統(tǒng)風貌、傳承鄉(xiāng)土文化、延續(xù)聚落肌理, 維護鄉(xiāng)村獨特的魅力, 提升鄉(xiāng)村地域生態(tài)、文化功能。
(3) 對接空間重構(gòu)與鄉(xiāng)村治理體系重構(gòu)。伴隨鄉(xiāng)村生活空間的聚集, 探索管區(qū)、基層自治組織、社區(qū)等相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理模式, 加強與適度規(guī)模經(jīng)營相適應(yīng)的新型經(jīng)營主體能人隊伍建設(shè), 實現(xiàn)鄉(xiāng)村空間體系與組織治理體系重構(gòu)的有效銜接。
中國的土地整治大致可以劃分為3個發(fā)展階段 (圖1) :
(1) 數(shù)量潛力挖掘階段:為應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起及城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)建設(shè)用地快速擴張導致的耕地面積大幅萎縮、糧食安全保障壓力增大等突出問題, 20世紀80年代以來, 中國鄉(xiāng)村地區(qū)廣泛開展了土地整治的實踐, 其中不乏一些成功模式, 如上海的“三個集中”整治模式 (農(nóng)民住宅向中心村和小集鎮(zhèn)集中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中和農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中) 、安徽六安的小區(qū)綜合整治模式等。1998-2005年, 中國土地整治的資金數(shù)量、項目數(shù)量及建設(shè)規(guī)?？焖僭鲩L, 期間通過土地整治年均補充400多萬畝耕地。這一時期土地整治以補充耕地數(shù)量和為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化提供發(fā)展空間為主要目標, 一定程度上保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收以及糧食安全。
圖1 中國土地整治與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段特征Fig.1 Phase characteristics of land consolidation and rural transformation development in China
(2) 數(shù)量與質(zhì)量并重階段:2006年, 116個國家基本農(nóng)田保護示范區(qū)的建立標志著中國土地整治由關(guān)注數(shù)量型增長到綜合考慮整治規(guī)模與新增耕地質(zhì)量。同年, 原國土資源部部署第一批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點, 意味著農(nóng)村建設(shè)用地整理成為土地整治的重要組成部分。2005年, 國家提出新農(nóng)村建設(shè)方略, 旨在通過工農(nóng)互惠、用地掛鉤、以城帶鄉(xiāng)來形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局[33]。土地整治通過改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生活條件及生態(tài)環(huán)境為新農(nóng)村建設(shè)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。
(3) 關(guān)注生態(tài)功能, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)價值最大化階段:“十三五”土地整治規(guī)劃綱要突出了生態(tài)良田的建設(shè)、利用與保護, 倡導“綠色化”土地整治, 關(guān)注土地整治與精準扶貧的有機結(jié)合, 表明中國土地整治的內(nèi)涵不斷向生態(tài)化轉(zhuǎn)型。2017年, “十九大”提出鄉(xiāng)村振興方略, 以推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。同時, 各級國土資源部門相繼出臺一系列政策以通過開展農(nóng)村土地綜合整治加速農(nóng)業(yè)農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革, 補齊農(nóng)村發(fā)展短板, 優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展空間, 為鄉(xiāng)村振興夯實基礎(chǔ)。
不同的社會經(jīng)濟發(fā)展階段對土地利用形態(tài)格局的要求有所不同, 鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展促使土地利用主體通過土地整治工程等手段優(yōu)化土地利用形態(tài), 土地利用形態(tài)的轉(zhuǎn)變反過來又作用于鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型發(fā)展與振興[10,28]。從時間演進角度來看, 一個區(qū)域或國家的現(xiàn)代化進程通常經(jīng)歷“鄉(xiāng)育城市、城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)對立、城鄉(xiāng)融合”的發(fā)展過程[34], 中國的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑同樣遵循這樣的規(guī)律 (圖1) 。伴隨不同時期社會經(jīng)濟發(fā)展歷程的推進, 中國土地整治的方向和目標從最初的以未利用地開發(fā)、增加耕地數(shù)量以及為城鎮(zhèn)化提供空間支撐為主, 到農(nóng)田與村莊綜合整治、“數(shù)量”與“質(zhì)量”并重, 再到關(guān)注土地的多元功能、實現(xiàn)城鄉(xiāng)價值的最大化。顯然, 中國土地整治的功效與轉(zhuǎn)型期社會經(jīng)濟發(fā)展的需求具有高度的一致性與內(nèi)在耦合性。
鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中城鄉(xiāng)人口及各種社會經(jīng)濟發(fā)展要素的超前或滯后轉(zhuǎn)型, 甚至是非正常演變將使鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)發(fā)生不同程度的反饋與響應(yīng), 從而影響區(qū)域農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村土地整治與鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點都在于調(diào)整關(guān)鍵發(fā)展要素的演進方向, 形成各要素間耦合協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。農(nóng)村土地整治主要包括農(nóng)田整治和農(nóng)村建設(shè)用地整治, 二者均是通過工程技術(shù)手段[35]干預(yù)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的行為[5] (圖2) 。作為主要社會經(jīng)濟活動的空間載體, 土地資源的景觀優(yōu)化、質(zhì)量提升或設(shè)施完善直接影響著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟效益, 以及以農(nóng)產(chǎn)品為連接紐帶的產(chǎn)業(yè)鏈, 進而影響鄉(xiāng)村居民的收入水平與就業(yè)選擇, 導致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及人力資源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。農(nóng)用地整治的主要目標是增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件, 促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；? 或者基于農(nóng)田景觀的改善發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)[36]。農(nóng)村建設(shè)用地整治的核心在于通過科學規(guī)劃引導人口集聚、產(chǎn)業(yè)集中, 實現(xiàn)城市資本與農(nóng)村閑散、空置土地資源的良性互動, 開辟城鄉(xiāng)間資本、資源流動的新途徑和新渠道[37]。
圖2 土地整治與鄉(xiāng)村振興的互饋關(guān)系Fig.2 The relationship between land consolidation and rural vitalization in China
土地整治的本質(zhì)在于調(diào)整土地權(quán)屬、組織土地利用, 而土地資源的多功能性同時賦予了其統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、維持景觀文化和維護社會安定等衍生價值。聚焦鄉(xiāng)村地區(qū)資源粗放利用、設(shè)施配套滯后、要素流失加速及經(jīng)營管理乏力等問題, 鄉(xiāng)村振興視角下土地整治應(yīng)將新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新主體等要素有機融合, 實現(xiàn)從“以地為本”的單要素調(diào)控到“人、地、業(yè)”多元要素協(xié)調(diào)耦合的綜合整治模式轉(zhuǎn)變, 形成破解鄉(xiāng)村資源利用短板與要素整合短板的新途徑 (表1) , 土地整治由數(shù)量增長導向逐步向繁榮鄉(xiāng)村經(jīng)濟、促進農(nóng)民增收、保護生態(tài)環(huán)境等衍生功能轉(zhuǎn)型。
主體功能區(qū)劃統(tǒng)籌考慮區(qū)域自然與人文因素、社會與環(huán)境耦合特征, 將中國國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)[39]。土地整治作為調(diào)控區(qū)域人地關(guān)系的重要手段, 同樣也需要與區(qū)域自然本底條件和社會經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng), 按照分區(qū)統(tǒng)籌、分類施策的原則, 通過相應(yīng)的工程技術(shù)及生態(tài)手段調(diào)整人口、土地及產(chǎn)業(yè)的相互作用關(guān)系[38], 在國土空間開發(fā)格局的框架下因地制宜采取相應(yīng)模式與路徑。
表1 基于“人口—土地—產(chǎn)業(yè)”視角的土地整治助推鄉(xiāng)村振興模式Tab.1 The mode of rural vitalization promoted by land consolidation from the perspective of population, land and industry
注:部分內(nèi)容參考《中國土地整治發(fā)展研究報告No.1》[38]。
