農(nóng)民組織對村莊公共融資的影響：掣肘還是助推？
——農(nóng)村稅費體制改革前后農(nóng)民負(fù)擔(dān)變化的啟示
徐志剛/劉明興/劉永東*
原載《經(jīng)濟學(xué)（季刊）》2009年第3期
摘要：基于隨機抽樣的來自中國6省116個村莊2000年和2004年農(nóng)民負(fù)擔(dān)的變化，本文重點考察了農(nóng)村稅費體制改革前后村莊公共融資機制的變化及農(nóng)民組織發(fā)育對完善村莊公共融資機制的影響和作用。農(nóng)村稅費改革對農(nóng)民政策外負(fù)擔(dān)影響甚微，一些地區(qū)政策外負(fù)擔(dān)不減反升。村莊組織因其良好的內(nèi)部信任和資源動員能力，在公共融資中表現(xiàn)出對村委會積極的補充作用，有助于降低政策外負(fù)擔(dān)；而稅費改革則凸顯了政策外負(fù)擔(dān)薄弱的合法性基礎(chǔ)，加上糧食征購制度取消后征稅難度和成本都大幅上升，農(nóng)民對稅費的抵制強度也構(gòu)成了對政策外負(fù)擔(dān)的重要制約因素。建立村莊新型融資體制需要充分考慮農(nóng)村除“兩委”外的其他社會力量的作用和村民對公共融資的認(rèn)識。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費改革，村莊公共融資，農(nóng)民組織
*徐志剛，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所；劉明興，北京大學(xué)中國教育財政研究所，中央財經(jīng)大學(xué)中國經(jīng)濟與管理研究院；劉永東，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所。通信作者及地址：徐志剛，北京安外大屯路甲11號3812房間，100101；電話：（010）64889837；E2mail ：zgxu.ccap @igsnrr .ac.cn.研究得到了教育部社科基金規(guī)劃項目（06JA790004）、國家自然科學(xué)基金（70703032）、中國科學(xué)院（KSCX22YW2N2039），以及中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所自然科學(xué)基金配套項目的資助。作者感謝黃季焜教授、林毅夫教授、張林秀教授、ScottRozelle 教授的幫助與指導(dǎo)，以及蘇雪燕的研究助理工作。文責(zé)自負(fù)。
一、導(dǎo)論
本世紀(jì)初，為根治農(nóng)民負(fù)擔(dān)造成的基層治理矛盾，緩解呈加劇趨勢的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡態(tài)勢等問題，中央政府實施了農(nóng)村稅費改革，取得了明顯成效。作為繼農(nóng)村土地制度改革后中國農(nóng)村又一重大改革舉措，農(nóng)村稅費改革被普遍認(rèn)為對于改善中國農(nóng)村的基層治理和促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展有深遠(yuǎn)意義。事實上，農(nóng)村稅費體制改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、緩和基層干群關(guān)系等方面取得了明顯的階段性成效，在推行“一事一議”等村莊籌資機制方面也進(jìn)行了有效的嘗試（馬曉河，2004）。農(nóng)業(yè)稅的免除不僅因為直接減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)對于農(nóng)民增收和激勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有積極意義，而且因為很大程度上切斷了過去搭班收費并造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的路徑，消除了基層干群矛盾沖突的主要誘因，有助于緩和農(nóng)村緊張的基層干群關(guān)系（朱鋼，2002；陳斐和況學(xué)文，2003；劉明興等，2007）?？傮w上，在上世紀(jì)末和本世紀(jì)初糧食流通體制和農(nóng)村稅費體制相繼完成改革后，鄉(xiāng)村基層治理內(nèi)容出現(xiàn)了較大轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村干部工作從原來的征糧收稅（費）更多轉(zhuǎn)向了公共建設(shè)、服務(wù)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展上。
