在新的監(jiān)督管理體制下，省級(jí)聯(lián)社如何在省政府授權(quán)范圍內(nèi)履行好農(nóng)信社的行業(yè)管理職責(zé)，現(xiàn)在還沒(méi)有成型的模式和經(jīng)驗(yàn)可供遵循。根據(jù)調(diào)查與思考，筆者從基層社的視角看，省級(jí)聯(lián)社在較短時(shí)間內(nèi)已經(jīng)發(fā)揮出了重要作用，但運(yùn)行中的五大矛盾也悄然浮出水面，這應(yīng)該引起政府、監(jiān)管部門和農(nóng)信社足夠的重視和關(guān)注，并在實(shí)踐中正確處理和解決好這些矛盾，進(jìn)而推進(jìn)省級(jí)聯(lián)社組織模式的改革與完善，盡快實(shí)現(xiàn)新型管理體制的有序、有效運(yùn)行。
角色定位與制度缺陷的矛盾
省級(jí)聯(lián)社從受省政府委托對(duì)轄區(qū)農(nóng)信社實(shí)施管理的層面講充當(dāng)著政府行政角色，而另一方面是由轄區(qū)信用社入股成立的聯(lián)合體且又具有為轄區(qū)信用社提供行業(yè)管理與服務(wù)的職能。但現(xiàn)實(shí)是，省級(jí)聯(lián)社因不在國(guó)家行政編制序列而不可能實(shí)施國(guó)家行政機(jī)關(guān)才能實(shí)施的管理權(quán)，同時(shí)也不經(jīng)營(yíng)具體金融業(yè)務(wù)。制度安排上的這種缺陷，使省聯(lián)社在多重角色和行為的沖突面前，會(huì)不自覺(jué)地以自我利益為中心，而扮演出不同的角色。如直面政府行政監(jiān)管時(shí)，會(huì)以地方金融機(jī)構(gòu)的身份強(qiáng)調(diào)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和自我約束的原則，要求政府放松甚至不要管理；又如面對(duì)監(jiān)管部門時(shí)，會(huì)以不經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)為由，將其排除在監(jiān)管部門監(jiān)管對(duì)象之外；再如對(duì)農(nóng)信社而言，會(huì)以省政府的授權(quán)管理機(jī)構(gòu)和農(nóng)信社上級(jí)管理機(jī)構(gòu)的面孔出現(xiàn)，要求農(nóng)信社唯命是從。
鑒于省級(jí)聯(lián)社多種性質(zhì)、多個(gè)角色于一體，極易造成職責(zé)定位和履職行為的越位、缺位和錯(cuò)位的現(xiàn)狀，政府部門和監(jiān)管當(dāng)局要切實(shí)負(fù)起管理責(zé)任和監(jiān)管職責(zé)。省政府不能因?yàn)槭÷?lián)社聲稱是自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)而放松對(duì)其管理，要督促其合法經(jīng)營(yíng)，建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管部門也不能因?yàn)槭÷?lián)社辯稱是政府機(jī)關(guān)就不把其視作金融機(jī)構(gòu)，要將其與其他金融機(jī)構(gòu)一樣實(shí)施有效監(jiān)管。這樣，由制度安排的缺陷衍生出的省級(jí)聯(lián)社的“變臉”招術(shù)也就難有市場(chǎng)。當(dāng)然，治標(biāo)尚需治本，省級(jí)聯(lián)社也要“自尊自愛(ài)”，矯正位置，增強(qiáng)自律管理能力，自己把自己管好，為基層法人社做好表率。
運(yùn)行模式與“四自”要求的矛盾
銀監(jiān)會(huì)已提出，今后評(píng)價(jià)省級(jí)聯(lián)社工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)主要看能否促進(jìn)轄內(nèi)農(nóng)信社盡快達(dá)到“四自”要求。但省級(jí)聯(lián)社的現(xiàn)行運(yùn)作與農(nóng)信社“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和自我約束”的目標(biāo)要求相悖。