優(yōu)化開發(fā)區(qū)作為引領(lǐng)經(jīng)濟增長的核心地區(qū), 具有中心城市輻射帶動力強、人口增長快、土地資源需求量大的特點。依托城市經(jīng)濟能量的擴散作用開展土地綜合整治, 在緩解城市日趨緊張的人地矛盾的同時協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村人口、土地、產(chǎn)業(yè), 形成城鄉(xiāng)融合共生的格局, 是實現(xiàn)該區(qū)域鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。
人口:通過一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展, 拓寬鄉(xiāng)村就業(yè)渠道, 尤其注重發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿等現(xiàn)代服務(wù)業(yè), 以帶動農(nóng)村人口回流并吸引城市居民游憩、居住、投資, 推動城鄉(xiāng)人力資源要素的雙向流動。
土地:加快探索適應(yīng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的用地管理體制, 大力推進農(nóng)村建設(shè)用地整治, 騰退空廢、閑置等低效利用土地;開展農(nóng)地整治, 改善農(nóng)田景觀, 為發(fā)展都市農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)提供空間載體;加強對污染農(nóng)田整治修復(fù)的力度, 恢復(fù)其生產(chǎn)能力及生態(tài)價值。
產(chǎn)業(yè):引導具有區(qū)位優(yōu)勢、景觀特色鮮明或具有獨特歷史文化的村莊開展土地綜合整治, 提升鄉(xiāng)村農(nóng)田及聚落景觀的觀賞性, 完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施, 為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)會展和農(nóng)業(yè)科技等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)奠定基礎(chǔ)。
重點開發(fā)區(qū)具有一定的經(jīng)濟基礎(chǔ), 資源環(huán)境承載力較高, 是未來支撐中國經(jīng)濟發(fā)展和人口集聚的重要區(qū)域。落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策, 保障耕地紅線, 構(gòu)建合理、高效和優(yōu)美的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間骨架, 發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟新業(yè)態(tài), 是該區(qū)域?qū)崿F(xiàn)土地整治助推鄉(xiāng)村振興的重點。
人口:以空間重構(gòu)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)培育為契機, 大力推進農(nóng)村剩余勞動力的有序轉(zhuǎn)移, 探索實施不同等級城市差別化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化政策;改善鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活條件, 鼓勵本地人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。
土地:對田、水、路、林、村開展綜合整治, 著力構(gòu)建田園綜合體, 實行“數(shù)量管控、質(zhì)量管理、生態(tài)管護”三位一體的管理模式;構(gòu)建等級有序的鄉(xiāng)村聚落體系, 挖掘存量土地潛力, 促進集體建設(shè)用地指標有序流轉(zhuǎn), 喚醒農(nóng)村地區(qū)“沉睡”的土地資產(chǎn)。
產(chǎn)業(yè):依托整治后集中連片的耕地資源, 推動農(nóng)業(yè)機械化、規(guī)模化經(jīng)營, 鼓勵大都市周邊鄉(xiāng)村發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游, 鼓勵發(fā)展農(nóng)村電商, 打通農(nóng)產(chǎn)品銷售途徑。
農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)肩負著國家糧食安全和耕地保護的重任, 是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的重點區(qū)、戰(zhàn)略區(qū)?？焖俟I(yè)化、城鎮(zhèn)化進程驅(qū)動該區(qū)人地關(guān)系發(fā)生巨大變化, 鄉(xiāng)村發(fā)展面臨種糧比較效益低下、農(nóng)村發(fā)展主體弱化、居住空間空廢、村莊土地利用粗放等突出難題。該區(qū)土地整治助推鄉(xiāng)村振興的路徑應(yīng)限制高強度工業(yè)化及城鎮(zhèn)化開發(fā), 重點關(guān)注提升耕地質(zhì)量、完善農(nóng)田設(shè)施以及解決農(nóng)村建設(shè)用地低效利用問題。
人口:密集分布的農(nóng)業(yè)人口是該區(qū)域的主要特點之一, 城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)村青壯年勞動力流失, 阻礙了區(qū)域農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。有必要以農(nóng)田整治和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營為切入點, 打造新型職業(yè)農(nóng)民隊伍, 培育從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新型經(jīng)營主體。