但同時大家也注意到，中國農(nóng)村稅費改革以后的地方治理和村莊公共建設(shè)已成為新世紀(jì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展面臨的最緊迫問題之一。農(nóng)村稅費改革是在地方政府收入和公共服務(wù)供給都嚴(yán)重不足的背景下實施的，它在改善農(nóng)村基層治理的同時，也給基層治理體系建設(shè)帶來了一系列新問題。一方面，稅費改革促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的效應(yīng)非常有限。把基層干部從收糧收款中解脫出來，促進(jìn)農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)變職能并精簡機構(gòu)本應(yīng)是稅費改革題中應(yīng)有之意，因為稅費改革大量減少基層財力而構(gòu)成了一種“饑餓療法”，有助于迫使地方政府裁減冗余人員。2但從實際情況看，稅費改革促進(jìn)基層政府人員裁減的效果非常有限3，而且基層政府運轉(zhuǎn)的財力缺口迅速擴大。另一方面，農(nóng)村稅費改革后村莊公共建設(shè)和服務(wù)及相應(yīng)的融資問題已成為目前村莊中的難點問題。農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是鄉(xiāng)村兩級財力的重要組成部分，在以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)甚至是地方的主要財源，農(nóng)村稅費和勞務(wù)也是村莊進(jìn)行公共建設(shè)的主要融資手段。農(nóng)村稅費改革前，鄉(xiāng)村的一系列公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供和村組織運行等都由上述農(nóng)民負(fù)擔(dān)籌集的資金和勞務(wù)來支撐。農(nóng)村稅費改革大幅度減少了鄉(xiāng)村可用財力，盡管財政上配合稅費改革實施了轉(zhuǎn)移支付，但遠(yuǎn)不足以補足村級道路等公共建設(shè)和村莊公益事業(yè)興辦的資金缺口，因此，大量的農(nóng)村社會服務(wù)依舊要通過農(nóng)民繳納資金來實現(xiàn)?？傮w上，農(nóng)村稅費改革不僅加大了鄉(xiāng)村基層組織運轉(zhuǎn)困難，而且部分區(qū)域性公共品的供給面臨挑戰(zhàn)，農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展受到影響等（馬曉河，2004；陳斐和況學(xué)文，2003；鄭衛(wèi)星，2003）。
農(nóng)村稅費改革后村莊公共融資機制發(fā)生了較大的改變，但效果卻差強人意，迫切需要研究建立新型的農(nóng)村公共融資機制，保障和促進(jìn)農(nóng)村公共建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展。農(nóng)村稅費改革后“一事一議”籌資籌勞成為村集體為進(jìn)行公共建設(shè)和提供公共服務(wù)獲取資金、勞力的重要方式（賈康和趙全厚，2002）。中央要求農(nóng)村此類集資須通過采取“一事一議”的民主制度4，但事實上“一事一議”在村莊非常難以開展?？梢?，研究如何改進(jìn)和完善村莊公共融資機制，推進(jìn)村莊公共建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展不僅對于中國的農(nóng)村的發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義，而且對于深入認(rèn)識農(nóng)村公共融資也具有重要的學(xué)術(shù)價值。
中國農(nóng)村稅費改革前后政策內(nèi)負(fù)擔(dān)和政策外負(fù)擔(dān)變化的異質(zhì)性為分析村莊公共融資問題提供了很好的分析案例。5諸多研究表明，稅費改革顯著降低了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，特別是政策內(nèi)負(fù)擔(dān)的水平，但政策外負(fù)擔(dān)變化情況比較復(fù)雜，政策外負(fù)擔(dān)總體上變化不大，一些地區(qū)政策外負(fù)擔(dān)不減反升（朱守銀等，2003；蘇雪雁等，2007；劉明興等，2007）。中國農(nóng)村稅費改革對于農(nóng)民政策內(nèi)負(fù)擔(dān)和政策外負(fù)擔(dān)影響表現(xiàn)出了明顯的非對稱特點，這值得我們對相關(guān)問題進(jìn)行深入的思考和研究：為什么農(nóng)村稅費改革后，政策內(nèi)負(fù)擔(dān)明顯下降，但政策外負(fù)擔(dān)卻變化不大，甚至有的地方還不降反升？這兩類負(fù)擔(dān)的決定因素和機制有何不同？政策外負(fù)擔(dān)的這種特點及其影響機制對于構(gòu)建新型的村莊融資機制有何啟示？
本文將使用來自隨機選取的全國6省116個村莊2000年和2004年的實地調(diào)查數(shù)據(jù)，借助中國農(nóng)村稅費改革這樣一項改革措施對不同類別農(nóng)民負(fù)擔(dān)影響的不同，嘗試在一個分析框架下理解農(nóng)民組織發(fā)展和農(nóng)民稅費繳納行為與村莊公共融資的關(guān)系，并通過實證檢驗來明確影響村莊內(nèi)部融資的主要因素和機制。下文分為三部分，第二部分將對現(xiàn)有研究和文獻(xiàn)進(jìn)行綜述，并提出本文的分析框架和研究假說；第三部分介紹實證分析的計量經(jīng)濟模型和方法；第四部分討論實證分析結(jié)果，最后是結(jié)論和簡短討論。