其一，成立省級(jí)聯(lián)社后，原本應(yīng)為行業(yè)性協(xié)會(huì)組織的省聯(lián)社，對(duì)基層社實(shí)行了微觀的、直接的、具體的統(tǒng)一管理和約束，且有步專業(yè)銀行統(tǒng)一管理模式之后塵的跡象，使得農(nóng)信社轉(zhuǎn)換機(jī)制改革成為“畫(huà)餅”；其二，省聯(lián)社信貸咨詢委員會(huì)的運(yùn)作，有以報(bào)備咨詢之名行貸款審批之實(shí)之嫌，影響了基層社的自主決策；其三，省聯(lián)社存款任務(wù)的下達(dá)，既背離了市場(chǎng)行為和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的實(shí)際，又偏向于基層社存款負(fù)債總量的擴(kuò)張，實(shí)屬計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的行為。值得擔(dān)憂的是，這種趨勢(shì)使縣級(jí)法人機(jī)構(gòu)的權(quán)力被弱化，基層信用社相當(dāng)于專業(yè)銀行過(guò)去的分理處?；鶎臃ㄈ松绲淖罡邫?quán)力機(jī)構(gòu)社員代表大會(huì)、理事會(huì)也起不了太大作用。這不但與“使農(nóng)信社成為真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體”的改革初衷相左，而且容易誘發(fā)農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)者“有問(wèn)題不找市場(chǎng)找政府”的道德風(fēng)險(xiǎn)。
農(nóng)信社的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、決定權(quán)受到限制，不利于發(fā)揮基層社貼近農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)提供金融服務(wù)的主觀能動(dòng)性。為此，省級(jí)聯(lián)社應(yīng)多指導(dǎo)、不干預(yù)，多服務(wù)、不包辦。省聯(lián)社只要不是簡(jiǎn)單地充當(dāng)基層信用社和縣聯(lián)社的“總行”，將下屬信用聯(lián)社視為平等的市場(chǎng)主體而不是當(dāng)做分支機(jī)構(gòu)，充分尊重法人社的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)地位，不干預(yù)其正常的具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不任意侵犯下級(jí)法人的合法權(quán)益，省聯(lián)社履職與基層法人社實(shí)現(xiàn)“四自”就不會(huì)出現(xiàn)沖突。省級(jí)聯(lián)社要正確把握管理的尺度和范圍，實(shí)現(xiàn)由直接、具體、微觀的管理向宏觀、間接、抽象的管理的過(guò)渡，適度下放經(jīng)營(yíng)、人事、分配“三權(quán)”，使基層法人社能夠在規(guī)定的范圍內(nèi)享有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、決定權(quán)，充分找回“法人”的感覺(jué)，盡快實(shí)現(xiàn)“四自”目標(biāo)。
獨(dú)立法人與“準(zhǔn)行政化”的矛盾
銀監(jiān)會(huì)公布的省聯(lián)社暫行規(guī)定確立了省級(jí)聯(lián)社的法人獨(dú)立地位，從本質(zhì)上打破了體制瓶頸，解決了“誰(shuí)來(lái)管”和“誰(shuí)該管”的問(wèn)題，結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)信社被農(nóng)行代管期間作為“二級(jí)單位”、央行和銀監(jiān)局代管期間的“主管與監(jiān)管一體”的尷尬局面，真正意義上有了名正言順的主管部門，這種有“家”的感覺(jué)真好。但同時(shí)盡管省政府不能入股農(nóng)信社而省聯(lián)社卻必須接受省政府的領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政關(guān)系使省級(jí)聯(lián)社步入了市場(chǎng)主體兼行政機(jī)關(guān)的“政企合一”狀態(tài)。