土地:聚焦農(nóng)用地整治, 提高高標準基本農(nóng)田建設(shè)水平, 治理水旱災(zāi)害, 完善農(nóng)田灌溉設(shè)施, 減輕土壤污染, 根據(jù)區(qū)域的土壤性質(zhì)、灌排條件等推進中低產(chǎn)田改造, 修復(fù)農(nóng)田細碎化狀況, 提高土壤肥力, 保障糧食生產(chǎn);針對無序化、分散化的農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀, 推進“空心村整治”, 加快推進宅基地退出等機制體制創(chuàng)新, 促進農(nóng)村建設(shè)用地集約高效利用, 優(yōu)化生活、生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境。
產(chǎn)業(yè):調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu), 鼓勵發(fā)展種植業(yè), 積極發(fā)展林、牧、副、漁等產(chǎn)業(yè);依托豐富的農(nóng)產(chǎn)品, 發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工制造業(yè);通過農(nóng)田景觀設(shè)計引導種植業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的有機融合, 并借助互聯(lián)網(wǎng)平臺進行宣傳與銷售, 形成線上與線下互動的鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展新模式。
重點生態(tài)功能區(qū)具有涵養(yǎng)水源、防風固沙及保護生物多樣性等多種生態(tài)服務(wù)功能, 中國的重點生態(tài)功能區(qū)大多分布于氣候條件復(fù)雜、生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟發(fā)展滯后的集中連片貧困區(qū), 占貧困地區(qū)的76.52%[40]。依據(jù)不同區(qū)域的自然及人文特征開展差別化的生態(tài)型土地整治是維護生態(tài)安全與促進鄉(xiāng)村振興的必然選擇。
人口:加大基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育及技能培訓的投入力度, 完善干部駐村、對口幫扶政策, 提高鄉(xiāng)村發(fā)展主體素質(zhì), 破解阻礙區(qū)域鄉(xiāng)村發(fā)展的智力性因素。
土地:針對水土流失頻發(fā)區(qū) (黃土高原) 、石漠化地區(qū) (滇桂黔) 、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū) (羌塘高原與橫斷山區(qū)) 、高海拔地形復(fù)雜區(qū) (武陵山區(qū)) , 根據(jù)區(qū)域水土資源特征, 探索生態(tài)型土地整治模式, 以“養(yǎng)”“護”為主恢復(fù)該區(qū)耕地質(zhì)量和生產(chǎn)能力, 注重生物多樣性保護, 將“生態(tài)化”理念引入整治工程設(shè)計;創(chuàng)新跨區(qū)域“增減掛鉤”政策, 加大生態(tài)補償力度, 對接精準扶貧政策;有序引導生存條件較差地區(qū)的居民開展遷村并居, 科學規(guī)劃布局中心村, 引導居民集中居住。
產(chǎn)業(yè):合理引導農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整, 推進特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 打造綠色食品、有機食品等特色農(nóng)產(chǎn)品品牌, 利用網(wǎng)絡(luò)平臺帶動產(chǎn)品銷售, 顯化生態(tài)價值;對于耕地資源豐富的地區(qū), 創(chuàng)新土地資源配置模式, 促進商品糧生產(chǎn)基地建設(shè);對于革命老區(qū), 依托深厚的紅色文化積淀, 開展鄉(xiāng)村旅游, 促進經(jīng)濟增長。
傳統(tǒng)的土地整治往往以經(jīng)濟人的理性更為關(guān)注補充耕地面積、提高耕地質(zhì)量和增加可交易建設(shè)用地指標等內(nèi)容, 以實現(xiàn)土地產(chǎn)出經(jīng)濟效益的最大化。鄉(xiāng)村振興視域下有必要基于對城鄉(xiāng)關(guān)系和鄉(xiāng)村地域功能的科學認知, 重塑土地整治的價值取向。城市與鄉(xiāng)村是一個相互支撐、交叉和滲透的有機聯(lián)系體, 城市的發(fā)展離不開鄉(xiāng)村的支撐, 新增的人口和土地以及消費的農(nóng)產(chǎn)品要從鄉(xiāng)村來;當然, 鄉(xiāng)村的發(fā)展也離不開城市的輻射和帶動, 來自城市的資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗等對鄉(xiāng)村發(fā)展至關(guān)重要。城鄉(xiāng)融合的發(fā)展理念進一步表明鄉(xiāng)村的振興離不開城市, 城市的更新與治理也必須考慮它的鄉(xiāng)村腹地;鄉(xiāng)村的重構(gòu)和鄉(xiāng)村的振興均要注重城鄉(xiāng)之間結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)和功能的互補。開展有利于城鄉(xiāng)互動的土地整治是推進城鄉(xiāng)互補、共進共榮, 打破城鄉(xiāng)二元割裂, 縮小城鄉(xiāng)差距的有效選擇。充分利用城市資本創(chuàng)新土地整治投融資機制, 吸納先進技術(shù)與相關(guān)人才參與土地整治的規(guī)劃設(shè)計, 摒棄具有明顯城市傾向的城鄉(xiāng)建設(shè)用地平衡的理念, 在為城市建設(shè)提供空間的同時實現(xiàn)鄉(xiāng)村資源的盤活, 形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新格局。
