市制的產(chǎn)生和發(fā)展是市領(lǐng)導(dǎo)縣體制建立和發(fā)展的前提。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制正是在清末市制的產(chǎn)生和發(fā)展的過(guò)程中逐漸萌生和演進(jìn)的。

一、清末城鎮(zhèn)區(qū)域從傳統(tǒng)的地域型行政區(qū)中分離出來(lái)

1905年，清廷派大臣出洋考察憲政，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是學(xué)習(xí)西方的城鎮(zhèn)管理方法。1909年1月8日，清廷頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》,規(guī)定在城鄉(xiāng)分別設(shè)置不同的行政建制。其主要內(nèi)容是：

1、凡府、州、縣治所在的城廂地方稱(chēng)為“城”;其余地方人口滿5萬(wàn)的稱(chēng)為“鎮(zhèn)”。城和鎮(zhèn)都可以與府、州、縣等傳統(tǒng)政區(qū)單位一樣，單獨(dú)設(shè)置自治管理機(jī)構(gòu)。城和鎮(zhèn)的自治機(jī)構(gòu)受所在地地方官府的嚴(yán)格監(jiān)督，后者甚至有權(quán)解散自治機(jī)構(gòu)。

2、城和鎮(zhèn)的自治機(jī)構(gòu)包括議事會(huì)和董事會(huì)，辦公處稱(chēng)自治所。自治機(jī)構(gòu)的職能主要涉及教育、衛(wèi)生、救濟(jì)、市政工程、工商管理及其他城鎮(zhèn)特有的事務(wù)。

3、城和鎮(zhèn)與傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)”級(jí)政區(qū)平級(jí)，可設(shè)置所謂的“下級(jí)”自治機(jī)構(gòu)；而府、州、縣等傳統(tǒng)政區(qū)地位比鄉(xiāng)和鎮(zhèn)高，可設(shè)置所謂“上級(jí)”自治機(jī)構(gòu)。

4、城和鎮(zhèn)的自治地域范圍，以城和鎮(zhèn)的固有境域?yàn)闇?zhǔn)；城鎮(zhèn)區(qū)域面積較大的，且人口滿10萬(wàn)以上的，可在內(nèi)部劃分若干區(qū)進(jìn)行管理。

這份章程第一次從法律上將城鎮(zhèn)區(qū)域從傳統(tǒng)的地域型行政區(qū)中分離出來(lái)，為城鄉(xiāng)分治創(chuàng)造了條件，并明確地規(guī)定城、鎮(zhèn)與鄉(xiāng)平級(jí)，同屬縣以下的行政建制單位。當(dāng)時(shí)，市作為城鎮(zhèn)型地方行政建制的專(zhuān)名，為各地廣泛采用。民國(guó)時(shí)期，所有的城鎮(zhèn)地區(qū)均統(tǒng)稱(chēng)為市。

總之，清末的“城”、“鎮(zhèn)”和民初的“市”,作為基層行政建制，它們與鄉(xiāng)并立和同級(jí)，均屬縣的管轄，是縣的下屬行政單位。

二、民時(shí)期，市脫離了縣的領(lǐng)導(dǎo)，成為與縣并立的一種行政建制

從市產(chǎn)生到抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)之前，市的經(jīng)濟(jì)和行政地位逐步提高，有的市還脫離了縣的領(lǐng)導(dǎo)，成為與縣并立的一種行政建制。

1921年廣州市政府頒布的《廣州市暫行條例》規(guī)定廣州市隸屬于省政府，不屬于縣的行政范圍。北洋政府在《市自治制》中，將市分為普通市與特別市兩種，普通市由縣領(lǐng)導(dǎo)，特別市與縣同級(jí)歸省領(lǐng)導(dǎo)。南方實(shí)行“聯(lián)省自治”的省份在省憲中也作出了類(lèi)似的規(guī)定。

白20世紀(jì)20年代以后，出于城市本身發(fā)展的需要，市轄區(qū)內(nèi)開(kāi)始出現(xiàn)了部分農(nóng)業(yè)地區(qū)和鄉(xiāng)村人口市郊區(qū)，使市不再是單純的城鎮(zhèn)型地方行政建制。“1926年，漢口市(今武漢一部分)轄漢陽(yáng)縣，開(kāi)市領(lǐng)導(dǎo)縣體制之先河?！?/p>

1927年7月，上海特別市成立時(shí)，轄境除原有淞滬商埠區(qū)外，還劃入其鄰近的五個(gè)縣的市郊。在市轄境內(nèi)，農(nóng)業(yè)地區(qū)占了大部分，所轄人口中，農(nóng)業(yè)人口也有相當(dāng)比重。國(guó)民政府遷都南京以后，為了強(qiáng)化首都南京的治安，也將江蘇省的句容、江寧兩縣劃歸南京市領(lǐng)導(dǎo)。其后一些大城市(如重慶市)也采取了類(lèi)似的做法。

三、建國(guó)初期的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制

建國(guó)初期，為了保證城市的蔬菜、副食品供應(yīng)以及治安管理的需要，我國(guó)在一些地方采取了市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制。

據(jù)《中華人民共和國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)劃沿革(1949—1983)》記載，杭州市于1949年至1951年領(lǐng)導(dǎo)過(guò)杭縣；蘭州市于1949年至1950年領(lǐng)導(dǎo)過(guò)皋蘭縣；昆明市曾于1951年至1953年領(lǐng)導(dǎo)過(guò)昆明縣；重慶市于1951年至1852年領(lǐng)導(dǎo)過(guò)巴縣；貴即市于1952年至1955年曾領(lǐng)導(dǎo)過(guò)貴筑縣。此外，無(wú)錫市于1949年領(lǐng)導(dǎo)過(guò)無(wú)錫縣，徐州市1949年領(lǐng)導(dǎo)過(guò)銅山縣。

1952年政務(wù)院批準(zhǔn)把河北省天津縣劃歸天津市領(lǐng)導(dǎo)。1956年，為了解決工業(yè)城市本溪市的居民，尤其是工人的蔬菜、副食品供應(yīng)，又把本溪縣劃歸本溪市，由市領(lǐng)導(dǎo)縣。

截至1958年底，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，全國(guó)已有28個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)了118縣。領(lǐng)導(dǎo)縣的市多為直轄市、省會(huì)、自治區(qū)首府和少數(shù)大城市，其中北京、上海、天津三市和遼寧省全部實(shí)行了市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制，甚至還出現(xiàn)市領(lǐng)導(dǎo)市的情況。

如1949年9月23日，東北人民政府批準(zhǔn)設(shè)立旅大行署區(qū)(省級(jí)),領(lǐng)導(dǎo)大連、旅順、金州3個(gè)市不11大連、金縣、長(zhǎng)山3個(gè)縣。1950年10月，經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)，撤銷(xiāo)旅大行署區(qū)，改設(shè)旅大市，其下屬的旅順市和金縣、長(zhǎng)海兩縣仍歸旅大市領(lǐng)導(dǎo)，旅大市轄二縣一市，旅大市成為東北大區(qū)直屬市，1952年改為中央直轄，大區(qū)代管。1954年大區(qū)撤銷(xiāo)，旅大市改歸遼寧省管轄，所轄的二縣一市也同時(shí)改歸遼寧省領(lǐng)導(dǎo)。旅大市的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制持續(xù)的時(shí)間最長(zhǎng)，且轄縣市數(shù)最多。