這實(shí)際上賦予了其在同一游戲中同時(shí)充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員和裁判員的兩個(gè)角色，一方面使省政府在領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)信社中很難做到到位不越位，一方面省聯(lián)社的獨(dú)立法人地位受到嚴(yán)重?fù)p害，很難做到自主管理。再?gòu)氖〖?jí)聯(lián)社運(yùn)作模式看，從下而上的股權(quán)性控制異化成了從上而下的行政性控制，上下一條線形成嚴(yán)密的行政化組織體系，縣級(jí)聯(lián)社不但失去應(yīng)該有的對(duì)省級(jí)聯(lián)社的建立在權(quán)益基礎(chǔ)上的控制權(quán)，而且在這種模式下省級(jí)聯(lián)社對(duì)縣聯(lián)社的控制實(shí)際上沿襲的是原有縣聯(lián)社對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社的控制模式，與商業(yè)銀行取消地域和行政級(jí)別限制的市場(chǎng)化改革形成了鮮明的對(duì)比。再比如說(shuō)，省級(jí)聯(lián)社作為獨(dú)立企業(yè)法人同樣必須堅(jiān)持逐利原則，只是由于只管理不經(jīng)營(yíng)，天上掉不下餡餅來(lái)?？墒÷?lián)社沒(méi)有利潤(rùn)和投資回報(bào)，社員憑什么要對(duì)其投資？“逐利觀”也會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力的強(qiáng)行介入，使自愿入股變成指令入股。
政企合一使省級(jí)聯(lián)社的履職行為蒙上了濃厚的行政管理色彩，這種“準(zhǔn)行政化”的權(quán)力控制不利于省聯(lián)社及其所轄信用社建立現(xiàn)代企業(yè)制度；不利于獨(dú)立發(fā)揮企業(yè)理事會(huì)的決策管理作用，法人治理結(jié)構(gòu)有名無(wú)實(shí)；偏離了“花錢買機(jī)制”的初衷。這顯然有悖于公司治理最基本的原則和內(nèi)容。長(zhǎng)此以往，會(huì)使經(jīng)營(yíng)者的行為只對(duì)上級(jí)管理部門負(fù)責(zé)而不對(duì)農(nóng)信社的所有者負(fù)責(zé)成為自然現(xiàn)象。難怪基層社反映，建立省級(jí)聯(lián)社的目的之一是期望借此幫助農(nóng)信社擺脫政府不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，如果省級(jí)聯(lián)社的“準(zhǔn)行政化”有過(guò)之而無(wú)不及，那無(wú)異于擺脫了一個(gè)“舊婆婆”，又換上了個(gè)“新婆婆”。省級(jí)聯(lián)社不是行政機(jī)構(gòu)，也不能把省級(jí)聯(lián)社辦成行政機(jī)關(guān)，靠各種行政審批、行政命令實(shí)現(xiàn)其管理意圖。政企職能分開(kāi)是必然的。隨著信用社體制改革的深化，“政府設(shè)立的管理機(jī)構(gòu)”的行政管理職能最終將從省級(jí)聯(lián)社的企業(yè)管理職能中分離出去。
偏重管理與服務(wù)弱化的矛盾
充分重視增強(qiáng)服務(wù)功能，搭建全省服務(wù)平臺(tái)，是省級(jí)聯(lián)社戰(zhàn)略管理過(guò)程中的一個(gè)重要組成部分。但從省級(jí)聯(lián)社目前運(yùn)行情況看，多趨向于按一級(jí)法人模式管理全轄農(nóng)信社，將工作重心放在了抓人、財(cái)、物的管理權(quán)和審批權(quán)上，把本屬于出資人（社員）的高管人員提名權(quán)、聘任權(quán)、進(jìn)人和固定資產(chǎn)購(gòu)置審批權(quán)以及大額貸款的確認(rèn)權(quán)等大都集中到了省級(jí)聯(lián)社。管理權(quán)限的大量上收和過(guò)度集中，使省級(jí)聯(lián)社的管理職能發(fā)揮得淋漓盡致，對(duì)轄內(nèi)農(nóng)信社的管理力度不斷加大，卻使對(duì)農(nóng)信社的服務(wù)職能被大大弱化。這種重管理、輕服務(wù)的傾向扭曲了省級(jí)聯(lián)社的職能定位取向，極易步入履職的誤區(qū)，不少基層社對(duì)此表示憂心。