鄉(xiāng)村地域具有經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境、文化等多重功能屬性, 其中生態(tài)價值、文化價值是其有別于城市的獨特魅力[3]。土地整治在重構(gòu)鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟系統(tǒng)的同時, 應(yīng)基于與自然平等相處、和諧共生的理念, 通過生態(tài)網(wǎng)絡(luò)與綠色基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)著力營造“以山為骨、水為脈、林為表、田為魂、湖為心”的多層次、多功能田園有機體, 實現(xiàn)土地整治與生態(tài)文明建設(shè)的有機融合。此外, 土地整治還需統(tǒng)籌“物質(zhì)振興”與“人文振興”, 在有序規(guī)劃、合理布局鄉(xiāng)村發(fā)展實體空間的基礎(chǔ)上, 兼顧?quán)l(xiāng)村傳統(tǒng)文化、精神風貌等鄉(xiāng)村內(nèi)核的傳承, 使鄉(xiāng)村成為具有鄉(xiāng)土文化烙印、留得住鄉(xiāng)愁的載體。
鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)是一個由若干要素構(gòu)成的自然—生態(tài)—經(jīng)濟—社會復(fù)合體[3], 鄉(xiāng)村振興是系統(tǒng)內(nèi)部多種要素的協(xié)調(diào)耦合和共生共榮。鄉(xiāng)村地域的空間異質(zhì)性和發(fā)展目標多元性等特征, 要求不同層級的鄉(xiāng)村地域應(yīng)基于對區(qū)域問題的識別、承載能力的分析, 科學制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃, 對區(qū)域內(nèi)部的空間形態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)體系、公共資源等做出總體設(shè)計與安排。作為土地利用的專項規(guī)劃, 土地整治規(guī)劃應(yīng)綜合考慮自然及人文因素對區(qū)域內(nèi)部土地整治潛力分區(qū)、整治重點區(qū)域安排、重大工程項目的布局等做出前瞻性設(shè)計。當前中國土地整治規(guī)劃為國家、省、市和縣四級規(guī)劃體系, 國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃剛剛出臺。未來有必要基于頂層設(shè)計和體制保障, 在經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等統(tǒng)一空間規(guī)劃體系下, 統(tǒng)籌土地整治規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃, 確保土地資源、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施配置、環(huán)境保護等鄉(xiāng)村發(fā)展要素的相互協(xié)調(diào)和良性互動。此外, 村級土地整治規(guī)劃尚未被納入規(guī)劃體系, 而村域作為鄉(xiāng)村振興的基本單元, 規(guī)劃設(shè)計的缺失勢必會阻礙鄉(xiāng)村各要素的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展, 因此, 探索村級土地整治規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的協(xié)同發(fā)展同樣意義重大。
當前中國農(nóng)業(yè)仍以傳統(tǒng)大宗農(nóng)作物種植為主, 受農(nóng)資價格、土地租金、人工成本等生產(chǎn)要素上漲影響, 種糧比較效益低下, 糧食生產(chǎn)貢獻與農(nóng)村發(fā)展水平存在“倒掛”現(xiàn)象, 由此進一步引發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和人力投入不足、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)趨于粗放、農(nóng)業(yè)科技推廣困難等問題, 成為協(xié)調(diào)農(nóng)村人地關(guān)系的難點和重點。而農(nóng)業(yè)是鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的根基, 具有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、景觀美學、休閑娛樂、維護生物多樣性和傳承鄉(xiāng)土文化等多重功能。土地資源的盤活與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的銜接對于鄉(xiāng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展與資源的高效利用具有重要意義。鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間重構(gòu)過程中, 應(yīng)將土地整治與有機農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、能源農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)、文化農(nóng)業(yè)和都市農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形態(tài)相結(jié)合, 以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附加值, 破解傳統(tǒng)種植業(yè)產(chǎn)出低和效益差等弊端, 同時以多功能農(nóng)業(yè)為依托有效吸納鄉(xiāng)村勞動力, 實現(xiàn)鄉(xiāng)村的居業(yè)協(xié)同發(fā)展[8]。
