南非的人口老齡化也在快速發(fā)展，60歲以上的老年人口為290萬，占總?cè)丝诘?6．4％。雖然尚未跨入人口老齡化的國家行列，但是80歲以上的老年人在逐年增加，加上艾滋病給老年人帶來的沉重經(jīng)濟和精神負(fù)擔(dān)，國家對老齡化的問題日漸重視。
一、南非重視老年人，較早地建立了《老年法》。早在1967年，南非就頒布了《老年退休金法》，1998年對該法又進行了必要的補充，頒布了《老年退休金補充條例》。此外，1996年通過的《南非憲法》中，也寫進保護老年人權(quán)益的有關(guān)章節(jié)。圍繞老年人問題，還頒布了一些法律，如1994年的《社會援助法》和1998年的《反對家庭暴力法》等。這些法律條文有效地維護著老年人的切身利益。
二、建有全民性的社會養(yǎng)老保障制度，待遇根據(jù)不同的經(jīng)濟狀況因人而異。南非的社會養(yǎng)老金每人每月740蘭特(約合702元人民幣)，如住進養(yǎng)老院則要花去養(yǎng)老金的80％，即近600蘭特。由于歷史的原因，南非各種族之間的狀況不盡相同。白人的經(jīng)濟狀況要好于黑人。國家規(guī)定，凡本人的收入狀況達到一定的標(biāo)準(zhǔn)，或者有不動產(chǎn)，他就不能領(lǐng)取養(yǎng)老金。因此，在南非 90％的老年人都可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，而這些人中79％的為黑人老人。
三、政府涉老部門和非政府組織分工明確，具體老齡工作由非政府組織去實施。目前，南非嚴(yán)格地說還沒有建立專門的老齡機構(gòu)，老齡工作由國家衛(wèi)生部、社會福利服務(wù)部等涉老部門來承擔(dān)，主要負(fù)責(zé)老齡工作的計劃制定、資金劃撥、政策的落實檢查監(jiān)督等工作。比如社會福利服務(wù)部，其主要職能就是保證老年人得到公平的資源分配，加強社區(qū)老年照料服務(wù)，提高老年人維權(quán)的知識，跟蹤社會老年政策的落實，整合政府各個老年福利政策等。而具體的社會方面的工作和老年人的生活服務(wù)照料則主要靠像穆薩德老年服務(wù)中心這樣的非政府組織去做。
四、養(yǎng)老機構(gòu)分公立和私立兩種形式，國家對其經(jīng)營服務(wù)制定有嚴(yán)細(xì)的審批和檢查制度。南非的醫(yī)療體系分公立和私立兩大塊。公費醫(yī)療占80％，私人占20％。領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年人看病不要錢，其他人看病要根據(jù)你的收入情況而定。公費醫(yī)療分初級、中級和專科醫(yī)院三級，老人根據(jù)病情，辦理有關(guān)手續(xù)之后即可去不同的醫(yī)院治療。養(yǎng)老院也分為公立和私立兩種，不論哪種養(yǎng)老院，都要在取得相關(guān) 機構(gòu)注冊后方可營業(yè)。對公立的養(yǎng)老院，政府給予一定的資助，相關(guān)制度規(guī)定較嚴(yán)格。私人辦的養(yǎng)老院政府不資助，但對其實行檢查和監(jiān)督，進行建議和指導(dǎo)。如果發(fā)生有虐待老年事件要進行調(diào)查處理。
考察收獲和啟示
一、南非艾滋病的蔓延嚴(yán)重影響了老年人的晚年生活，加重了政府的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。南非有關(guān)部門提供，南非每天約有 600人死于艾滋病。此外每9人就有1人感染艾滋病病毒，全國共530萬人感染，其比例是全球最高的。傳播渠道主要是性傳播和母嬰傳播。患艾滋病患者大都是壯年勞動力。患者病故，其子女要由老年人去撫養(yǎng)，這對老年人經(jīng)濟和精神上都帶來了沉重的負(fù)擔(dān)和壓力。南非政府對這些老年人實行了一定的經(jīng)濟補貼。艾滋病亡故者遺留下的子女如果屬于殘疾，撫養(yǎng)他們的老年人可以得到每月500蘭特的補助。老年人的兒媳或女兒也可得到每月160蘭特的補助。此外，由于艾滋病導(dǎo)致工人死亡、缺勤和生產(chǎn)力下降，從1992年至 2002年的十年間，南非的經(jīng)濟損失已高達720億美元。