現(xiàn)階段農(nóng)信社的法人治理和內(nèi)部控制還不夠完善，管理水平較低，與自主經(jīng)營(yíng)、自我約束的要求差距很大，在這種情況下省級(jí)聯(lián)社必須加強(qiáng)管理。但農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度改革以后，增強(qiáng)農(nóng)信社服務(wù)功能已成為省聯(lián)社的工作重心。省級(jí)聯(lián)社應(yīng)當(dāng)以服務(wù)為中心，把服務(wù)寓于管理之中，用服務(wù)的觀念履行職能，并講求服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。對(duì)那些基礎(chǔ)較差、管理水平較低、產(chǎn)權(quán)改革沒(méi)有到位的信用社要多管、嚴(yán)管；而對(duì)那些資產(chǎn)質(zhì)量較高、管理水平較強(qiáng)、產(chǎn)權(quán)制度完善的信用社就要少管，把職能轉(zhuǎn)換到為其服務(wù)上。這樣做不僅可以減少基層機(jī)構(gòu)管理和經(jīng)營(yíng)成本，還能有效減少基層機(jī)構(gòu)的操作和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。由于多數(shù)省級(jí)聯(lián)社組建時(shí)間不長(zhǎng)，其服務(wù)職能正在規(guī)劃或?qū)嵤┻^(guò)程之中，在服務(wù)方式、手段和品種等方面，還需要進(jìn)一步拓展和完善。
依法履職與法律缺失的矛盾
依法管理是省級(jí)聯(lián)社完善職能作用的本質(zhì)要求。由于相關(guān)立法滯后，省級(jí)聯(lián)社目前在實(shí)際操作中所沿用的基本上是人民銀行、銀監(jiān)會(huì)的規(guī)章制度，必要法律的缺失是造成省級(jí)聯(lián)社對(duì)農(nóng)信社行業(yè)管理越位、錯(cuò)位、缺位的主要因素。比如，轄內(nèi)農(nóng)信社是省聯(lián)社的股東，只有股東管理省聯(lián)社、省聯(lián)社對(duì)股東負(fù)責(zé)，哪有省聯(lián)社管理股東的道理？這明顯與現(xiàn)代公司法的基本精神相背。因此，應(yīng)盡早制定出臺(tái)《合作金融法》及相應(yīng)的配套規(guī)章制度及實(shí)施細(xì)則，對(duì)省級(jí)聯(lián)社的性質(zhì)地位、組織形式、管理模式、運(yùn)行規(guī)則、職能作用等作出明確的法律規(guī)定，力求從法理上理解和規(guī)范行業(yè)管理的權(quán)力來(lái)源，從法規(guī)上解決省級(jí)聯(lián)社職責(zé)定位模糊、關(guān)系復(fù)雜等問(wèn)題，使其有法可依、有章可循。這樣既可以為省級(jí)聯(lián)社的行業(yè)管理提供法律依據(jù)、規(guī)范和保障，又可以為有效防止省級(jí)聯(lián)社不作為和亂作為奠定良好法律基礎(chǔ)。此外，還建議加快《地方金融法》、《地方金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管條例》的立法進(jìn)程，在賦予政府行政管理機(jī)構(gòu)部分監(jiān)管權(quán)的同時(shí)，讓其承擔(dān)部分防范和化解農(nóng)信社風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，這樣不但可以減輕中央政府的監(jiān)管責(zé)任，還能在政府管理和農(nóng)信社法人治理間建立起一道“防火墻”。
唯物辯證法告訴我們，任何事物的內(nèi)部都是矛盾的。省級(jí)聯(lián)社作為農(nóng)信社改革中的新生事物，無(wú)疑是在矛盾中不斷發(fā)展與完善的。只要我們認(rèn)知矛盾、正視矛盾、解決矛盾，省級(jí)聯(lián)社的履職之路一定會(huì)越走越寬廣。蔡遠(yuǎn)福
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