(1) 實現(xiàn)人口、土地和產(chǎn)業(yè)等鄉(xiāng)村發(fā)展要素的全面激活是培育發(fā)展動能、解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。鄉(xiāng)村振興是為應(yīng)對鄉(xiāng)村內(nèi)部要素的流失與衰退, 通過經(jīng)濟、政治及文化建設(shè)等手段激發(fā)內(nèi)部動力和吸納外部資源重新組合鄉(xiāng)村人口、土地和產(chǎn)業(yè)等發(fā)展要素, 從而優(yōu)化要素結(jié)構(gòu)、提升地域功能、重塑鄉(xiāng)村形態(tài), 實現(xiàn)鄉(xiāng)村地域經(jīng)濟、社會及生態(tài)的全面復(fù)興和城鄉(xiāng)融合的新格局。同時, 鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)的復(fù)雜性與多元性賦予了鄉(xiāng)村振興系統(tǒng)性、層次性和區(qū)域性特征。
(2) 實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面復(fù)興應(yīng)立足于城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)的差異和鄉(xiāng)村地域的多功能價值, 走可持續(xù)的內(nèi)涵式發(fā)展道路。土地整治是推動鄉(xiāng)村振興的重要手段, 鄉(xiāng)村振興視角下土地整治既要激活鄉(xiāng)村人口、土地和產(chǎn)業(yè)等關(guān)鍵發(fā)展要素, 也要統(tǒng)籌物質(zhì)空間振興與精神內(nèi)核提升, 形成城鄉(xiāng)共進共榮、融合一體的新格局。
(3) 不同的社會經(jīng)濟發(fā)展階段對土地利用形態(tài)格局的要求有所不同, 鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展促使土地利用主體通過土地整治工程等手段優(yōu)化土地利用形態(tài), 土地利用形態(tài)的轉(zhuǎn)變反過來又作用于鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型發(fā)展與振興。中國土地整治的功效與轉(zhuǎn)型期社會經(jīng)濟發(fā)展的需求具有高度的一致性與內(nèi)在耦合性。農(nóng)村土地整治與鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點都在于調(diào)整關(guān)鍵發(fā)展要素的演進方向, 形成各要素間耦合協(xié)調(diào)發(fā)展格局。
(4) 作為調(diào)控區(qū)域人地關(guān)系的重要手段, 土地整治需要通過相應(yīng)的工程技術(shù)及生態(tài)手段調(diào)整人口、土地及產(chǎn)業(yè)的相互作用關(guān)系[38], 在國土空間開發(fā)格局的框架下因地制宜地采取相應(yīng)的模式與路徑。
(5) 鄉(xiāng)村振興視域下有必要基于對城鄉(xiāng)關(guān)系和鄉(xiāng)村地域功能的科學認知, 重塑土地整治的價值取向, 實現(xiàn)土地整治與生態(tài)文明建設(shè)的有機融合, 統(tǒng)籌“物質(zhì)振興”與“人文振興”;未來有必要基于頂層設(shè)計和體制保障, 在統(tǒng)一空間規(guī)劃體系下統(tǒng)籌土地整治規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃, 確保鄉(xiāng)村各發(fā)展要素的相互協(xié)調(diào)和良性互動;多功能農(nóng)業(yè)與土地整治的結(jié)合為鄉(xiāng)村振興提供了良好的視角, 通過發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能價值來盤活鄉(xiāng)村地區(qū)的人口、土地和產(chǎn)業(yè)等關(guān)鍵發(fā)展要素, 使鄉(xiāng)村成為居業(yè)協(xié)同的有機體。
鄉(xiāng)村是一個復(fù)雜的綜合系統(tǒng), 綜合多學科精髓、統(tǒng)籌多要素特征和融合多主體力量對于解決鄉(xiāng)村問題具有重要意義。當前, 推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的相關(guān)理論認知、體制機制、政策措施、振興模式、實施路徑等均處于進一步探索階段。土地整治也面臨著理論滯后、理念陳舊等突出問題, 亟需通過理論創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新推動土地整治的科學化、規(guī)范化和標準化, 以助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施, 實現(xiàn)鄉(xiāng)村地域經(jīng)濟、社會及生態(tài)的全面復(fù)興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新格局。
作者：龍花樓 張英男 屠爽爽 中國科學院地理科學與資源研究所 中國科學院精準扶貧評估研究中心 中國科學院大學 廣西師范學院北部灣環(huán)境演變與資源利用教育部重點實驗室
基金： 國家自然科學基金重點項目 (41731286); 中國博士后科學基金項目 (2018M630197);
來源：地理學報2018年10期