二、非政府組織發(fā)揮著積極的作用，許多養(yǎng)老機構(gòu)除了對老年人實行贍養(yǎng)之外，還積極組織老年人參加力所能及的活動，用以彌補養(yǎng)老經(jīng)費的不足：比如德班市社會服務(wù)局下屬一共有?個類似于穆薩德老年活動中心這樣的非政府組織，吸引著 5232個老年人參加社區(qū)活動：這些非政府組織的工作內(nèi)容主要是通過基層社區(qū)老年托老所、午餐俱樂部為老年人提供上門送飯、看病、打掃衛(wèi)生、洗衣服、護理、交通等具體的服務(wù)幫助。我們在穆薩德托老所了解到，這個1982年成立的托老所實行理事會制度，每屆3年，現(xiàn)有會員300名。他們組織老年人掃盲學(xué)文化；培訓(xùn)家庭成員如何照顧好老年人；傳授預(yù)防艾滋病、癡呆癥等方面的知識；每年召開一次老年體育運動會等。為彌補經(jīng)費不足，他們還組織老年人參與編制手工藝品等。市政府對這些非政府組織提供活動資金和一些老年用品，并按老年人數(shù)比例選派一定的社會工作人員參加社區(qū)服務(wù)工作。一年來，市政府共資助老年社區(qū)服務(wù)中心近500萬蘭特的活動經(jīng)費。
三、農(nóng)村老人、老年婦女和老年人邊緣化等問題是老年群體中亟需關(guān)注的重點。南非可耕地約占土地面積的 13％，但肥沃土地僅占可耕地的22％，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受氣候變化影響明顯。青壯年外出打工，家中便剩下了無助的老年人。缺醫(yī)少藥的現(xiàn)象在農(nóng)村特別明顯。如碰上自然災(zāi)害，大量的農(nóng)村人便搬遷到城市，形成城市“貧民窟”現(xiàn)象。南非的婦女地位比較低、受歧視。老年婦女受到的壓力更大，特別是老年婦女喪偶之后，她們的生活就更加困難。再就是老年人邊緣化的問題。盡管政策上講要把老年人融人社會，但實際上還沒有做到，老年人退休后很難再能繼續(xù)就業(yè)，發(fā)揮作用，而歧視老年人，虐待老年人的現(xiàn)象卻時有發(fā)生。越是受西方文化影響的地方，老年人的地位越是下降。如今社會的價值觀發(fā)生了變化，在南非，人越年輕，越有財富，越受到人們的尊敬。整體上講，隨著城市化、家庭小型化的社會發(fā)展，老年人的社會地位在下降。
四、貧富差距、種族差距很大，不但影響著窮苦老年人的生活，而且也造成了社會秩序的不安。南非的中產(chǎn)階級一般是 1萬蘭特，普通老百姓月薪僅為900蘭特，而這個階層的失業(yè)率則在40％以上。黑人老年人的收入則更低。由于差距懸殊，種族對立現(xiàn)象仍十分明顯。我們在南非考察期間，除民航系統(tǒng)外，很少看到黑人與白人共同工作的現(xiàn)象。托老所、午餐俱樂部、養(yǎng)老院清一色的為黑人老年人。約翰內(nèi)斯堡的道街上幾乎看不到一個白人，大街小巷行人很少，據(jù)說是治安不好，某些地段幾乎成為冷街空巷。我們考察的所有城市，接待人員都鄭重地告訴我們，晚上最好不要出去，以防遭到搶劫。日益猖獗的殺人搶劫，已使南非的華人華僑和其他有色人“談虎色變”，造成精神和心理上的恐慌。面對這種情況，南非政府也采取了相關(guān)措施。1994年推出“重建與發(fā)展計劃”，計劃在五年內(nèi)籌措375億蘭特，用于建造住房、水、電等設(shè)施和提供基礎(chǔ)醫(yī)療保健服務(wù)。1997年，又制定了“社會保障白皮書”，把扶貧和對老、殘、幼的扶助列為社會福利重點。
(執(zhí)筆 臺恩普)
南非的養(yǎng)老金制度與其他發(fā)展中國家相比，比較優(yōu)厚。其制度覆蓋了所有的公民，包括城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民。但享受養(yǎng)老金制度的資格條件是男年滿65歲、女年滿60歲。
作為全球十大主權(quán)養(yǎng)老基金之一的南非“政府雇員養(yǎng)老基金”的基金規(guī)模和投資收益卻都出現(xiàn)了正的增長，這歸功于其相對比較穩(wěn)健的投資戰(zhàn)略和靈活的投資策略相結(jié)合、“分權(quán)化”的投資管理以及公司化治理結(jié)構(gòu)的有效調(diào)整。
南非的養(yǎng)老金計劃減少了老年婦女的貧困。這是一個不用職工交款的、經(jīng)過家庭經(jīng)濟調(diào)查的養(yǎng)老金計劃，可以在婦女60歲，男子65歲后支付（伯恩斯、凱思維爾和雷伯阮迪，即將出版）。超過四分之三的60歲以上的人口是婦女。因為婦女更早具有領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格并且活得更長，得到養(yǎng)老金的婦女人數(shù)幾乎是男子的3倍，使之具有很強的社會性別特性（凱思和迪敦1998；南非社會發(fā)展部2002a,2002b）。據(jù)估計在南非超過80%的老人除了社會養(yǎng)老金外得不到任何其他收入，養(yǎng)老金將老年人的貧困差距減少了94%（南非社會發(fā)展部2002a,2002b）。
南非的國家結(jié)構(gòu)與習(xí)慣制度