五、結(jié)論與討論
農(nóng)村稅費改革客觀上大幅度減少了鄉(xiāng)村兩級的可用財力，特別是以農(nóng)業(yè)為主的地方政府財力，但是稅改后鄉(xiāng)村兩級從上級得到的財力補助卻非常有限?；鶎诱\轉(zhuǎn)的財力缺口迅速擴大。在這種情況下，伴隨著政策內(nèi)負(fù)擔(dān)的下降，除非地方政府能用自身財力來彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有動機提高農(nóng)民的政策外負(fù)擔(dān)也就不難理解了。稅改之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然逐步不再收取農(nóng)業(yè)稅和三提五統(tǒng)，但是依然要完成上級安排的各類行政任務(wù)。因此，非正式稅負(fù)的制度根源依然存在并發(fā)揮著作用。
實證分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村稅改顯著地降低了農(nóng)民的政策內(nèi)負(fù)擔(dān)，但對政策外負(fù)擔(dān)沒有明顯的影響，農(nóng)民對稅費的繳納意愿和農(nóng)民組織的發(fā)育顯著地影響農(nóng)民的政策外負(fù)擔(dān)。由于農(nóng)村稅費改革凸顯了政策外負(fù)擔(dān)薄弱的合法性基礎(chǔ)，加上糧食征購制度取消后征稅難度加大，農(nóng)民對稅費的抵制強度構(gòu)成了對政策外負(fù)擔(dān)的重要制約因素?？梢?，即便是在農(nóng)業(yè)稅全免的時期，稅費的繳納意愿依然有著至關(guān)重要的作用。實際上，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)稅的抵制程度在稅改的后期實際上變得更為嚴(yán)重。建立在“一事一議”基礎(chǔ)上的新型村莊融資機制運轉(zhuǎn)困難。實地調(diào)研表明，原來難以收繳農(nóng)業(yè)稅的村莊，農(nóng)民現(xiàn)在對“一事一議”也沒有熱情。首先是因為“一事難議”，其次是因為“一事一議”的民主制度可能會扭曲，即各地名義上的“一事一議”負(fù)擔(dān)可能會成為變相的人頭稅；再次，目前的村民自治制度還存在許多需要完善的地方，而地方政府的許多提議并沒有很好地契合村民需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的提議往往難以得到多數(shù)村民的支持。朱鋼等（2006）等在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在改革后的村莊中，要么就根本沒有搞“一事一議”，要么將“一事一議”變成了固定向農(nóng)民收取的費用，由村干部等少數(shù)人決策，缺乏民主基礎(chǔ)。
因此，建立村莊新型融資體制需要充分考慮農(nóng)村除“兩委”外的其他社會力量的作用和村民對公共融資的認(rèn)知程度。農(nóng)民政策內(nèi)、外負(fù)擔(dān)變化的不一致性，表現(xiàn)出地方基層治理結(jié)構(gòu)的特定因素在稅改的過程中起到了不同的作用。當(dāng)政策內(nèi)負(fù)擔(dān)被大幅度削減，上級的財政補助又難以彌補財政缺口的情況下，基層政府自然有動力提高農(nóng)戶的政策外負(fù)擔(dān)（如“一事一議”籌資）。問題在于，政策外負(fù)擔(dān)的征繳成本是否能夠接受（或者說，農(nóng)民的繳納意愿是否比較高）。當(dāng)然，農(nóng)民和基層干部之間的關(guān)系是否融洽（或者說，政治信任是否較高），又是影響這個問題的關(guān)鍵。為了村莊的公共建設(shè)，一種比較理想的情況是，政策內(nèi)負(fù)擔(dān)的下降可以提高農(nóng)民的政治信任，并進(jìn)一步促進(jìn)政策外負(fù)擔(dān)的繳納。不過，現(xiàn)實情況并不一定如此。除了政府、干部的行為以外，村莊融資的組織主體應(yīng)當(dāng)存在多種形式。盡管政策內(nèi)負(fù)擔(dān)的征繳基本上屬于政府行為，但是政策外負(fù)擔(dān)的收繳卻不一定由政府主導(dǎo)，村莊組織在公共融資中可以發(fā)揮對村委會積極的補充作用，村莊中農(nóng)民組織的發(fā)育程度和農(nóng)民參與狀況對村莊公共融資水平及變化將起到不可忽視的作用（Tsai ，2005）。
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本文收入文庫時間為2009年11月。
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