南非早從1830年代起就有多種正式的國家法律并存，當(dāng)時Cape殖民地的酋長被授權(quán)執(zhí)行本地法律（以接收殖民官員檢查為條件）。[24] 在種族隔離時代結(jié)束之時，存在大約800部官方認(rèn)可的傳統(tǒng)部落和傳統(tǒng)首領(lǐng)，12000名頭人和12位國王。
自1994年以來，南非已經(jīng)開始朝著將傳統(tǒng)制度引入到國家結(jié)構(gòu)中的方向努力。傳統(tǒng)制度和法律在1996年憲法中都得到官方承認(rèn)。經(jīng)過一個長期的政治過程，國家的《傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)階層與治理結(jié)構(gòu)法》（Traditional Leadership and Governance Framework Act）于2004年予以頒布，規(guī)定了各級傳統(tǒng)首領(lǐng)的地位和責(zé)任，以及他們與各級政府的關(guān)系。
盡管許多人贊揚憲法上和行政管理上對習(xí)慣法的承認(rèn)，但無疑還有很多困難。有批評認(rèn)為習(xí)慣作法同憲法和新的《南非權(quán)利法案》（South African Bill of Rights）。[25] 在800名被政府承認(rèn)的傳統(tǒng)首領(lǐng)中，只有一位是女性。作為解決這個問題的一個嘗試，國家在2005年初發(fā)布了一項規(guī)定要求女性參與率在年底前必須達到30%，但是在如何實現(xiàn)這一目標(biāo)上沒有一致意見。認(rèn)識到有效整合不同制度的艱巨性，南非模式把目標(biāo)定位于習(xí)慣法同憲法的“漸進式聯(lián)盟”。
資料來源：改編自Chirayath and others（2005）。
南非的土地改革：日漸高漲
為了解決種族隔離地區(qū)的不平等問題，1994年南非政府著手進行土地改革，其計劃放在土地的重新分配、歸還和使用期限。土地重新分配的目標(biāo)雄心勃勃：政府打算再1994年至1999年內(nèi)期間將2400萬公頃土地（占總量的30%）轉(zhuǎn)移到大約300萬人手中。按照這一計劃，自我選擇的群體運用補助金（grants）從有意愿的賣家手中購買土地，并且投資于土地開發(fā)。但是，到2005年2月，只有350萬公頃土地重新分配到168000個家庭。土地歸還計劃也進行得十分緩慢——1995年至1999年期間79000件土地歸還權(quán)利主張只有41件得到解決。
經(jīng)過了這個進展緩慢的開端，一些重要的變化加速了土地規(guī)劃和重新分配計劃。土地歸還法案（the Restitution Act）經(jīng)修訂允許通過談判解決爭議，這就極大地加速了土地歸還的進程，此前所有的權(quán)利主張都在法院得到解決。到2005年3月，超過58000件權(quán)利主張得到解決，預(yù)計所有的權(quán)利主張都將在2008年3月前得到解決。
土地重新分配計劃在2001得到完善，使之更有靈活性，更加分權(quán)化。依靠受益人的貢獻，用于土地購買和農(nóng)場開發(fā)的補助金（grant）現(xiàn)在按照浮動方法計算，并且既能由群體獲得也能由個人獲得。正式批準(zhǔn)成立的機構(gòu)現(xiàn)在成為從部長到省級土地事務(wù)主管的代表。結(jié)果是，土地重新分配顯著增加。從1994年第一次土地重新分配以來，土地轉(zhuǎn)移只受事先編制的預(yù)算約束。
但是，一些巨大的挑戰(zhàn)依舊存在。民間社會對政府的壓力不斷增加，要求實現(xiàn)經(jīng)過修訂的2014年重新分配30%農(nóng)業(yè)用地的目標(biāo)。當(dāng)土地歸還主張指向生產(chǎn)率很高、資本投資密集的農(nóng)場，并且土地歸還要求提出者拒絕（這是他們的權(quán)利）接受以財政補償替代所主張土地的實際返還，問題的解決就變得很復(fù)雜。由于不適當(dāng)?shù)貜娬{(diào)集體耕作以及決策中受益人權(quán)力不足，土地重新分配計劃對農(nóng)業(yè)作用的發(fā)展受到阻礙。通過嚴(yán)格限制農(nóng)地的再細(xì)分，以及從1939年開始的累退的土地稅，土地市場依舊對家庭農(nóng)業(yè)保有偏見。以未耕地價值為基礎(chǔ)的新土地稅能夠激勵大型農(nóng)場出售未使用的或者未充分使用的土地。公共土地從國家轉(zhuǎn)移到社區(qū)所有的新法律已經(jīng)頒布，但是，依然需要很好的貫徹。
資料來源：World Bank（2003i），Van den Brink，de Klerk和Binswanger（1996）。
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